II SA/Ke 630/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Armański, , po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 maja 2020 r. znak: [...] w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia 15 maja 2020 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze , po rozpatrzeniu odwołania A. J., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 24 marca 2020 r., znak: [...], o umorzeniu postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości pomiędzy nieruchomościami położonymi w W., obr. W., oznaczonymi w ewidencji gruntów jako: działka nr 149 o pow. 2,3000 ha, dla której w Sądzie Rejonowym prowadzona jest księga wieczysta nr [...], będąca własnością W. P. i działka nr 148 o pow. 2,3300 ha, dla której w Sądzie Rejonowym prowadzona jest księga wieczysta nr [...], będąca własnością A. J., dotyczącego spornego odcinka wyznaczonego punktami granicznymi od nr 4 do nr 18a i przekazującą z urzędu do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu sporną sprawę dotyczącą ustalenia przebiegu granic między powyższymi działkami. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wnioskiem z dnia 25 września 2018 r. W. P. wystąpiła o rozgraniczenie ww. nieruchomości. Wyznaczony przez organ I instancji uprawniony geodeta A. C. podczas czynności na gruncie, w dniu 15 kwietnia 2019 r. jak wynika akt sprawy, poinformował strony o braku dokumentacji pomiarowej, wskazując, że zgodnie z art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (zwanej dalej Pgik lub ustawą) możliwe jest ustalenie granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron. Podczas kolejnych czynności na gruncie w dniu 22 maja 2019 r. geodeta wezwał strony w trybie art. 32 ust. 1-4 Pgik do ostatecznego ustalenia przebiegu granicy. A. J. odmówił uczestnictwa w czynnościach, co uniemożliwiło ustalenie granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron. W protokole granicznym geodeta opisał przedmiot sporu, zaznaczając istniejący stan na gruncie z budynkiem i ogrodzeniami wybudowanymi przez A. J., spokojny stan posiadania w linii punktów 4, 50, 36, 48 i 18a wynikający z mapy sytuacyjno-wysokościowej, naruszony około 2015 roku przez A. J., odpowiadający wskazaniom W. P. oraz błędną granicę ewidencyjną. W tak ustalonym stanie faktycznym organ I instancji w dniu 15 października 2019 r. decyzją znak: [...] orzekł o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego i przekazaniu sprawy do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu . Po rozpatrzeniu odwołania A. J. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 11 grudnia 2019 r. uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując na konieczność ustalenia z geodetą, czy istnieje dokumentacja geodezyjna pozwalająca na wydanie decyzji rozgraniczeniowej, oraz na konieczność oceny operatu rozgraniczeniowego sporządzonego przez geodetę. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu geodeta oświadczył, że brak jest jakichkolwiek dokumentów pomiarowych dotyczących rozgraniczanych nieruchomości, pozwalających na ustalenie granicy prawnej. W tym stanie rzeczy organ I instancji wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 23 marca 2020 r. W odwołaniu A. J. zarzucił geodecie błędy w postępowaniu, brak wiedzy w zakresie dowodów, na których się oparł, organowi zarzucił uniemożliwienie zapoznania się z materiałem dowodowym i oparcie się tylko na wyjaśnieniach W. P. Rozpatrując odwołanie organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie rozgraniczeniowe może zakończyć się wydaniem tylko jednej z trzech decyzji administracyjnych: – merytorycznej o zatwierdzeniu ustalonych przez geodetę granic (art. 31 ust. 2 i 3, art. 33 ust. 1 Pgik); – umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazaniu sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi rejonowemu (art. 34 ust. 1 i 2 Pgik); – umorzeniu postępowania administracyjnego (art. 31 ust. 4 Pgik w zw. z art. 105 § 1 Kpa). Organ wskazał, że podstawą każdego z ww. rozstrzygnięć są wiążące ustalenia uprawnionego geodety. W rozpatrywanej sprawie geodeta przeprowadził w dniu 22 maja 2019 r. rozprawę rozgraniczeniową, na którą stawili się W. P. i A. J . Ostatecznie A. J. odmówił uczestnictwa w rozprawie. Rozgraniczeniem objęta została granica między działkami nr 148 i 149 na odcinku około 150 m. Zgodnie z ustaleniami uprawnionego geodety, ewidencja gruntów obrębu W. została opracowana na podstawie adaptacji zdjęć lotniczych z lat 60. Do dziś zachował się jedynie zarys pomiarowy przedstawiający sporne działki. Granice między działkami geodeta zmierzył techniką satelitarną. Spór między stronami został przedstawiony na mapie obszaru rozgraniczenia, wykonanej w skali 1:500. Granica na mapie ewidencyjnej nie odpowiada przebiegowi granicy w terenie na odcinku od nr 4 do nr 18a, z powodu usytuowania budynków W. P . Według jej oświadczenia, którego nie zakwestionował A. J., budynki te zostały wybudowane co najmniej 50 lat temu. Podczas zakładania ewidencji geodetom umknęło rzeczywiste posadowienie budynków i granicę poprowadzono w linii prostej 4 – 18a. Faktyczny przebieg granicy można zaobserwować na mapie sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:1000 dołączonej do opinii geodety. Z oświadczenia W. P., złożonego do protokołu granicznego wynika, że ogrodzenie na odcinku 36-48 zostało zamontowane około 2015 roku, podobnie jak budowa nowego budynku C. Kuchnia letnia została rozebrana w 2016 roku wraz z ogrodzeniem 4-50-36. W miejsce starego ogrodzenia A. J. postawił betonowe ogrodzenie w linii 5-40 na długości 18,5 m. Wobec jego odmowy udziału w rozgraniczeniu ustalenie granicy pozostaje w gestii Sądu Rejonowego . W piśmie z dnia 11 lutego 2010 r. geodeta wskazał, że brak jest jakichkolwiek dokumentów pomiarowych dotyczących rozgraniczanych nieruchomości, wskazujących przebieg spornej granicy sprzed założenia ewidencji gruntów. Nie odnalazł również na gruncie żadnych znaków, śladów granicznych i punktów osnowy geodezyjnej. Organ odwoławczy stwierdził, że w takiej sytuacji, gdy strony nie porozumiały się co do przebiegu granicy, a A. J. odmówił udziału w czynnościach na gruncie, jedynym możliwym rozstrzygnięciem było umorzenie postępowania rozgraniczeniowego i przekazanie sprawy do rozpatrzenia sądowi powszechnemu. Brak dokumentów źródłowych i ugody między stronami uniemożliwia bowiem merytoryczne zakończenie postępowania przed organem administracji. W skardze do tut. Sąd A. J. podniósł, że organ administracji powinien na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 Kpa w drodze postanowienia orzec o kosztach rozgraniczenia poniesionych przez ten organ, w postaci wynagrodzenia geodety (3600 zł) i obciążyć kasztami strony. Burmistrz MiG zobowiązał W. P. do wpłaty zaliczki 4000 zł na poczet postępowania przetargowego. W dniu 18 lutego 2019 r. wydał upoważnienie dla geodety. Zatem w ciągu jednego dnia wybrano geodetę w drodze przetargu, a skarżący czekał 7 miesięcy na informację od organu o tym, że W. P. wnosi o rozgraniczenie na długości 150 m, zabezpiecza kwotę i tym samym jest wnioskodawczynią wszelkich działań, które zostały jeszcze zaktualizowane w dniu 2 maja 2019 r., a organ przychylił się do wniosku w dniu 8 maja 2019 r. Skarżący nie zgadza się na to, aby jedna strona decydowała o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego, wiążącego się z odpowiedzialnością finansową, w sytuacji, gdy jako właściciel działki nr 148 o pow. 2,3300 ha nigdy nie wnosił roszczeń co do "usadowienia" działki nr 149 o pow. 2,3000 ha należącej do W. P . Zdaniem skarżącego, wszelkie działania wzdłuż granicy działek zapadały jedynie poprzez porozumienia ówczesnych gospodarzy. Posiadane dokumenty tj. mapki i wyrysy dawały skarżącemu "przekonanie o prawdziwym i jedynym pewnym ostatnim spokojnym stanie posiadania" jego nieruchomości. Roszczenia W. P. uważa za bezzasadne, co potwierdziła decyzja o umorzeniu postępowania z 15 października 2019 r. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). Rozgraniczenie nieruchomości regulują przepisy Rozdziału 6 (art. 29 i nast.) ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2020 r., poz. 276 ze zm.) dalej "Pgik". Celem postępowania rozgraniczeniowego zgodnie z art. 29 ust. 1 Pgik jest ustalenie przebiegu granic nieruchomości przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Przesłankę postępowania rozgraniczeniowego stanowi spór co do przebiegu granic, a więc co do elementów służących ustaleniu tego przebiegu w postaci położenia punktów granicznych, determinujących linie graniczne. Przepisy art. 31 ust. 1 pkt 4, art. 33 ust. 1 i 34 ust. 2 Pgik określają rodzaje rozstrzygnięć podejmowanych w postępowaniu rozgraniczeniowym. Sprawa o rozgraniczenie może więc zakończyć się ugodą, mającą moc ugody sądowej (art. 31 ust. 1 pkt. 4), decyzją organu o rozgraniczeniu, jeżeli mimo nie zawarcia ugody, zebrane w postępowaniu administracyjnym dowody pozwalają na ustalenie przebiegu granicy (art. 33 ust. 1 Pgik) lub decyzją o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego i przekazaniu sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi (art. 34 ust. 2), wówczas gdy nie tylko, że nie doszło do ugody, ale nadto zebrane w postępowaniu administracyjnym dowody nie dają podstaw do ustalenia przebiegu granicy w drodze decyzji. Czynności ustalania przebiegu granic wykonuje, stosownie do art. 31 ust. 1 Pgik, geodeta upoważniony przez organ właściwy. Zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy, wydanie decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości poprzedza dokonanie przez organ (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) oceny prawidłowości wykonania czynności podjętych w celu ustalenia przebiegu granicy nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami; w wypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności upoważnionemu geodecie zwraca się dokumentację do poprawy i uzupełnienia. Wydane na podstawie ww. ustawy rozporządzenie Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz.U. Nr 45, poz. 453), dalej "rozporządzenie", określa rodzaje dokumentów stanowiących podstawę ustalania przebiegu granic oraz sposób i tryb wykonywania przez geodetę czynności ustalania przebiegu granic i sporządzania dokumentacji przy rozgraniczeniu nieruchomości. Przepisy tego aktu określają zatem środki dowodowe i czynności geodety z jednej strony, a z drugiej strony stanowią punkt odniesienia dla organu, który na podstawie art. 33 ust. 2 Pgik przed wydaniem decyzji dokonuje oceny prawidłowości wykonania czynności przez geodetę. Zgodnie z art. 34 ust. 1 Pgik, jeżeli w razie sporu co do przebiegu linii granicznych, nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1 tej ustawy, upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). W takiej sytuacji, w myśl art. 34 ust. 2 Pgik, organ umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę do rozpatrzenia sądowi powszechnemu. Wzajemna relacja przepisów art. 33 i 34 Pgik wskazuje, że umorzenie postępowania administracyjnego o rozgraniczenie i przekazanie sprawy sądowi na podstawie art. 34 ust. 2 tej ustawy, nie ma charakteru decyzji uznaniowej. Decyzja wydana w powyższym zakresie jest zgodna z prawem tylko wówczas, gdy nie zawarto ugody i gdy zebrane dowody nie dają podstaw do ustalenia przebiegu granicy i nie można tego przebiegu przyjąć także w oparciu o zgodne oświadczenie stron. Umorzenie postępowania rozgraniczeniowego i przekazanie sprawy sądowi może dotyczyć tylko tych granic, których rozgraniczyć w postępowaniu administracyjnym z wyżej wskazanych przyczyn nie można. Jeżeli nie ma właściwych dokumentów pozwalających na jednoznaczne określenie granicy, a stanowiska stron co do przebiegu granicy są sprzeczne, to organ nie ma kompetencji do dokonania rozgraniczenia (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2009 r., sygn. I OSK 233/09). Decyzja wydana na podstawie art. 34 ust. 2 Pgik nie rozstrzyga co do istoty sprawy, a jedynie kończy bieg postępowania administracyjnego w sprawie. Treścią decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazaniu sprawy sądowi nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie dotyczące przebiegu granic, lecz jedynie wymienione proceduralne powody umożliwiające zakończenie sprawy w postępowaniu administracyjnym, od których zaistnienia ustawodawca uzależnił możliwość umorzenia postępowania (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 19 lutego 2013 r., sygn. II SA/Bk 846/12). Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 34 ust. 2 Pgik. Stanowisko organu odwoławczego co do zaistnienia przesłanek umorzenia postępowania w oparciu o ww. przepis i przekazania sprawy sądowi powszechnemu znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Geodeta ustalił, że ewidencja gruntów obrębu W. opracowana została na podstawie adaptacji zdjęć lotniczych sporządzonych w latach 60. ubiegłego wieku. Zachował się zarys pomiarowy spornych działek. Spór pomiędzy właścicielem działki 148 (skarżący) i 149 (W. P.) obrazuje dołączona do operatu technicznego z 2019 r., sporządzona na bazie mapy ewidencyjnej przyjętej do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej mapa obszaru rozgraniczenia w skali 1:500. Wynika z niej, że granica ewidencyjna nie odpowiada przebiegowi granicy w terenie na odcinku od nr 4 do nr 18a – granica ewidencyjna przebiega w linii prostej przecinając budynki W. P . Co innego wynika zaś z mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:1000, zgodnie z którą budynki W. P. znajdują się w całości na jej działce. Zgodnie z § 3 rozporządzenia podstawę ustalania przebiegu granic nieruchomości stanowią dokumenty: 1) stwierdzające stan prawny nieruchomości, 2) określające położenie punktów granicznych i przebieg granic nieruchomości. Stosownie do § 4 dokumentami, o których mowa w § 3 pkt 1, są: 1) odpisy z ksiąg wieczystych lub odpisy dokumentów znajdujących się w zbiorze dokumentów, 2) wypisy aktów notarialnych, 3) prawomocne orzeczenia sądu i ugody sądowe, 4) ostateczne decyzje administracyjne. Przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia stanowi zaś, że dokumentami, o których mowa w § 3 pkt 2, są: 1) dokumenty geodezyjne zawierające dane liczbowe do ustalenia przebiegu granic: a) szkice graniczne, protokoły graniczne, akty ugody, b) zarysy pomiarowe z pomiaru granic, c) szkice wyznaczenia granic działek wydzielonych w wyniku scalenia, wymiany gruntów lub w wyniku podziału nieruchomości, d) inne dokumenty pomiarowe, obliczeniowe i opisowe pozwalające na ustalenie przebiegu granic, 2) w razie braku dokumentów, o których mowa w pkt 1, mapy i plany obejmujące granice albo inne elementy pozwalające na odtworzenie lub analizę przebiegu granic, w szczególności: a) mapy jednostkowe nieruchomości, b) mapy katastralne, c) mapy scalenia i wymiany gruntów, d) plany parcelacyjne, e) mapa ewidencji gruntów, f) mapa zasadnicza. Dokumenty, o których mowa w ust. 1, stanowią podstawę ustalania przebiegu granic nieruchomości, jeżeli zostały przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z uwzględnieniem § 6 ust. 1 (§ 5 ust. 2). Za podstawę ustalania przebiegu granic nieruchomości mogą służyć uwierzytelnione przez ośrodek dokumentacji kopie, wyrysy, odrysy, wypisy lub odpisy dokumentów przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli zawierają dane o ich rodzaju, dacie powstania i wykonawcy (§ 5 ust. 3). Na gruncie powyższych rozważań, zasługuje na akceptację stanowisko, że w analizowanej sprawie dokonanie rozgraniczenia jest niemożliwe ze względu na brak jakichkolwiek dokumentów pomiarowych dotyczących rozgraniczanych nieruchomości pozwalających ustalić ich granicę prawną, błędną granicę wynikającą z mapy ewidencyjnej nie opartej na żadnych pomiarach, a niezgodnej ze stanem posiadania uwidocznionym na mapie sytuacyjno-wysokościowej i przecinającej istniejące na gruncie zabudowania, pochodzące z okresu wcześniejszego niż mapa ewidencyjna. Zachował się wprawdzie zarys pomiarowy przedstawiający sporne działki, ale wg geodety nie spełnia on obecnych standardów geodezyjnych (k. 196 akt adm.). Mapa ewidencyjna powstała na kopii fotomapy z lat 60. ubiegłego wieku i bez żadnych pomiarów. Geodeta nie odnalazł również na gruncie żadnych znaków i śladów granicznych oraz punktów osnowy geodezyjnej. W sprawie niniejszej nie doszło również do ustalenia przebiegu granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron. Z protokołu granicznego z dnia 22 maja 2019 r. wynika, że skarżący odmówił udziału w czynnościach i nie wpuścił geodety na swoją działkę. W świetle powyższego, w sprawie niniejszej brak było podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu przedmiotowych nieruchomości, co znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym zebranym w aktach administracyjnych. Organ I instancji prawidłowo wydał więc decyzję o umorzeniu postępowania i przekazaniu sprawy sądowi powszechnemu, a organ odwoławczy zasadnie utrzymał tę decyzję w mocy. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.