II SA/Ke 621/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2019r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] odmawiającą aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta K. obrębu [...] w odniesieniu do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej przy ulicy [...], polegającej na zmianie użytku gruntowego. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ II instancji ustalił, że pismem z dnia 25 stycznia 2018 r. S.B. zwrócił się do Urzędu Miasta o wyjaśnienie, na jakiej podstawie działka budowlana nr [...] będąca jego własnością, została zakwalifikowana jako działka budowlana. Wniósł jednocześnie o zmianę statusu tej działki na rolną. W odpowiedzi Prezydent Miasta pismem z 22 lutego 2018 r. poinformował S.B. o przepisach prawa określających możliwość aktualizacji ewidencji gruntów i budynków i wezwał go do uzupełnienia podania poprzez wskazanie dokumentacji przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, będącej podstawą do wprowadzenia żądanej przez niego zmiany. W odpowiedzi S.B. wyjaśnił, że przedmiotowa działka przed wywłaszczeniem stanowiła działkę rolną i była użytkowana rolniczo. Zmiana użytku nastąpiła po wywłaszczeniu i przy zwrocie wywłaszczonej nieruchomości jej stan powinien być przywrócony do stanu istniejącego przed wywłaszczeniem. Ponieważ S.B. nie wskazał żadnej dokumentacji przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, będącej podstawą do wprowadzenia żądanej przez niego zmiany, a ponadto przyznał, że nieruchomość ta nie nadaje się do uprawy, a przy jej zwrocie zaakceptował stan wykazany w dokumentacji stanowiącej podstawę zwrotu, z którą jest zgodny stan wykazany obecnie w ewidencji gruntów – Prezydent Miasta wspomnianą wyżej decyzją z [...] odmówił wnioskowanej aktualizacji. Rozpoznając pismo S.B. z 10 lipca 2018 r. zakwalifikowane jako odwołanie od w/w decyzji, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego ustalił, że w 1968 r. założono ewidencję gruntów Miasta K. dla obrębu VI. W rejestrze gruntów, w jednostce rejestrowej 1151 została wykazana: działka nr [...] o powierzchni 0,0552 ha, stanowiąca użytki gruntowe: R IVa (grunty orne), Ps VI (pastwiska) i N (nieużytki), jako jej właściciel M. B. a jako władający Zakłady Terenowe Przemysłu Wapienniczego. Na mocy aktu notarialnego z [...], Rep. [...], M. B. sprzedała Państwu działkę numer [...] o pow. 0,0552 ha pod zagospodarowanie byłych kamieniołomów "Wietrznia" i "Międzygórze", przy czym wykup nastąpił na zasadzie art. 6 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 10/74 poz. 64). W latach 1985 – 1989 wykonano modernizację ewidencji gruntów dla obrębu 0024 Miasta obejmującą również przedmiotową działkę. Na podstawie protokołu ustalenia i ogłoszenia stanu władania, działka nr [...] o pow. 0,0552 ha stała się częścią działki oznaczonej numerem [...], stanowiącej własność Wojewódzkiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w K. W trakcie tych prac modernizacyjnych została również dokonana aktualizacja gleboznawczej klasyfikacji gruntów, którą zatwierdzono decyzją Urzędu Miejskiego z [...]. W wyniku tej aktualizacji gleboznawczej działka nr [...] została wyłączona z klasyfikacji gruntów. Kontury klasyfikacyjne przyjęto zgodnie z aktualizacją gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Dla potrzeb postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 95 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w celu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w dniu 14 kwietnia 2016 r. został włączony do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wykaz zmian gruntowych zamieszczony na mapie sytuacyjnej z projektem podziału nieruchomości. Zgodnie z nim z działki nr [...]/38 o pow. 1,8621 ha stanowiącej użytek gruntowy o symbolu Bz – tereny rekreacyjno-wypoczynkowe, wydzielono działkę nr [...] o pow. 0,0552 ha, stanowiącą użytek gruntowy o tym samym symbolu Bz – tereny rekreacyjno-wypoczynkowe. Decyzją z dnia [...] Starosta orzekł o zwrocie na rzecz S.B. , W. W., S. B. , C. B. i L. B. działki nr [...] o pow. 0,0552 ha. Następnie organ II instancji stwierdził, że na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. 2017.2101 ze zm.), dalej Prawo geodezyjne, ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie. W myśl art. 20 ust. 1 tej ustawy, ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące między innymi gruntów – ich położenia, granic, powierzchni, rodzaju użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych. Natomiast aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje stosownie do art. 24 ust. 2a, ust. 2b i ust. 2c Prawa geodezyjnego w drodze czynności materialno-technicznej, między innymi na podstawie wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Organ przytoczył też treść § 44 pkt 2 i § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz.U.2016.1034), dalej rozporządzenie ws. ewidencji gruntów, z których wynika, że do zadań starosty należy m. in. utrzymywanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, a aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: 1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi; 2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych; 3) wyeliminowania danych błędnych. Następnie organ stwierdził, że brak jest podstaw do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w myśl przytoczonych przepisów, ponieważ stan wykazany w ewidencji w odniesieniu do przedmiotowej działki nr [...]/60, jest zgodny z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi sporządzonymi w czasie podziału działki nr [...]/38 m. in. na działkę nr [...]/60. Przepisy dotyczące ewidencji gruntów i budynków nie znają takiej instytucji jak żądane przez S.B. przywrócenie poprzedniego wpisu, jaki istniał w dniu 28 grudnia 1978 r. Wykreślenie danego wpisu nie powoduje bowiem przywrócenie wcześniejszego wpisu, natomiast wpis o takiej treści może być ponownie dokonany, gdy jest on zgodny z aktualnym stanem faktycznym czy prawnym. Organ zauważył również, że w postępowaniu dotyczącym zwrotu przedmiotowej działki nr [...]/60, S.B. nie kwestionował użytku gruntowego wykazanego w odniesieniu do tej działki. Obecne kwestionowanie przez niego prawidłowości zwrotu, nie może doprowadzić do zmian w ewidencji gruntów w postępowaniu prowadzonym przez właściwe w takich sprawach organy, gdyż do ich kompetencji nie należy ocena prawidłowości decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości wydanej przez Starostę. Powołując się na treść § 47 rozporządzenia ws. ewidencji gruntów organ II instancji stwierdził, że na osobie żądającej aktualizacji ewidencji gruntów ciąży obowiązek dostarczenia odpowiednich dokumentów będących podstawą do wprowadzenia żądanych przez nią zmian. Ponieważ S.B. takich dokumentów nie przedstawił, odmowa aktualizacji ewidencji gruntów orzeczona przez organ I instancji była zasadna. W skardze z dnia 11 września 2018 r. S.B. stwierdził, że nie zgadza się z decyzjami wydanymi w imieniu organów I i II instancji przez wymienione z nazwiska osoby działające z upoważnienia tych organów. Zarzucił jedynie, że obydwie decyzje niczym się nie różnią. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2018.2107 t.j ze zmianami) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U.2018.1302 t.j. ze zm., dalej p.p.s.a). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem skargi ( art. 145 § 1 ustawy o p.p.s.a.). Decyzja ta nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też przepisów postępowania w takim zakresie, iż mogłoby to mieć wpływ na wynik sprawy. Poczynione przez organ II instancji ustalenia faktyczne będące podstawą zaskarżonej decyzji, znajdują uzasadnienie w materiale dowodowym zebranym w sprawie. Ustalenia te nie zostały przy tym w żaden sposób zakwestionowane przez skarżącego. Dlatego organy obu instancji mogły oprzeć na nich swoje rozstrzygnięcia. Przedmiotem skargi była decyzja utrzymująca w mocy odmowę aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Jako podstawę prawną decyzji organu I instancji wskazano między innymi przepisy art. 24 ust. 2c Prawa geodezyjnego oraz § 44 pkt 2, § 45 ust. 1, § 60 ust. 1 i § 68 ust. 1 rozporządzenia ws. ewidencji gruntów. Organ II instancji powołał się dodatkowo na treść art. 20 ust. 1, art. 24 ust. 2a i 2b Prawa geodezyjnego oraz § 47 rozporządzenia ws. ewidencji gruntów. Przywołane przepisy określają sposób prowadzenia ewidencji, szczegółowy zakres informacji objętych ewidencją oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych. Z treści art. 20 ust. 1 pkt 1) Prawa geodezyjnego wynika, że ewidencja gruntów i budynków obejmuje między innymi informacje dotyczące gruntów, w tym rodzaju użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych. Danymi ewidencyjnymi dotyczącymi gruntów położonych w granicach obrębu są między innymi dane dotyczące użytków gruntowych i klas bonitacyjnych (§ 59 pkt 6 rozporządzenia ws. ewidencji gruntów). Informacje określające pola powierzchni konturów użytków gruntowych i klas bonitacyjnych w granicach działki ewidencyjnej są natomiast danymi ewidencyjnymi dotyczącymi działki ewidencyjnej (§ 60 ust. 1 pkt 4 w/w rozporządzenia). Rodzaje użytków gruntowych wykazywanych w ewidencji gruntów zostały określone w § 67 rozporządzenia. Dzielą się one między innymi na grunty rolne oraz grunty zabudowane i zurbanizowane. Rodzaje gruntów w ramach poszczególnych grup użytków gruntowych określone są natomiast w § 68 tego rozporządzenia. Wśród nich wyróżnia się między innymi grunty rolne dzielące się na użytki rolne i nieużytki. Do użytków rolnych zalicza się między innymi grunty orne oznaczone symbolem – R i pastwiska trwałe oznaczone symbolem - Ps. Grunty zabudowane i zurbanizowane dzielą się między innymi na tereny mieszkaniowe oznaczone symbolem – B i tereny rekreacyjno-wypoczynkowe, oznaczone symbolem – Bz. Intencją zgłoszonego w sprawie przez S.B. żądania, było przywrócenie w ewidencji gruntów i budynków Miasta w części dotyczącej działki nr [...]obręb 0024, zwróconej S.B., W.W. ,S. B., C.B. i L. B. decyzją Starosty z dnia [...] wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2018.2204 t.j. ze zm.), dalej u.g.n., dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości - takiego stanu tej działki, jaki istniał do daty wywłaszczenia. Skarżący domagał się przy tym przywrócenia nie tylko stanu prawnego tej działki, ale również jej poprzedniego stanu faktycznego. Takie żądania strony zostały w ramach kompetencji organów prowadzących ewidencję gruntów i budynków, tj. starostów (art. 22 ust. 1 Prawa geodezyjnego), rozpatrzone jako dotyczące zmiany użytków gruntowych na w/w działce z aktualnie figurujących gruntów zabudowanych i zurbanizowanych w postaci terenów rekreacyjno-wypoczynkowych oznaczonych symbolem – Bz, na grunty rolne. Pozwalało no to sformułowanie użyte przez wnioskodawcę S.B. w jego wniosku z dnia 25 stycznia 2018 r. inicjującym postępowanie - "proszę o zmianę statusu działki z budowlanej na działkę rolną" – które zostało trafnie odczytane jako dotyczące zmiany użytków gruntowych na w/w działce, z aktualnie figurujących gruntów zabudowanych i zurbanizowanych w postaci terenów rekreacyjno-wypoczynkowych oznaczonych symbolem – Bz, na grunty rolne. Przepisy przytoczone jako podstawa prawna zaskarżonych decyzji nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że wnioskowana przez S.B. zmiana odnosząca się do działki oznaczonej numerem [...] położonej w K., obręb 0024, mająca polegać na zmianie grupy użytku gruntowego wykazanego w ewidencji gruntów odnośnie tej działki, dotyczyła informacji podlegających ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków, a więc i ich aktualizacji. Według powołanych przez organy obu instancji przepisów, aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje między innymi na podstawie wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców. Według natomiast § 47 rozporządzenia ws. ewidencji gruntów, aktualizacji operatu ewidencyjnego dokonuje się niezwłocznie, nie później niż w terminie 30 dni od dnia otrzymania przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych. Z przytoczonych przepisów oraz z poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, organy administracji wywiodły trafny wniosek, że wnioskowana przez S.B. zmiana danych ewidencyjnych wymagała przedstawienia dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, uzasadniającej taką zmianę. Powołana bowiem przez stronę okoliczność tj. zwrot S.B., W. W., S. B., C.B. i L. B. działki nr [...] o pow. 0,0522 ha dokonany decyzją Starosty z dnia [...] wydaną na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, nie uzasadniała wnioskowanej zmiany. Trzeba bowiem zauważyć, że zgodnie z art. 139 u.g.n., nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu. Beneficjent takiego zwrotu nie może więc oczekiwać przywrócenia poprzedniego stanu takiej nieruchomości, zwłaszcza stanu faktycznego choćby dlatego, że często jest to już niemożliwe. Ponadto organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków nie są uprawnione do oceny legalności ostatecznych decyzji orzekających o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości w trybie art. 136 – 142 ugn., gdyż nie należy to do ich kompetencji. Przede wszystkim jednak trzeba pamiętać, że ewidencja gruntów ma charakter techniczno-deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, ale potwierdza stan zaistniały wcześniej, czy inaczej mówiąc, rejestruje dokonane zmiany. Oznacza to, że dokonywanie zmian wpisów w ewidencji gruntów i budynków ma charakter wtórny wobec dotyczących danej nieruchomości zmian natury prawnej i faktycznej, a organ ewidencyjny ma obowiązek ocenić zasadność wprowadzenia zmian (aktualizacji informacji) na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego. W związku z powyższym skarżący nie mógł się skutecznie domagać przywrócenia w oznaczeniu zwróconej działki nr [...] takich użytków gruntowych, jakie istniały w 1978 r. Należy bowiem zauważyć, że na skutek sprzedaży przez poprzednika prawnego skarżącego, w trybie art. 6 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, działki oznaczonej w 1978 r. numerem [...] o pow. 0,0552 ha, doszło do szeregu zmian w stanie prawnym i geodezyjnym tej działki, które zostały odnotowane w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej dla tej działki. Jedną z tych zmian było włączenie powierzchni działki numer [...] do działki nr [...] należącej do Wojewódzkiego Ośrodka Sportu i Rekreacji, które nastąpiło w wyniku zakupu tej działki przez Skarb Państwa od M. B. oraz w następstwie modernizacji ewidencji gruntów dla obrębu 0024 Miasta wykonanej w latach 1985-1989. Następnie w ewidencji gruntów ujawniona została działka nr [...]/38 o pow. 1,8621 ha stanowiąca użytek gruntowy o symbolu Bz – tereny rekreacyjno-wypoczynkowe, z której na potrzeby postępowania administracyjnego prowadzonego w celu zwrotu wywłaszczonej kosztem M. B. nieruchomości, w 2016 r. wydzielono działkę nr [...] o pow. 0,0552 ha stanowiącą również użytek gruntowy o symbolu BZ, tj. teren rekreacyjno-wypoczynkowy. Następnie w wyniku zmiany podmiotowej wynikłej z decyzji zwrotowej Starosty z dnia [...], w rejestrze gruntów jako właściciele działki nr [...]ujawnieni zostali współwłaściciele: S.B. W. W., S. B. C. B. i L. B. Przedstawione zmiany spowodowały, że w aktualnej ewidencji gruntów i budynków miasta K., obręb 0024, będąca przedmiotem postępowania działka nr [...]o pow. 0,0552 ha figuruje jako użytek gruntowy z grupy gruntów zabudowanych i zurbanizowanych – tereny rekreacyjno-wypoczynkowe, oznaczone symbolem – Bz. Ponieważ żadne inne zdarzenia prawne powodujące zmiany w ewidencji gruntów i budynków nie zostały w sprawie ujawnione, zmiana wnioskowana w sprawie przez S.B. mogła nastąpić tylko w trybie przewidzianym w art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h) Prawa geodezyjnego, który wymaga przedstawienia dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego uzasadniającej wnioskowaną zmianę. Ponieważ mimo wezwania wnioskodawcy do złożenia takiej dokumentacji, nie została ona przedstawiona, zasadnie organy obu instancji odmówiły dokonania wnioskowanej aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków miasta Kielce, obręb 0024. Odnosząc się do jedynego przedstawionego w skardze zarzutu identyczności decyzji wydanych w postępowaniu administracyjnym przez organy obu instancji, należy wyjaśnić, że co do zasady brak różnic pomiędzy takimi decyzjami, pod warunkiem ich zgodności z prawem, nie jest jakąkolwiek wadą, ale zaletą tych decyzji. Oznacza bowiem, przy wspomnianym założeniu zgodności z prawem, że organy obu instancji dokonały takich samych, wystarczających dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń faktycznych, analogicznej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa oraz wydały zgodne z prawem decyzje. W okolicznościach niniejszej sprawy jednak, wbrew poglądowi skarżącego nie można mówić o identyczności decyzji organów obu instancji, choćby z racji różnej kompetencji organu I instancji i wynikającej z treści art. 138 kpa kognicji organu odwoławczego. Poza tym należy zauważyć, że organ II instancji uzupełnił w istotnym zakresie argumentację i podstawę prawną rozstrzygnięcia organu I instancji, o czym była wyżej mowa. Ponieważ podniesione w toku całego postępowania oraz w skardze zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie, a jednocześnie brak jest okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.