II SA/Ke 627/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 grudnia 2009r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 września 2009r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia 28 września 2009r. znak: [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane umorzył postępowanie odwoławcze w związku z odwołaniem T. W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 sierpnia 2009r. znak: [...] udzielającej S. D. pozwolenia na użytkowanie budynku handlowego usytuowanego na działce przy ul. E. P. 10a w S. U podstaw rozstrzygnięcia organu drugiej instancji legło ustalenie, że T. W. w przedmiotowym postępowaniu nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa. Podniesiono, że usytuowany w narożu północno-wschodnim działki przy ul. E.P. 10a w S. budynek jest oddalony ok. 13 m od granicy z nieruchomością sąsiednią stanowiącą własność spadkobierców poprzedniego właściciela J. W. Takie usytuowanie w ocenie organu nie powoduje utrudnienia w zabudowie sąsiedniej nieruchomości przy ul. M. 21 jak również nie można stwierdzić, ażeby jego użytkowanie w jakikolwiek sposób naruszało interes prawny lub obowiązek właściciela lub następców prawnych tej nieruchomości sąsiedniej. Podkreślono, że w zaistniałej sytuacji T. W. nie mogąc poprzeć swego udziału w sprawie przepisami prawa, ma wyłącznie interes faktyczny a nie interes prawny w załatwieniu sprawy dotyczącej pozwolenia na użytkowanie budynku handlowego usytuowanego na działce przy ul. E.P. 10a w S. Interes faktyczny zaś nie daje podmiotowi atrybutu strony w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe uzasadnia umorzenie postępowania odwoławczego na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Jednocześnie organ wskazał, iż dopuszczenie T. W. do udziału w prowadzonym od 1994r. postępowaniu administracyjnym w sprawie przedmiotowego budynku nie czyni z niego automatycznie strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. O tym bowiem czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego nie decyduje jego wola, subiektywne przekonanie ani dopuszczenie go przez organ do udziału, lecz okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danego podmiotu jako interes prawny. Zatem doręczenie takiej decyzji stronie trzeciej ma wyłącznie charakter informacyjny, tj. bez prawa zaskarżenia, o czym T. W. został pouczony. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożył T. W., wnosząc o jej uchylenie. Skarżący powołując się na postanowienie Sądu Rejonowego w S. z dnia 17 grudnia 1996r. sygn. [...]. wskazał, iż jest spadkobiercą J. W. właściciela nieruchomości położonej przy ul M. 21, która bezpośrednio graniczy z działką inwestora. Wyjaśnił, iż swój interes prawny upatruje w tym, że na sąsiedniej działce został bezprawnie wzniesiony obiekt budowlany – pawilon handlowy. Podkreślił, że od 15 lat występuje w postępowaniach dotyczących przedmiotowego budynku przed organami administracji i sądami. Zdaniem skarżącego, jako bezpośredniemu sąsiadowi przysługuje mu prawo do bycia stroną w każdym postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów prawa budowlanego. Autor skargi stwierdził, że przedmiotowy pawilon handlowy został zbudowany niezgodnie z prawem, wbrew ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S., które nie przewidują na tym terenie lokalizacji tego typu budynków. Na poparcie swojego stanowiska powołał wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 17 lutego 1995r. sygn. SA/Kr 861/94. W piśmie procesowym z dnia 24 listopada 2009r. skarżący podtrzymał zarzuty dotyczące wadliwości decyzji organu pierwszej instancji. Jednocześnie wskazał, że pawilon handlowy na działce przy ul. E. P. 10a uniemożliwi mu w przyszłości zabudowanie własnej działki ze względu na konieczność "zachowania odległości 20 m od ul. M., tj. linii zabudowy określonej i narzuconej przez architekta i projektanta." Ponadto budynek o wymiarach 9,0m x 5,30m zasłaniając w znacznej części jego nieruchomość, ogranicza widoczność i wpływa na obniżenie wartości rynkowej tej nieruchomości. Zgodnie bowiem z przyjętym rozwiązaniem architektonicznym we wschodniej ścianie jego budynku, która wychodzi na przedmiotowy pawilon handlowy, znajduje się 8 okien i 2 drzwi balkonowych, ponieważ według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na części działki przy ul. E. P. 10a, na której zlokalizowano pawilon, miał być jedynie pas zieleni. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowy pawilon handlowy przy ul. E. P. 10a w S. został wybudowany przed dniem 1 stycznia 1995r., a więc przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W myśl art. 103 ust. 2 tej ustawy do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem jej wejścia w życie lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, nie stosuje się art. 48 dotyczącego m.in. legalizacji samowoli budowlanej. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Prawidłowo zatem organy nadzoru budowlanego zastosowały w niniejszej sprawie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). W Prawie budowlanym z 1974r. przepisy nie określały, kto jest stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, które jest skutkiem legalizacji samowoli budowlanej. Zatem ocenę posiadania przez określone osoby legitymacji do udziału w tym postępowaniu należy dokonać w aspekcie zasad ogólnych określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, w tym art. 28 kpa. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny wynika z konkretnego przepisu prawa materialnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1998r., sygn. IV SA 2164/97, LEX nr 43262). Przymiot strony przysługuje niezależnie od tego, czy dany podmiot brał udział w postępowaniu. Pojęcie strony jakim posługuje się art. 28 k.p.a. może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, tj. z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 1995r. sygn. I SA 1326/93, "Glosa" 1996, nr 1, s. 5). W sprawach uzyskania pozwolenia na użytkowanie będących konsekwencją zakończenia procesu naprawczego w stosunku do obiektu stanowiącego samowolę budowlaną, z samego faktu sąsiedztwa z działką inwestora nie wynika jeszcze interes prawny do udziału w takiej sprawie. Warunkiem uznania, że właściciel nieruchomości sąsiadującej z działką inwestora jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, jest uprzednie ustalenie, że istnieje przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego właściciel nieruchomości może żądać zaniechania czynności związanych z udzieleniem pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jako sprzecznych z jego prawnie chronionym interesem (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2009r. sygn. II OSK 1681/08, nie publ.). Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego z 1974r. obiekty budowlane powinny być projektowane, budowane i utrzymywane zgodnie z wymaganiami współczesnej wiedzy, w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, zgodnie z przepisami, w szczególności techniczno-budowlanymi i normami. Powyższe oznacza, że ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich należy rozpatrywać biorąc pod uwagę całokształt regulacji prawnych odnoszących się do procesu budowlanego, a zatem zarówno normy pochodzące z aktów ustawowych, jak i rozporządzenia wykonawcze, dotyczące np. warunków techniczno-budowlanych. W sprawie udzielenia S. D. pozwolenia na użytkowanie budynku prawidłowe jest stwierdzenie organu, że usytuowanie przedmiotowego budynku w odległości ok. 13m od granicy z działką skarżącego, nie powoduje utrudnienia w zabudowie sąsiedniej nieruchomości. Podkreślenia wymaga fakt, iż w § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) określono, że 1) budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż 4m – w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy (pkt 1 ), 2) 3m – w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę ulicy (pkt 2 ). Charakter budynku – budynek handlowy, parterowy o powierzchni 46,28m2 wskazuje, że sposób oddziaływania zamyka się w granicach działki inwestora. W konsekwencji brak jest podstaw do przyjęcia, że sporny budynek zakłóca widoczność z budynku skarżącego jak również wpływa na zmniejszenie wartości rynkowej działki stanowiącej jego własność. Zachowanie wymaganych odległości obiektu budowlanego od drogi publicznej potwierdza stanowisko będącego zarządcą ul. M. w S., Wojewódzkiego Zarządu Dróg Wojewódzkich, zawarte w piśmie z dnia 23 czerwca 2009r. Z treści powyższego pisma wynika, że usytuowanie przedmiotowego pawilonu w odległości 10,4m od zewnętrznej krawędzi jezdni, jest zgodne z obecnie obowiązującą ustawą o drogach publicznych przewidującą odległość budynków w terenie zabudowanym od zewnętrznej krawędzi jezdni dla dróg wojewódzkich wynoszącą 8 m. Za nieuprawnione należy uznać twierdzenia skarżącego odnoszące się do zachowania 20m linii zabudowy na jego działce, od ulicy M., albowiem jak wynika z akt sprawy dla terenu na którym znajduje się obiekt budowlany objęty pozwoleniem na użytkowanie brak jest aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego należy uznać, że ani charakter inwestycji ani jej usytuowanie w żaden sposób nie ograniczają praw skarżącego wynikających z faktu bycia właścicielem nieruchomości sąsiedniej położonej przy ul. M. 21. W tych okolicznościach stanowisko organu, że skarżący nie posiada interesu prawnego opartego na przepisie prawa powszechnie obowiązującego zasługuje na akceptację. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę fakt, że działka skarżącego znajduje się bezpośrednio przy granicy z działką, na której usytuowany jest budynek, co do którego zostało udzielone pozwolenie na użytkowanie, świadczy o faktycznym, a nie prawnym interesie do udziału skarżącego w postępowaniu administracyjnym. Interes faktyczny nie daje legitymacji do udziału w sprawie administracyjnej w charakterze strony. Stosownie bowiem do treści 127 § 1 k.p.a. odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji służy stronie. Konsekwencją zaś takiego stanowiska jest uznanie, że skarżący nie może skutecznie złożyć odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 sierpnia 2009r. udzielającej S. D. pozwolenia na użytkowanie budynku handlowego usytuowanego na działce przy ul. E.P. 10a w S., co oznacza, że organ nie może merytorycznie odnieść się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa, zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.