II SA/Ke 623/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2015 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Wojewody z dnia [...], znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję oraz punkt IV decyzji organu pierwszej instancji. Wojewoda decyzją z [...], znak: [...] po rozpatrzeniu odwołania M. P., K. K., E. K., S. K., od decyzji Prezydenta Miasta z [...], w części dotyczącej punktu IV, na podstawie art. 9a w związku z art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zmianami), zwanej dalej "ugn" oraz art. 127 § 2 i 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że decyzją z 9 kwietnia 2015 r. Prezydent Miasta orzekł w pkt I o zwrocie części nieruchomości nabytej na rzecz Skarbu Państwa umową sprzedaży Rep. A Nr [...] z [...], oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako dz. nr [...]o pow. 0,1021 ha, położonej w K. przy ul. W., stanowiącej własność Skarbu Państwa, dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą [...], oznaczonej na mapie przyjętej 1 października 2014 r. przez Grodzki Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za nr [...] jako działka nr [...] o pow. 0,0616 ha (obr. 0012), spadkobiercom byłego właściciela tj. M. P. w 1/4 części, K. K. w 1/4 części, E. K. w 1/4 części, S. K. w 1/4 części. W pkt 2 ustalił na dzień zwrotu nieruchomości wartość zwaloryzowanego odszkodowania za część wywłaszczonej nieruchomości na kwotę 3158,80 zł, w pkt III zobowiązał osoby wymienione w pkt I do wpłacenia tej kwoty na rzecz Skarbu Państwa. Natomiast w pkt IV orzekł o odmowie zwrotu pozostałej części nieruchomości objętej roszczeniem, stanowiącej obecnie część nieruchomości Skarbu Państwa, oznaczonej w ewidencji gruntów m. K. obr. 0012 jako działka nr [...] o pow. 0,5921 ha, znajdującej się w granicach pasa drogowego ulicy W. Ponadto ww. decyzja po uzyskaniu waloru ostateczności, zgodnie z art. 96 ust, 1b ugn zatwierdziła podział nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,0913 ha (obręb 0012). Rozpatrując odwołanie od punktu IV powyższej decyzji Wojewoda ustalił, że aktem notarialnym z [...], Rep. [...], spisanym w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10 poz. 64), Skarb Państwa nabył od S. i A. małż. K., część nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...], położonej w miejscowości N., oznaczonej w dziale I tej księgi jako działka nr [...] o pow. 1,9979 ha. Przedmiotem nabycia była część tej nieruchomości, oznaczona na mapie zaewidencjonowanej przez Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno - Kartograficzne w Kielcach za nr [...] jako działka nr [...] o pow. 0,1021 ha. Z treści aktu wynika, że zgodnie z decyzją Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego z [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zagospodarowania terenu, nieruchomość była przeznaczona pod budowę stacji energetycznej 110/15 kV w dzielnicy [...]. Wnioskiem z 7 września 2013 r. M. P., E. K., S. K. i K. K., wystąpili o zwrot nieruchomości oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...], odpowiadającej w aktualnej ewidencji gruntów miasta [...] części działki nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa. W trakcie postępowania Prezydent Miasta ustalił, że części działki nr [...] obecnie odpowiada część działek ewidencyjnych nr [...]. Decyzją Prezydenta Miasta z [...], zatwierdzony został projekt podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków miasta [...] numerem działki [...] o pow. 0,8899 ha położonej przy ul. [..], stanowiącej własność Skarbu Państwa, na działki nr [...] o pow. 0,0913 ha, nr [...] o pow. 0,0014 ha, nr [...] o pow. 0,0499 ha, nr [...] o pow. 0,1552 ha, i nr [...] o pow. 0,5921 ha. Natomiast podczas oględzin 24 marca 2014 r. ustalono, że nieruchomość objęta roszczeniem o zwrot, stanowiąca obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] ma kształt trójkąta. Granica północna przebiega równolegle do ul. [...], przecina ul. [...] utwardzoną asfaltem oraz drogę gruntową. Granica wschodnia przecina ul. W., a granica zachodnia przebiega przez drogę gruntową. Centralną część działki nr [...] zajmują garaże blaszaki. Między garażami rosną 2 brzozy, akacja i dziki bez, a teren porośnięty jest trawą. Przez teren objęty roszczeniem przebiegają linie energetyczne. Z kolei działka nr [...] w całości jest zajęta pod urządzony pas drogowy ul. W., co również znajduje potwierdzenie w piśmie Miejskiego Zarządu Dróg z 3 stycznia 2014 r. Z poczynionych ustaleń jednoznacznie wynikało, że dla terenu objętego wywłaszczeniem została wydana decyzja Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego z [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zagospodarowania terenu, zgodnie z którą przedmiotowa nieruchomość była przeznaczona pod budowę stacji energetycznej 110/15 kV w dzielnicy K. - Północ w K. Przeprowadzone postępowanie dowiodło, że objęta roszczeniem o zwrot część nieruchomości nie została wykorzystana na cel określony przy wywłaszczeniu. Ustalono nadto, że część nieruchomości znajdująca się w granicach działki nr [...] stanowi część urządzonej drogi publicznej - pas drogowy ul. W. Mając powyższe na uwadze organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie o odmowie zwrotu części działki nr [...] wskazał, że nieruchomość stanowiąca część drogi publicznej nie może podlegać zwrotowi. Dodał, że z utrwalonego orzecznictwa sądowego wynika, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej lub nabytej na podstawie art. 216 ugn, jeśli nieruchomość objęta żądaniem jest wprawdzie zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (lub umowie sprzedaży nieruchomości) lecz w chwili orzekania stanowi część drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2007 r., Nr 19, poz. 11 ze zm.), wynika bowiem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz innych podmiotów aniżeli Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Zatem nawet jeśli wywłaszczona nieruchomość lub jej część objęta żądaniem zwrotu okaże się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, lecz stanowi w dacie orzekania drogę publiczną lub jej część stosownie do ustawy o drogach publicznych, nie podlega zwrotowi byłemu właścicielowi lub jego spadkobiercom. Organ stwierdził, że uwzględnienie w takiej sytuacji wniosku byłego właściciela naruszałoby zakaz nabywania nieruchomości drogowych przez inne podmioty niż publicznoprawne. Dalej Wojewoda podniósł, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ugn, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca może żądać zwrotu nieruchomości wywłaszczonej lub jej części, jeśli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W oparciu o art. 137 ugn nieruchomość uznaje się za zbędną, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel nie został zrealizowany. Dodatkowo art. 216 ust. 1 ugn rozszerza zakres stosowania instytucji zwrotu m.in. na nieruchomości nabyte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Niniejsza nieruchomość została przejęta aktem notarialnym z 10.02.1977 r., sporządzonym na podstawie art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a zatem w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy ugn dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. W umowie notarialnej cel nabycia tej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa określono jako budowa stacji energetycznej 110/15 kV w dzielnicy K.-Północ. Uwzględniając obecny sposób zagospodarowania nieruchomości, stwierdzić należy, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, gdyż działka nr [...] stanowi w całości pas drogowy ul. W., co zostało potwierdzone przez Miejski Zarząd Dróg. Uwzględniając powyższe, organ I instancji orzekł o zwrocie części nieruchomości, która w aktualnej ewidencji gruntów m. K. odpowiada części działki nr [...]. Natomiast odmówił zwrotu tej części działki, która aktualnie znajduje się w pasie drogowym ul. W. (część działki nr ...). Wojewoda podkreślił, że pas drogowy to nie tylko jezdnia asfaltowa, lecz jest to wydzielony liniami granicznymi grunt, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Podkreślił, że jeszcze przed wszczęciem postępowania zwrotowego, został dokonany z wniosku Miejskiego Zarządu Dróg podział działki nr [...] m.in. na działkę nr [...], w celu wydzielenia pasa drogowego. Fakt ten odzwierciedla decyzja podziałowa Prezydenta Miasta z [...]. W niniejszej sprawie zwrot części działki nr [...] na rzecz spadkobierców byłych właścicieli spowodowałby sytuację, iż droga publiczna stanowiłaby własność osoby fizycznej, co jest niedopuszczalne w świetle przepisów prawa. Zgodnie z postanowieniem Sądu Najwyższego z dnia 24 czerwca 2010 r. sygn. akt IV CSK 40/10 nieruchomość przeznaczona pod drogę publiczną może stanowić tylko własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Odnosząc się do zarzutu, iż zakres gruntu wydzielonego w ewidencji gruntów jako pas drogowy ul. W. jest większy od faktycznie zajętego i urządzonego gruntu pod drogę publiczną organ stwierdził, że pasa drogowego nie stanowi jedynie jezdnia asfaltowa, lecz także pobocze jezdni (najczęściej nieutwardzone), rów odwadniający, pas zieleni itp. Potwierdzeniem faktu, że działka nr [...] stanowi w całości pas drogowy jest decyzja z 19 czerwca 2013 r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości. W decyzji tej wskazano, że celem podziału działki nr [...] jest wydzielenie pasa drogowego - ul. W., (dz. ...). Również znajdująca się w aktach sprawy mapa ewidencji dróg wraz z mapą ewidencji gruntów i budynków dla odcinka ulicy W. w K. dokładnie obrazuje przebieg pasa drogowego ul. W. składającego się z jezdni bitumicznej, pasa zieleni, pobocza nieutwardzonego, zjazdów oraz sieci infrastruktury technicznej. Zatem nie można zgodzić się z twierdzeniem odwołujących, iż wywłaszczona nieruchomość nie została wykorzystana pod urządzenie drogi publicznej. Również przedłożona przez pełnomocnika odwołujących dokumentacja fotograficzna przedstawiająca aktualny stan zagospodarowania pasa drogowego ul. Wschodniej nie potwierdza zarzutów jakoby pas drogowy ul. Wschodniej nie był urządzony i zagospodarowany. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję K. K., domagając się jej uchylenia w części dotyczącej pkt IV oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji również w tej części, zarzucił naruszenie art. 7 kpa oraz art. 77 § 1 kpa poprzez nierzetelne wyjaśnienie i rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu skarżący podał, że po otrzymaniu zawiadomienia z Wydziału Infrastruktury i Nieruchomości Urzędu Wojewódzkiego o przygotowaniu materiału dowodowego do wydania decyzji odnoszącej się do zarzutów podniesionych w odwołaniu do decyzji I instancji, jego pełnomocnik zgłosił się celem zapoznania z zebranym przez organ II instancji materiałem dowodowym. Ku jego zaskoczeniu żadnego materiału dowodowego organ rozpatrujący odwołanie nie zgromadził. Takie postępowanie w rażący sposób narusza art. 7 kpa oraz art. 77 kpa. Dalej skarżący podkreślił, że pełnomocnik złożył 7 maja 2015 r. dowód w postaci trzech zdjęć przedstawiających aktualny stan zagospodarowania pasa drogowego ul. W. (działka nr ...), w granicach obejmujących przedmiot wniosku o zwrot. Ze zdjęć tych jednoznacznie wynika, że część wnioskowanej do zwrotu nieruchomości znajdującej się w granicach działki nr [...], zakwalifikowanej w ewidencji jako pas drogowy ul. W., faktycznie stanowi grunt nieurządzany i niezagospodarowany. Samo zawieranie się takiego gruntu w granicach działki oznaczonej w ewidencji jako pas drogowy ulicy nie może stanowić przesłanki do odmowy zwrotu takiego gruntu. Skarżący podkreślił, że nie oczekuje zwrotu nieruchomości na której faktycznie urządzona została droga pod nazwą ul. W. Uważa, że zaprojektowanie i wydzielenie jedynie geodezyjne granic pasa tej ulicy pod kątem przyszłościowego jego urządzenia w infrastrukturę towarzyszącą jezdni nie może stanowić przesłanki do odmowy zwrotu tej części wywłaszczonego gruntu, na którym faktycznie nie dokonano żadnych nakładów związanych z funkcjonowaniem ul. W. W pasie drogowym ul. W. istnieje faktycznie jedynie utwardzony nawierzchnią bitumiczną pas jezdni. Autor skargi nie zgodził się z twierdzeniem organu odwoławczego, że przedstawiona przez pełnomocnika "...dokumentacja fotograficzna przedstawiająca aktualny stan zagospodarowania pasa drogowego ul. Wschodniej nie potwierdza zarzutów odwołania jakoby pas drogowy ul. W. nie był urządzony i zagospodarowany", a także ze stwierdzeniem organu I instancji, że część wywłaszczonej nieruchomości znajdująca się w granicach działki [...] "... jest w całości zajęta pod urządzony pas drogowy ul. W.". Wnoszący skargę zauważył, że w ustawie o drogach publicznych określone są oddzielnie definicje pasa drogowego (pkt 1) i drogi (pkt 2). Pas drogowy to grunt w którym są zlokalizowane droga oraz inne obiekty budowlane i urządzenia związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. "Są zlokalizowane", a nie mają być w przyszłości zlokalizowane. W przypadku gdy te obiekty okażą się niezbędne do funkcjonowania drogi pod nazwą ul. W. prawo przewiduje specjalne procedury, w wyniku których możliwe jest szybkie pozyskanie potrzebnego na ten cel gruntu, ale za odszkodowaniem dla jego właścicieli. Zakaz przenoszenia własności dróg publicznych dotyczy gruntu faktycznie na tą drogę wykorzystanego, a nie może dotyczyć gruntu jedynie geodezyjnie włączonego w skład zaprojektowanego i nie urządzonego pasa drogowego. Jeżeli w pasie drogowym oprócz utwardzonej jezdni nie znajdują się w dacie orzekania o zwrocie inne obiekty związane z prowadzeniem ruchu drogowego, odmowa zwrotu niezagospodarowanego na ten cel gruntu tylko dlatego, że znajduje się w zaprojektowanym, a nie faktycznie urządzonym pasie, stanowi naruszające prawa skarżącego rozstrzygnięcie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Jej przedmiotem jest decyzja w części odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej część działki [...]. W sprawie niesporne jest to, że cel, dla którego nieruchomość o łącznej powierzchni 1021 m kw. została wywłaszczona w trybie umowy zawartej na podstawie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania, nie został zrealizowany. Celem tym była budowa stacji energetycznej. Powodem dla którego organy odmówiły zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości było ustalenie, że jest ona zajęta pod drogę – ul. W. Według zapisów księgi wieczystej cała wywłaszczona nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa. Jak wynika ze znajdującej się w aktach spawy mapy sporządzonej w kwietniu 2014 r. przez geodetę uprawnionego A.M., jeśli chodzi o działkę nr [...] o łącznej powierzchni 0,5921 ha, to tylko jej część o powierzchni 400 m kw. stanowiła w dacie wywłaszczenia część działki nr [...] opisanej w akcie notarialnym z [...]. Tak więc przedmiotem sporu między stronami jest grunt o powierzchni 400 metrów, zawierający się w działce nr [...]. Zgodzić się należy z organami, że urządzenie na wywłaszczonej nieruchomości drogi publicznej stanowi przeszkodę do jej zwrotu z uwagi na przepis art. 2a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zgodnie z którym drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis ten nie odnosi się wprost do gruntu zajętego pod drogę. Podkreślenia wymaga to, że zgodnie z art. 4 tej samej ustawy, pod pojęciem drogi należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno – użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną na pasie drogowym. Tak więc grunt pod drogą nie stanowi części drogi w rozumieniu powyższego przepisu. Jednakże ponieważ sama droga publiczna może stanowić własność tylko podmiotów publicznoprawnych wymienionych w art. 2a, a jest ona związana trwale z gruntem, dlatego też również grunt znajdujący się pod drogą (a wiec pod urządzeniami z których się składa), może stanowić własność tylko tych podmiotów. Aby jednak z powodu urządzenia drogi możliwe było odstąpienie od wynikającego z art. 136 i 137 ugn obowiązku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna z uwagi na niezrealizowanie na niej celu wywłaszczenia, konieczne jest ustalenie, że po pierwsze droga ta stanowi drogę publiczną, a więc drogę krajową, wojewódzką, powiatową lub gminną oraz że składające się na tę drogę urządzenia o jakich mowa w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych zajmują całą jej powierzchnię. W niniejszej sprawie organy nie ustaliły czy faktycznie znajdujące się na działce nr [...] - jej części odpowiadającej wywłaszczonej działce nr [...] - urządzenia stanowią część drogi publicznej, w szczególności czy jest to droga krajowa, skoro właścicielem całej działki jest Skarb Państwa. Natomiast ustalenia, że na całym będącym aktualnie przedmiotem sporu gruncie znajduje się bliżej nieokreślona droga publiczna organ dokonał tylko na podstawie mapy oraz wniosku MZD z 3 stycznia 2014 r., w którym wskazano, że działka [...] w całości stanowi pas drogowy ul. W. Wynika to jednoznacznie z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 24 marca 2014 r., w którym stwierdzono, że w terenie granice nieruchomości będącej przedmiotem żądania zwrotu są niewidoczne, zaś ustalenia odnośnie sposobu zagospodarowania gruntu poczyniono na podstawie mapy zasadniczej oraz pisma MZD z 3 stycznia 2014 r. W sytuacji, gdy skarżący kwestionował, jakoby cała objęta żądaniem zwrotu część działki [...] została zajęta pod urządzenie drogi publicznej, wskazując, że poza pasem jezdni nie ma na niej żadnych innych urządzeń, obowiązkiem organu było szczegółowe ustalenie na podstawie przeprowadzonych oględzin (ewentualnie z udziałem biegłego, w celu ustalenia granic części działki [...], odpowiadającej części wywłaszczonej nieruchomości), jakie faktycznie urządzenia, o których mowa w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach, są na niej zlokalizowane. Słusznie bowiem autor skargi podnosi, że zakaz przenoszenia własności dróg publicznych dotyczy gruntu faktycznie wykorzystanego na drogę, a nie gruntu jedynie geodezyjnie włączonego w skład zaprojektowanego i nie urządzonego pasa drogowego. Skoro więc zarówno zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji odmawiająca zwrotu wywłaszczonej nieruchomości – części działki [...] (pkt 4 tej decyzji) zostały wydane z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podlegały one uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zmianami). Ponownie rozpoznając sprawę organ w sposób wszechstronny wyjaśni wyżej wskazane okoliczności, a więc, czy na gruncie będącym aktualnie przedmiotem sprawy, czyli stanowiącym część działki nr [...] jest faktycznie urządzona droga, czy jest to drogo publiczna (krajowa, skoro nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa), a jeśli tak, to jakie konkretnie urządzenia, o których mowa w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych są na niej zlokalizowane i czy zajmują one całą powierzchnię tej części działki nr [...].