II SA/Ke 628/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 grudnia 2009r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 września 2009r. znak: [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz radcy prawnego M. K. kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, w tym VAT w kwocie 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych oraz kwotę 17 (siedemnaście) złotych opłaty skarbowej - tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] znak: [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie gazociągu średniego ciśnienia [...] ze stacją redukcyjno-pomiarową II stopnia Q = 5.000 Nm3/h dla zakładu produkcyjnego "N." w W. – zadanie 1, na terenach obrębów geodezyjnych: R., L. i W.. W motywach rozstrzygnięcia organ drugiej instancji podał, że postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego zostało wszczęte na wniosek Spółki Gazownictwa Sp. z o.o w T. Oddział Gazowniczy w K.. W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku Burmistrz Miasta i Gminy decyzją z dnia [...] ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy dla realizacji przedmiotowej inwestycji w pkt 1-6 decyzji. W rozstrzygnięciu określono, że linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczono na mapie sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:1000, stanowiącej załącznik graficzny do decyzji. Organ pierwszej instancji w podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołał przepisy art. 50 ust. 1 i 4 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś w uzasadnieniu stwierdził, że przedmiotowa inwestycja należy do inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Podkreślił, że zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie gazociągu nie jest zaliczane do przedsięwzięć, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko może być wymagane. Wydanie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy zostało poprzedzone stosownymi uzgodnieniami. Decyzja organu pierwszej instancji zawierała informację, iż nie rodzi ona praw do terenu, ani nie narusza prawa własności i praw osób trzecich. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożył S. M., podnosząc brak zgody na przebieg gazociągu przez jego posesję (podwórko). Zdaniem odwołującego się, organ celowo zmienił przebieg trasy gazociągu, aby ominąć działkę sąsiada. Nadto stwierdził, że gazociąg można przeprowadzić w drodze gromadzkiej. Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło brak podstaw do zmiany bądź uchylenia zaskarżonej decyzji. Powołując brzmienie art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami za prawidłowe Kolegium uznało ustalenia w zakresie zakwalifikowania określonego wnioskiem zamierzenia polegającego na budowie gazociągu, jako inwestycji celu publicznego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że Gmina nie posiada miejscowego planu zagospodarowania gospodarczego, a w związku z tym realizacja gazociągu wymagała wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W toku postępowania stosownie do wymogów określonych w art. 53 ust. 4 pkt 6 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzyskano wymagane uzgodnienia z Regionalną Dyrekcją Ochrony Środowiska, Starostą, Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych, Powiatowym Zarządem Dróg Powiatowych oraz Zarządem Dróg Wojewódzkich. Zgodnie z art. 50 ust. 4 cyt. ustawy sporządzenie projektu decyzji powierzono osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów. W uzasadnieniu podano, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy określała rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z odrębnych przepisów, jak również stwierdzała, że linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczono, stosownie do art. 54 pkt 3 tej ustawy na mapach w skali 1:1000. Dalej podniesiono, że wniosek inwestora spełniał wymogi przewidziane art. 52 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym organ był związany granicami wniosku. Skoro Spółka Gazownictwa we wniosku określiła teren inwestycji, to tylko w odniesieniu do tego terenu mogła być wydana decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Kolegium podniosło, że w toku postępowania administracyjnego S. M. nie zgłaszał żadnych zastrzeżeń co do przebiegu projektowanej trasy gazociągu. Przedmiotowy gazociąg zaprojektowany został przy granicy jego działki i taka lokalizacja nie wpłynie na zmniejszenie atrakcyjności ani na sposób jej zagospodarowania. Brak możliwości innego określenia trasy gazociągu organ uzasadnił stanowiskiem inwestora zawartym w piśmie z dnia 5.08.2009r., z którego wynika, że nie jest możliwe przeniesienie lokalizacji sieci na inne działki ze względu na istniejące uzbrojenie inżynieryjne terenu uniemożliwiające dotrzymanie norm bezpieczeństwa i budowy gazociągu. Kolegium wskazało również, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego określa linie rozgraniczające teren inwestycji, a nie ostateczny przebieg trasy gazociągu, który zostanie uściślony w toku wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Podkreśliło ponadto, że na etapie ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego, prawo do terenu na cele budowlane nie jest badane. Prawo takie inwestor będzie musiał wykazać ubiegając się o pozwolenie na budowę, stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożył S. M., wnosząc o jej uchylenie. Skarżący podtrzymał stanowisko co do braku zgody na projektowany przebieg gazociągu, jak również zaprzeczył jakoby podpisywał z inwestorem jakąkolwiek umowę dotyczącą zgody na budowę gazociągu przez jego działkę. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśniono, że S. M. jest jedynie współwłaścicielem działki nr 375 w L. z udziałem 7/48, a dopiero na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę, zgodę na przebieg gazociągu przez przedmiotową działkę będą musieli wyrazić wszyscy jej właściciele. Ochrona interesów skarżącego znajdzie zatem pełną konkretyzację na etapie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Kolegium podkreśliło, że ochrona interesów osób trzecich na etapie ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga S. M. zasługuje na uwzględnienie, albowiem sądowa kontrola zaskarżonej decyzji administracyjnej wykazała naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm.) - zwanej dalej jako ustawa, inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku – w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Celem decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego jest określenie możliwych działań inwestora wobec nieruchomości jak również wskazanie warunków i zasad, którym inwestycja powinna odpowiadać, przyjmując jako punkt odniesienia przepisy powszechnie obowiązujące, oraz wymagania ochrony interesów osób trzecich. Tego typu decyzja ma charakter promesy uprawniającej do uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Faktyczne rozpoczęcie robót budowlanych możliwe jest dopiero z chwilą udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę. Z uwagi na dyspozycję art. 55 ustawy stanowiącego, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, wiąże organ wydający pozwolenie na budowę, organ administracji publicznej wydający pozwolenie na budowę nie może kształtować odmiennie warunków zabudowy, od tych, które zostały określone w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Związanie decyzją, o jakim mowa w art. 55 ustawy nie oznacza, że organ wydający pozwolenie na budowę jest zobowiązany udzielić pozwolenia na budowę stronie legitymującej się ważną decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Obowiązek wykazania się przez inwestora taką decyzją stanowi jedynie jeden z warunków wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przenosząc powyższe rozważania na grunt konkretnej sprawy stwierdzić należy, iż wbrew twierdzeniom Samorządowego Kolegium Odwoławczego, będąca przedmiotem oceny tego organu decyzja Burmistrza Miasta i Gminy o lokalizacji inwestycji polegającej na budowie gazociągu ze stacją redukcyjno-pomiarową, nie określa tylko linii rozgraniczających teren inwestycji, lecz wskazuje konkretny przebieg gazociągu, o czym świadczą rysunki nr 1 – 13 na załączniku graficznym Nr 1 do decyzji. Oznacza to, że już z tej decyzji wynikać będzie konkretne usytuowanie gazociągu, a jak już wyżej podniesiono, zgodnie z art. 55 ustawy, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Stwierdzenie zatem, że przebieg trasy gazociągu zostanie uściślony w trakcie kolejnego etapu realizacji inwestycji tj. wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę jest nietrafne i nie zasługuje na aprobatę. Przepis art. 54 ustawy regulujący niezbędne wymogi decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego w pkt 1 lit d stanowi wymóg zawarcia w takiej decyzji m.in. wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Brak jest podstaw do przyjęcia, jak to uczyniło Kolegium, że sieć została zaprojektowana przy granicy działki skarżącego, skoro z rysunku nr 7 załącznika Nr 1 do decyzji w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że trasa gazociągu na krótkim odcinku przebiega przez jego działkę oznaczoną Nr 375, położoną w miejscowości L.. Biorąc pod uwagę okoliczność konkretnego usytuowania gazociągu w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, ochrona interesów osób trzecich wymagać będzie rozważenia pod kątem całokształtu regulacji prawnych odnoszących się do procesu inwestycyjnego, a zwłaszcza warunków techniczno-budowlanych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe. Skoro trasa gazociągu przebiega przez działkę skarżącego to zasadnym jest wyjaśnienie i zbadanie, czy taki sposób usytuowania gazociągu nie narusza uzasadnionego interesu skarżącego. W takiej sytuacji organ administracji powinien przeprowadzić postępowanie we własnym zakresie, do czego obligują ogólne zasady i reguły postępowania, a mianowicie przewidziana w art. 7 zasada dochodzenia prawdy obiektywnej jak również zapewniające jej realizację gwarancje o których mowa w art. 77 § 1 kpa, nakazujące organowi wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Powołanie się wyłącznie na wyjaśnienia inwestora, a więc osoby bezpośrednio zainteresowanej w pozytywnym rozpatrzeniu swego wniosku, który stwierdza, iż inne usytuowanie sieci tj. w pasie drogi nie jest możliwe z uwagi na istniejące uzbrojenie inżynieryjne terenu, uniemożliwiające dotrzymanie norm bezpieczeństwa budowy i pracy gazociągu – tych wymogów nie spełnia. W konsekwencji należy uznać, iż uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji nie spełnia wymagań określonych w art. 107 § 3 kpa. Powyższe wadliwości w zakresie wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej wydanej decyzji nie zezwalają na uznanie jej za zgodną z prawem i z tego względu należało decyzję Samorządowego Kolegium i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji uchylić. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji weźmie pod uwagę dokonaną przez Sąd ocenę prawną w kwestii zapewnienia ochrony interesów osób trzecich na etapie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w szczególności wyjaśniając przesłanki leżące u podstaw wyznaczenia konkretnej trasy gazociągu. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c", art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).