II SA/Ke 627/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 października 2011r. sprawy ze skargi Z.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania Z. Z. od decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy D. przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w D. z dnia [...] znak: [...], odmawiającej przyznania Z. Z. świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na remont budynku mieszkalnego w związku z powodzią w 2010r., na podstawie art.138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania tej decyzji doszło na tle następujących okoliczności. Z. Z. w dniu 22 czerwca 2010r. wystąpił o udzielenie pomocy finansowej w związku z zalaniem przez powódź w 2010r. budynku mieszkalnego, w miejscowości M. 80a podając, że remontu wymagają: ściany zewnętrzne i wewnętrzne, podłoga, piec CO gazowy i węglowy, pompa hydroforu i lodówka. W dniu 9 września 2010r. przeprowadzono wywiad środowiskowy i stwierdzono, że Z. Z. oczekuje przyznania zasiłku na remont budynku mieszkalnego, który uległ zniszczeniu w wyniku powodzi. Komisja ds. szacowania strat spowodowanych przez powódź przeprowadziła oględziny i oszacowała straty w ww. budynku na łączna kwotę 19159,25zł. Z karty oszacowania strat sporządzonej w dniu 7 lipca 2010r. wynikało, iż woda zalała dom do wysokości 0,8m tj. pomieszczenia piwnic (skład opału z kotłownią o pow. 17,95m2 oraz pomieszczenie gospodarcze o pow. 18,64m2), co spowodowało uszkodzenie ścian zewnętrznych tj. ich spękanie pod oknami, spękanie balkonu, garażu, podłogi z PCV (pokój na parterze) na powierzchni 18,06m2 Uszkodzeniu uległo również wyposażenie budynku: lodówka, piec CO węglowy i gazowy oraz pompa do hydroforu. Straty dotyczące budynku mieszkalnego zostały określone na wartość 14 159,25zł. Z. Z., własnoręcznym podpisem, zaakceptował wycenę zawartą w ww. karcie oszacowania. Decyzją z dnia [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w D. przyznał wnioskodawcy pomoc w formie zasiłku celowego na usuwanie skutków powodzi w wysokości 19159,25 zł w tym na: remont i odbudowe budynku mieszkalnego - 14159,25 zł, zakup lub naprawę sprzętu AGD – 1000 zł, zakup lub naprawę pieca CO – 4000 zł. Od decyzji tej strona nie złożyła odwołania. W dniu 22 grudnia 2010r. Z. Z. złożył kolejny wniosek o przyznanie pomocy w związku z powstawaniem nowych szkód spowodowanych powodzią. Podał, iż remontu wymagają ściany budynku z uwagi na ich spękanie oraz komin w budynku mieszkalnym. Decyzją z dnia [...] organ I instancji odmówił przyznania żądanej pomocy wskazując, że zwiększenie środków pomocy społecznej może nastąpić jedynie na podstawie protokołu oszacowania strat otrzymanego z gminnej komisji szacowania strat lub na podstawie dokumentacji otrzymanej z nadzoru budowlanego. Rozpatrując odwołanie Z. Z. od powyższej decyzji Kolegium zauważyło, iż treść wniosku z dnia 22 grudnia 2010r. wskazuje, iż zakres szkód w budynku mieszkalnym spowodowanych przez powódź jest spójny z zakresem szkód opisanych w karcie oszacowania strat. Zatem bezspornym jest, iż zakres oszacowania strat został prawidłowo określony, skoro skarżący go nie kwestionował, podpisując tę kartę. Zdaniem organu, z ww. wniosku jednoznacznie wynika, iż Z. Z. po raz kolejny ubiega się o zasiłek celowy w związku z zalaniem budynku mieszkalnego w wyniku powodzi celem pokrycia poniesionych strat, gdyż podano w nim, że wykonanie robót budowlanych ma na celu "przywrócenie stanu /budynku/ z przed powodzi", określając łączną kwotę zasiłku celowego na 45000 zł. SKO podkreśliło przy tym, iż skoro Z. Z. wniosek z dnia 22 grudnia 2010r. uzasadnił ujawnieniem nowych szkód w trakcie dokonywanych prac remontowo – budowlanych, to sprawa wszczęta tym wnioskiem jest sprawą nową, więc prawidłowo organ I instancji wydał odrębną decyzję. Dalej Kolegium zauważyło, że zarzucana we wniosku okoliczność niewłaściwego oszacowano straty, nie znajduje uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym, skoro Z. Z. zaakceptował proponowaną kwotę. W tym stanie faktycznym zasadnie więc organ I instancji uznał, iż zasiłki na remont lub odbudowę domu nie są przyznawane i wypłacane jako rekompensata za straty poniesione w wyniku powodzi ani tym bardziej zwrot środków finansowych za remont budynku celem przywrócenia jego stanu sprzed powodzi. Organ dodał, że istotą przedmiotowego zasiłku jest pomoc rodzinom, które na skutek powodzi utraciły miejsce zamieszkania i wykonywania w nim podstawowych funkcji życiowych. Celem pomocy, w tym zasiłku do 20 tys. zł na remont lub odbudowe domu, jest umożliwienie osobom lub rodzinom poszkodowanym przez powódź, uzyskanie środków na realizację niezbędnych potrzeb bytowych. Zasiłek celowy dla osób poszkodowanych nie jest przyznawany i wypłacany jako rekompensata za straty poniesie w wyniku powodzi. Jego istotą jest pomoc rodzinom, które na skutek powodzi utraciły miejsce zamieszkania i wykonywania w nim podstawowych funkcji życiowych, tj. do osób które utraciły możliwość funkcjonowania we własnym mieszkaniu/domu. W skardze na powyższą decyzję Z. Z. wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji. Podniósł, że kartę oszacowania strat w dniu 7 lipca 2010r. podpisał bez uwag, bowiem wówczas wydawało się, że faktycznie powódź dokonała takich zniszczeń. Podkreślił, że remontował stare ubytki, a w nowych miejscach pojawiały się nowe spękania, a oprócz spęknięć ścian remontu wymaga też komin. Skarżący stwierdził, że szkody te ujawniły się w jakiś czas po powodzi, ale ich bezpośrednią przyczyną była powódź. Dlatego też nie mógł wnieść o zmianę karty oszacowania, ani odwoływać się od decyzji przyznającej zasiłek, bo w tym czasie nie był w stanie przewidzieć ujawnienia się dalszych szkód w późniejszym okresie. Dalej skarżący zauważył, że nie jest prawdą że zakres nowych szkód jest spójny z kartą oszacowania. Pęknięcia ścian pojawiły się w innych miejscach niż pierwotnie wykazywane, a dodatkowo doszła konieczność remontu komina. Komin jest niezbędnym elementem budynku pozwalającym na zamieszkanie, gdyż mieszkanie musi być ogrzewane, by ludzie mogli w nim przebywać. Powyższe zostało potwierdzone przez pracownika OPS w trakcie oględzin na posesji. Dodał, że nie jest w stanie we własnym zakresie dokonać takiego remontu domu, by nadawał się do zamieszkania tj. zapewnić ogrzewanie, zatem spełnia on wszystkie przesłanki do uzyskania zasiłku celowego dla osób poszkodowanych przez powódź 2010 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a.. Na Sądzie zatem ciąży obowiązek kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z prawem we wszystkich aspektach, nie tylko tych podniesionych w skardze. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w zakresie pozostawania jej w zgodności z przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jej wydania, stwierdzić należy, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, 77 i 107 kpa, a także prawa materialnego, a mianowicie art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej ( tekst jedn. Dz. U. Nr 175 z 2009r. poz. 1362 ze zm.) – dalej ustawa. W niniejszej sprawie okolicznością niesporną jest to, że na skutek powodzi, jaka miała miejsce w 2010r., dom skarżącego został zalany do wysokości 0,8m, co spowodowało uszkodzenie ścian zewnętrznych w postaci ich spękania pod oknami, spękania balkonu, garażu, podłogi z PCV w pokoju na parterze na powierzchni 18,06m2 Uszkodzeniu uległa również: lodówka, piec CO węglowy i gazowy oraz pompa do hydroforu. Straty dotyczące budynku mieszkalnego zostały określone na wartość 14159,25 zł. Okolicznością niesporną jest również i to, że skarżącemu został już przyznany, w związku z powodzią, zasiłek celowy w kwocie 19159,25 zł. Aktualnie skarżący nie kwestionuje wyceny strat dotyczących budynku ale twierdzi, że spęknięcia ścian pojawiły się w innych miejscach niż pierwotnie wykazywane, a dodatkowo wyszła konieczność remontu komina. Na wstępie wskazać należy, że niewątpliwie organy rozpoznające sprawy dotyczące przyznania zasiłków celowych w związku z powodzią z 2010r. napotykają trudności. Brak jest bowiem, poza przepisami ustawy o pomocy społecznej, aktów prawnych w postaci ustawy bądź rozporządzenia, które regulowałyby zasady przyznawania tego rodzaju pomocy, przy jednoczesnym uruchomieniu przez rząd nadzwyczajnych środków, na ten cel przeznaczonych. Tak więc przede wszystkim przyznając pomoc w formie zasiłków celowych organy powinny kierować się przepisami ustawy o pomocy społecznej. Stosownie do art. 2 ust.1 tej ustawy pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z kolei art. 3 ust.1 ustawy stanowi, iż pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem ( art.3 ust.2 ). Jednocześnie ustawa wprowadziła liczne formy pomocy zarówno finansowej jak i rzeczowej, które wspomniane cele pozwalają realizować. Jedną z nich jest przewidziana w art. 40 ust. 2 ustawy możliwość przyznania zasiłku celowego osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Zgodnie z art. 40 ust. 3 ustawy zasiłek celowy, o którym mowa w ust. 1 i 2 może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. W niniejszej sprawie zarówno z uzasadnienia organu I jak i II instancji zdaje się wynikać, że odmówiły one przyznania zasiłku celowego na remont budynku mieszkalnego w związku z powodzią tylko dlatego, że nie można ubiegać się o przyznanie pomocy w sytuacji gdy już się taką pomoc otrzymało. Powyższe stanowisko nie znajduje jednak podstawy w przepisach prawa. Z treści wyżej cytowanego art. 40 ust. 2 ustawy, w oparciu o który zostało wydane rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie wynika, że jedynymi przesłankami warunkującymi przyznanie pomocy jest : po pierwsze - strata a po drugie - klęska żywiołowa lub ekologiczna, która tę stratę spowodowała. Ani ten, ani żaden inny przepis tej ustawy nie zawiera zakazu wielokrotnego przyznawania zasiłku celowego w przypadku klęski żywiołowej. W związku z powyższym należy stwierdzić, że organy odmawiając skarżącemu przyznania wnioskowanej pomocy, rozstrzygnięcia swe oparły na przesłankach innych, niż wynikające z ustawy. Podkreślić należy, że warunek taki nie wynikał również z pism Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 kwietnia 2010r. i z dnia 24 czerwca 2010r., które to pisma zawierały zasady udzielania pomocy finansowej z budżetu państwa dla osób lub rodzin poszkodowanych w wyniku katastrof naturalnych. Co prawda pisma te w świetle Konstytucji RP (art. 87) nie stanowią źródła prawa, ale stosowanie tych wytycznych o tyle jest istotne, że w związku z powodzią zostały uruchomione specjalne środki z budżetu państwa przeznaczone tylko na usuwanie skutków tego zdarzenia, dlatego nakreślenie przez centralny organ jakiś ogólnych kierunków działania nie może być pozbawione racjonalności. Zwrócić również należy uwagę, iż początkowo rząd uruchomił środki na pomoc społeczną dla osób poszkodowanych w wyniku powodzi, jaka miała miejsce w 2010r. w postaci zasiłków celowych do wysokości 6, 20 i 100 tysięcy, które były przeznaczone kolejno na pomoc związaną z utratą podstawowych niezbędnych rzeczy, innych sprzętów oraz remont uszkodzonych domów ( mieszkań), a następnie podjął decyzję o uruchomieniu środków przeznaczonych na zasiłki do wysokości 300 tysięcy złotych – z czego wnioskować można, że początkowo przyznane kwoty zasiłków nie są kwotami nieprzekraczalnymi i nie ma przeszkód, aby zasiłek przyznawać w drodze kilku decyzji administracyjnych, jeżeli okaże się, że raz udzielona pomoc jest niewystarczająca, bo nie jest możliwy remont lub odbudowa domu za pierwotnie przyznaną kwotę. Co do zasady zgodzić się należy z organem, że zasiłek celowy dla osób poszkodowanych w wyniku powodzi nie jest przyznawany i wypłacany jako rekompensata za straty poniesie w wyniku powodzi, a jego istotą jest pomoc rodzinom, które na skutek powodzi utraciły miejsce zamieszkania i wykonywania w nim podstawowych funkcji życiowych, tj. do osób które utraciły możliwość funkcjonowania we własnym mieszkaniu/domu. Ze sformułowania art. 40 ust. 2, iż "zasiłek może być przyznany..." wynika również, że decyzja w przedmiocie przyznania takiego świadczenia ma charakter uznaniowy. Taki jej charakter nakłada na organ obowiązek szczegółowego wyjaśnienia powodów, dla których odmówił przyznania pomocy, po wcześniejszym zebraniu niezbędnego materiału dowodowego, który prawidłowość takiego rozstrzygnięcia będzie potwierdzał. Innymi słowy organ winien w sposób wszechstronny wyjaśnić wszystkie istotne dla sprawy okoliczności i dopiero w oparciu o prawidłowo zebrany materiał dowodowy wydać stosowne rozstrzygniecie. Tymczasem w niniejszej sprawie organ odwoławczy ograniczył się do ustalenia, przy pomocy operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę jaka była wartość strat dotycząca budynku mieszkalnego ustalana bezpośrednio po powodzi i stwierdzenia, że zasiłek celowy na remont budynku w związku z powodzią został już raz przyznany właśnie w wysokości odpowiadającej tym stratom, więc ponowny się nie należy. Z kolei organ I instancji ograniczył się do stwierdzenia, że skoro nie został sporządzony nowy protokół szkód przez Gminną Komisję ani też nie otrzymał dokumentacji z organu nadzoru budowlanego to pomoc nie może być przyznana. Takie postępowanie organów spowodowało, że nie zostało wyjaśnione, jaką szkodę skarżący faktycznie poniósł oraz czy budynek wymaga dodatkowych prac budowlanych spowodowanych powodzią. Nadto Kolegium w ogóle nie odniosło się do podnoszonej przez skarżącego okoliczności, że szkody spowodowane powodzią ujawniły się dopiero po sporządzeniu operatu i bez żadnych ustaleń w tej kwestii bezspornie przyjęło, że ponowny wniosek o przyznanie zasiłku celowego na remont budynku jest nieuzasadniony, skoro Z. Z. szkody te zgłosił już po podpisaniu operatu szacunkowego. Przede wszystkim jednak z naruszeniem art. 7 i 77 kpa oraz art. 3 i 40 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej organ nie poczynił żadnych ustaleń, w oparciu o które można by uznać, że dalsza pomoc na podstawie art. 40 ustawy o pomocy społecznej skarżącemu się już nie należy. Mianowicie nie wiadomo zupełnie, jaka jest sytuacja rodzinna i majątkowa Z. Z., w jaki sposób wykorzystał przyznany zasiłek, oraz w szczególności, czy za te pieniądze oraz przy wykorzystaniu własnych środków finansowych oraz możliwości, jest on w stanie wyremontować uszkodzony przez powódź dom, bądź w inny sposób zaspokoić swoje potrzeby mieszkaniowe. Zauważyć bowiem należy, iż chociaż zgodnie z art. 40 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej zasiłek może być przyznany niezależnie od dochodu, nie oznacza to jednak, że sytuacja majątkowa osoby ubiegającej się o przyznanie takiego zasiłku jest bez znaczenia. To właśnie konkretna sytuacja materialna i rodzinna osoby ubiegającej się o pomoc determinuje ustalenie, czy jest konieczne udzielenia jej wsparcia ze środków pomocy społecznej. Mając powyższe na uwadze zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 135 p.p.s.a. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. sąd określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wyżej poczynione uwagi, w szczególności wyjaśni i ustali jaka jest sytuacja materialna i rodzinna skarżącego oraz czy we własnym zakresie, to jest przy wykorzystaniu własnych uprawnień, możliwości i zasobów, przy wykorzystaniu dotychczas otrzymanego zasiłku na remont i odbudowe budynku mieszkalnego w wysokości 14159,25 tysięcy złotych jest on w stanie zaspokoić niezbędne potrzeby, w tym potrzebę mieszkaniową. Dokonując natomiast oceny zasadności wniosku organ będzie miał na uwadze, że w przypadku, gdy zasiłek celowy na remont budynku w związku z powodzią został już raz przyznany, a pojawiły się nowe okoliczności związane z tym, że szkoda jest większa, niż udzielony zasiłek, a następnie okoliczność ta została udowodniona to jedynym argumentem organu uzasadniającym oddalenie wniosku nie może być fakt, że zasiłek celowy z tego tytułu został już poprzednio na cele remontowe przyznany. Dopiero rozważenie tych wszystkich okoliczności pozwoli na prawidłowe rozstrzygnięcie złożonego wniosku.