II SA/Ke 629/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Asystent sędziego Sergiusz Leydo, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 grudnia 2009r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 sierpnia 2009r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Burmistrz Miasta i Gminy na podstawie art. 105 § 1 i 2 kpa umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia pn. "przebudowa i zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku składowego na zakład stolarsko tapicerski" na działce nr ew. 54, obręb S., prowadzone na wniosek D. K. W uzasadnieniu przytoczył przebieg postępowania wskazując, iż zostało ono wszczęte na wniosek D. K.. W jego toku postanowieniem z dnia [...] stwierdzono konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia. Pismem z dnia 22 czerwca 2009r. D. K. zwróciła się o umorzenie prowadzonego na jej wniosek postępowania, wskazując, że stało się ono bezprzedmiotowe. Odwołanie od tej decyzji wniosła A. B. zarzucając, że D. K. nie wykonała oceny oddziaływania na środowisko wiedząc, że wynik będzie negatywny, że organ I instancji niezgodnie z prawem umorzył postępowanie, nie zastanawiając się ile skutków ubocznych i zagrożeń daje prowadzona przez D. K. działalność. Podniosła, iż budynek stodoły nie może podlegać przebudowie, bowiem stanowi on samowolę budowlaną. Domagała się nakazania wykonania oceny oddziaływania na środowisko. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości decyzję Burmistrza Miasta i Gminy i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia wskazało, że zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie, bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, mających istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. Organ odwoławczy odwołał się do zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 kpa, przytoczył przepisy art. 77 § 1 i 80 kpa a także art. 107 § 3 kpa. Wskazał, że uzasadnienie, którego treść nie pozwala na poznanie motywów, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy, skutkuje wadliwością uzasadniającą uchylenie decyzji z tego powodu, że nie poddaje się kontroli i ocena jej legalności jest niemożliwa. Dalej Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o oddziaływaniu na środowisko ( Dz. U. Nr 199 poz. 1227) postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia. Dalej organ wskazał, że planowana inwestycja, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 46 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9.11.2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko ( Dz. U. Nr 257 poz. 2573 ze zm. ) w związku z art. 59 ust. 1 pkt 2 zaliczona jest do inwestycji mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko lub jego brak. Stosownie do art. 63 ust. 1 i 2 ustawy stwierdza drodze postanowienia organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając łącznie wszystkie wymienione w przepisie uwarunkowania, po uprzednim zasięgnięciu opinii dwóch organów. Takie postanowienie Burmistrz wydał w dniu [...]. Analizując pismo D. K., którym wniosła ona o umorzenie postępowania Kolegium stwierdziło, że w dniu jego złożenia istniał przedmiot postępowania – wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zdaniem Kolegium "organ I instancji nie dokonał analizy przesłanki, wskazanej przez wnioskodawczynię umorzenia postępowania, nie została ona określona i wskazana. Nie zostało bowiem wyjaśnione w sprawie, dlaczego postępowanie stało się bezprzedmiotowe". Dalej SKO zacytowało przepisy art. 105 § 1 i 2 i stwierdziło, że nie można ich stosować jednocześnie. Wskazało, że okoliczności powodujące bezprzedmiotowość muszą być stwierdzone i wykazane w decyzji o umorzeniu postępowania, powołując przy tym orzecznictwo dotyczące bezprzedmiotowości. Kolegium wskazało, że nie miało możności zbadania, czy ustalenia i oceny istotnych okoliczności stanu faktycznego i prawnego, wyrażające się w treści rozstrzygnięcia są prawidłowe, organ I instancji nie uzasadnił prawnie motywów swego rozstrzygnięcia, a powołując się jednocześnie na art. 105 § 1 i 105 § 2 wadliwie wydał decyzję. W sytuacji, gdy strona wnosi o umorzenie postępowania wszczętego na jej wniosek zadaniem organu przed wydaniem decyzji stosownie do art. 105 § 2 jest ustalić, czy pozostałe strony nie sprzeciwiają się temu oraz czy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Wówczas organ powinien dokonać wyczerpującej analizy i dokonać oceny, czy może w oparciu o art. 105 § 2 umorzyć postępowanie. Kolegium ponownie pokreśliło, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozwala na dokonanie oceny prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia. Zdaniem organu odwoławczego zasada dwuinstancyjności przemawia za zastosowaniem art. 138 § 2 kpa. Natomiast odnoszą się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że skoro zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o oddziaływaniu na środowisko... postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może toczyć się wyłącznie na wniosek podmiotu planującego podjecie realizacji przedsięwzięcia, to jeśli inwestor wycofa wniosek, to postępowanie w tej sprawie nie będzie mogło być prowadzone, a organ nie będzie miał podstaw do prawnych do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Brak jest podstaw do prawnych do zobowiązania przez Kolegium wnioskodawczyni do wykonania oceny oddziaływania na środowisko. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze A. B. wskazała: " Odwołuję się od decyzji znak: [...] z dnia [...]. Po zapoznaniu się z materiałami w/w decyzji zgadzam się z jej treścią i wytycznymi, które powinni dokładnie wykonać pracownicy UM i G lecz przez okres 30 dni tak się nie stało". Skarżąca wskazała, że przez ten czas urzędnicy wykonali tylko jedną kontrolę, że działalność prowadzona przez D.K. już stanowi bardzo duże zagrożenie dla zdrowia ludzi i zwierząt. Wyjaśniła, że prosi o przekazanie sprawy do Sądu Administracyjnego , gdyż "tylko tam możemy przekazać zdjęcia z produkcji, nagrania hałasu przez dziennikarza". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2009r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie uppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z drugiej jednak strony zgodnie z § 2 tego samego artykułu sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu. Mając na względzie powyższe uregulowanie prawne stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 kpa, albowiem w ocenie Sądu brak było podstaw do uchylenia przez ten organ decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Jeśli bowiem Kolegium miało wątpliwości co do treści wniosku D.K. odnośnie tego, dlaczego wnosi ona o umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, powinno samo zwrócić się do niej o wyjaśnienie tej kwestii. Ani bowiem zażądanie takiego wyjaśnienia ani też ewentualna konieczność analizy pod kątem zastosowania art. 105 § 2 ( w sytuacji, gdyby okazało się, że D. K. w dalszym ciągu podtrzymuje wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a jednocześnie domaga się umorzenia postępowania w tej sprawie ) nie może być uznane za prowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Również przeprowadzenie rozważań prawnych, wbrew stanowisku zaprezentowanemu w zaskarżonej decyzji, nie może być uznane za przeprowadzenie takiego postępowania. Na marginesie wskazać należy, iż organ odwoławczy w ostatniej części uzasadnienia swojej decyzji zdaje się nie mieć wątpliwości co do tego, że składając wniosek o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego wnioskodawczyni cofnęła w ten sposób złożony przez siebie wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, który wszczął postępowanie w sprawie. Kolegium słusznie w związku z tym stwierdziło, że w takiej sytuacji, gdy brak jest wniosku, o jakim mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. ( o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziału społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko), postępowanie nie może się toczyć. A jeśli tak, to w rezultacie zachodzi podstawa do wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 105 § 1 kpa. Zauważyć bowiem należy, iż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie może być wydana ani z urzędu ani też na wniosek innego podmiotu aniżeli ten, który planuje podjęcie realizacji przedsięwzięcia. Brak wniosku uprawnionego podmiotu oraz niemożność prowadzenia postępowania z urzędu czy też na wniosek innej strony czyni postępowanie bezprzedmiotowym. Tylko w sytuacji, gdy postępowanie może toczyć się także z urzędu lub na wniosek innej strony niż wnioskodawca, przy cofnięciu przez wnioskodawcę wniosku należałoby stosować przepis art. 105 § 2 kpa. Pomimo, że w ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 uppsa, to z uwagi na cytowany na wstępie przepis art. 134 § 2 uppsa nie mogła być ona uchylona. Po pierwsze bowiem naruszenie to nie może być zakwalifikowane jako rażące, a więc takie, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 uppsa w zw. z art. 156§ 1 pkt 2 kpa. Po drugie, jak wynika z samej skargi, A. B. zgadza się zarówno z decyzją jak i jej uzasadnieniem. Tak więc dla skarżącej decyzja ta jest korzystna, a skarga została przez nią wniesiona najprawdopodobniej na skutek nieznajomości prawa w zakresie roli sądu administracyjnego i rodzaju rozstrzygnięć, jakie mogą być przez ten sąd wydawane, bądź też ewentualnie niezrozumienia tego, czemu ma służyć instytucja skargi kierowanej do sądu administracyjnego. Ze skargi A. B. wynika bowiem, że złożyła ją ona po to, aby w sądzie pokazać zdjęcia z produkcji oraz odtworzyć nagranie hałasu dokonane przez dziennikarza ( bądź też, aby dziennikarz na zlecenie sądu "nagrał hałas"). Pomijając, że skarżąca nie przedłożyła tych dowodów, to nawet gdyby stawiła się na rozprawie i wniosła o przeprowadzenie przez sąd takich dowodów, z uwagi na treść art. 106 § 3 uwzględnienie takiego wniosku dowodowego byłoby niemożliwe. Mając powyższe na uwadze skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 uppsa.