II SA/Ke 630/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2025 r. sprawy ze skargi D. S. na uchwałę Rady Gminy Wilczyce z dnia 14 listopada 2011 r. nr IX/46/2011 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie w jakim: a) zakazuje zabudowy zagrodowej na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...]; b) wskazuje, że działki oznaczone numerami ewidencyjnymi [...] są objęte zasięgiem obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi; II. zasądza od Gminy Wilczyce na rzecz D. S. kwotę 814 (osiemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 14 listopada 2011 r. Rada Gminy Wilczyce, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", podjęła uchwałę nr IX/46/2011 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wilczyce w granicach sołectw gminy. W dniu 13 listopada 2024 r. D. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na ww. uchwałę w zakresie, w jakim akt ten dotyczy działek nr [...] – których jest właścicielem (jako dowód przedstawił umowę sprzedaży oraz darowizny). Zarzucił naruszenie przepisów art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 u.p.z.p., art. 2 i 64 Konstytucji RP, art. 140 K.c., objawiające się jako: - uchwalenie w części tekstowej w odniesieniu do wskazanych działek § 150 pkt 2 lit. d tir. pierwszy i drugi; § 150 pkt 9 w zw. z § 32 ust. 9; - uchwalenie w części graficznej, że wskazane działki niemal w całości są objęte zasięgiem obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi. Mając na względzie powyższe skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie, w jakim: a) zakazuje zabudowy zagrodowej na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] położonych w [...], ; b) wskazuje, że działki oznaczone numerami ewidencyjnymi [...] położone w [...], są objęte zasięgiem obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi; 2) zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm prawem przepisanych. Skarżący podniósł, że pismem nadanym w dniu 16 września 2024 r. (odebranym przez Gminę w dniu 18 września 2024 r.) wezwał Radę Gminy Wilczyce do usunięcia naruszenia prawa dokonanego zaskarżoną uchwałą, nie otrzymując odpowiedzi na to wezwanie. Wskazał dalej, że zgodnie z częścią graficzną uchwały: 1. działka nr [...] leży na terenach oznaczonych jako: - 13RM teren zabudowy zagrodowej; - 48RZ teren upraw rolniczych, tereny łąk i pastwisk; - 01KDZ bez nazwy, droga zbiorcza Z, w liniach rozgraniczających według rysunku planu; - 14KDD bez nazwy, droga dojazdowa D, w liniach rozgraniczających według rysunku planu; 2. działka nr [...] leży na terenach oznaczonych jako: - 13RM teren zabudowy zagrodowej; - 48RZ teren upraw rolniczych, tereny łąk i pastwisk; - 01KDZ bez nazwy, droga zbiorcza Z, w liniach rozgraniczających według rysunku planu. Ww. działki niemal w całości zostały objęte zasięgiem obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi. Zgodnie z § 150 pkt 2 lit. d tiret pierwszy i drugi uchwały: Na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 09RM, 12RM, 13RM, 16RM, 17RM, 18RM, 20RM, 21RM, 24RM, 25RM, 26RM, 29RM ustala się: Zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zgodnie z którymi dopuszcza się wyłącznie adaptację budynków mieszkalnych, gospodarczych, garażowych lub inwentarskich wolnostojących z możliwością ich rozbudowy, nadbudowy i przebudowy, bez możliwości wznoszenia nowych budynków, zakaz lokalizowania zbiorników gnojowicy, szamba. Zgodnie z § 150 pkt 9 uchwały dla terenów 09RM, 12RM, 13M, 16RM, 17RM, 18RM, 20RM, 21RM, 24RM, 25RM, 26RM, 29RM znajdujących się w proponowanym zasięgu obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi, obowiązują ustalenia zgodnie z rozdziałem 3. Natomiast zgodnie z § 32 ust. 9 uchwały: w proponowanym zasięgu obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi zaznaczonych na rysunkach planu ustala się: 1) Zakaz lokalizacji obiektów kubaturowych trwale związanych z gruntem; 2) Zakaz wprowadzania poprzecznych zadrzewień i zakrzewień oraz zwartych przegród i nasypów; 3) Zakaz usuwania istniejących kompleksów leśnych i zaroślowych oraz roślinności drzewiastej i krzewiastej o charakterze wodochronnym; 4) Zakaz niszczenia chronionych gruntów naturalnych (torfów niskich, namułów torfiastych); 5) Zakaz lokalizacji składowisk, a w szczególności odpadów ze środków chemicznych i nawozów sztucznych; 6) Zakaz lokalizacji zbiorników gnojowicy, szamba, zbiorników paliw płynnych; 7) Nakaz pryzmowania nawozów na płytach szczelnych; 8) Zachowanie naturalnego kształtu i charakteru koryta rzeki oraz jej starorzeczy; 9) Utrzymanie rolniczego sposobu użytkowania jako łąki i pastwiska; 10) Dopuszcza się wprowadzanie urządzeń służących rozbudowie infrastruktury technicznej gminy zgodnie z rysunkami planu. Skarżący, uwzględniając powyższe, podniósł że z treści uchwały wynika, iż nie może zabudować swoich działek – po pierwsze z uwagi na ogólne ograniczenia dotyczące działek oznaczonych symbolem 13RM, a po drugie z uwagi na ograniczenia dotyczące działek znajdujących się na obszarze zagrożenia powodzią. Gmina niezasadnie wprowadziła oba ograniczenia w odniesieniu do ww. działek – wobec czego uchwała w tym zakresie jest wadliwa. Skarżący podniósł, że w niniejszej sprawie istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" sytuacją a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego "interes prawny lub uprawnienie" – który jest konkretny, indywidualny i aktualny. Ustalenia m.p.z.p., mające walor norm prawa miejscowego powszechnie obowiązujących na danym terenie (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.) określają sposób korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). W tym kontekście skarżący, jako właściciel nieruchomości objętej postanowieniami zaskarżonego m.p.z.p., ma legitymację do jego kwestionowania, gdyż ww. ustalenia, dotyczące zagospodarowania i sposobu użytkowania działek, w tym zakaz ich zabudowy, wpływają na jego sytuację prawnomaterialną związaną z istotnym ograniczeniem sposobu wykonywania przysługującego prawa własności. Zdaniem skarżącego, powołującego się na art. 140 Kodeksu cywilnego, Rada Gminy podejmując uchwałę, zgodnie z którą na terenie ww. działek obowiązuje zakaz zabudowy, przekroczyła granice przysługującego Gminie władztwa planistycznego. Ukształtowano bowiem treść uchwały w tej części w sposób naruszający zasadę wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP oraz zasadę proporcjonalności. Zgodnie z postanowieniami uchwały ww. działki są położone na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 13RM, na którym ustala się zakaz nowej zabudowy. Grunty skarżącego, których dotyczy kwestionowany m.p.z.p., są gruntami rolnymi w rozumieniu ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1161, w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia uchwały - Dz.U. z 2004 r. nr 121, poz. 1266 ze zm.) dalej jako "u.g.r.l.". Ochrona takich gruntów rolnych przejawia się w szczególności w tym, że - jak stanowi art. 6 ust. 1 u.g.r.l. - na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Przy budowie, rozbudowie lub realizacji obiektów związanych z działalnością przemysłową, a także innych obiektów budowlanych należy stosować takie rozwiązania, które ograniczają skutki ujemnego oddziaływania na grunty (art. 6 ust. 2 tej ustawy). Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne: gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a (art. 7 ust. 2 pkt 1 u.g.r.l.), gruntów rolnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby (art. 7 ust. 2 u.g.r.l.), pozostałych gruntów leśnych - wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej (art. 7 ust. 2 pkt 5 u.g.r.l.). Przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego powyższych zgód dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 7 ust. 1 u.g.r.l.). Stosownie zaś do art. 4 pkt 6 u.g.r.l. ilekroć w ustawie mowa jest o przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne - rozumie się przez to ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 u.g.r.l., gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są w szczególności grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne, grunty pod wchodzącymi w ich skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, a także grunty pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych. Z kolei gruntami leśnymi, w rozumieniu ww. ustawy (art. 2 ust. 2) są grunty: określone jako lasy w przepisach o lasach (pkt 1); zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej (pkt 2); pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych (pkt 3). Z przywołanych przepisów u.g.r.l. wynika zatem, że, po pierwsze, grunty te korzystają ze szczególnej ochrony przewidzianej przepisami rangi ustawowej, przy czym ochroną tą objęte są grunty rolne klas l-lll oraz grunty leśne. Po drugie, zasadom ochrony gruntów rolnych, których dotyczy ustawa, nie sprzeciwia się takie wykorzystanie tych gruntów, że lokalizowane są na nich budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia służące wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, a także budynki i urządzenia służące bezpośrednio do działalności rolniczej uznanej za dział specjalny. Nie narusza wobec tego zasad ochrony gruntów rolnych takie użytkowanie tych gruntów, gdy na gruntach tych lokalizowane są obiekty budowlane związane z rolniczym wykorzystaniem tego terenu. Stosownie do § 7 pkt 25 m.p.z.p. ilekroć w przepisach uchwały jest mowa o zabudowie jednorodzinnej, wielorodzinnej, zagrodowej, wysokości budynków, poziomie terenu, kondygnacji - należy przez to rozumieć pojęcia według definicji zawartych w prawie budowanym i właściwych rozporządzeniach wykonawczych w brzmieniu na dzień uchwalenia niniejszego planu. Zgodnie z § 3 pkt 3 Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia uchwały, przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Zaskarżona uchwała zakazuje skarżącemu na jego działkach - na terenie oznaczonym w m.p.z.p. - wszelkiej nowej zabudowy. Zakazuje się tym samym również na tych terenach definiowanej wyżej zabudowy zagrodowej, związanej z rolniczym wykorzystaniem tego terenu. Zakaz ten dotyczy w szczególności zabudowań gospodarczych, inwentarskich i związanych z nimi zabudowań mieszkalnych dla osób uprawiających teren rolniczo. W konsekwencji, regulacja zaskarżonej uchwały na terenie działek skarżącego oznaczonych na rysunku planu symbolem 13RM - przeznaczająca ten teren wyłącznie na cele rolnicze - uniemożliwia lokalizowanie tam zabudowy, która jest niezbędna do uprawiania rolnictwa. Jest tak, pomimo że ustawa wprowadzająca zasady ochrony gruntów rolnych przewiduje na gruntach podlegających ochronie zabudowę związaną z rolnictwem (z produkcją rolną, przetwórstwo rolno-spożywcze). Oznacza to, że postanowienia uchwały wprowadzają ograniczenia prawa własności dalej idące, niż te przewidziane w przepisach u.g.r.l., taka zaś sytuacja stanowi przekroczenie granic władztwa planistycznego - a w konsekwencji naruszenie konstytucyjnych zasad równości i proporcjonalności. Brak jest bowiem uzasadnienia, tak w uzasadnieniu uchwały, jak i w dokumentach planistycznych, powodów tak daleko idącego ograniczenia uprawnień właścicielskich skarżącego na terenie jego działek. W każdym razie takich ograniczeń nie może uzasadniać to, że są to tereny, na których występują podlegające ochronie użytki rolne. Natomiast dopuszczenie na terenie działek zabudowy zagrodowej umożliwi skarżącemu rolnicze wykorzystanie tego terenu (dopuszczone m.p.z.p.), nie naruszając zasad ochrony przewidzianych w u.g.r.l. Skoro bowiem w świetle tej ostatniej ustawy realizacja zabudowy zagrodowej nie powoduje zmiany sposobu użytkowania gruntu i w świetle tej ustawy pozostaje on gruntem rolnym, to brak jest podstaw do przyjęcia, że realizacja zabudowy zagrodowej na działce spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi (por. wyrok WSA w Warszawie z 13 grudnia 2017 r. o sygn. akt IV SA/Wa 1267/17). W zakresie wadliwości ograniczeń zabudowy działek znajdujących się na terenie zagrożenia powodzią skarżący wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów, terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, skutków osuwania się mas ziemnych, krajobrazów priorytetowych określonych w audycie krajobrazowym oraz w planach zagospodarowania przestrzennego województwa. Zgodnie z postanowieniami m.p.z.p. jego działki są położone na terenie oznaczonym na rysunku planu jako obszar zagrożenia powodzią. Niemniej, zgodnie z danymi hydrologicznymi dla przedmiotowego obszaru działki: - nie znajdują się na terenie zagrożenia powodzią "raz na 10 lat" - na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi 10%; - tylko w marginalnym zakresie (i to na ich końcu patrząc od głównej drogi) znajdują się na terenie zagrożenia powodzią "raz na 100 lat" - na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi 1%; - tylko w częściowym zakresie (i to na ich końcu patrząc od głównej drogi) znajdują się na terenie zagrożenia powodzią "raz na 500 lat" - na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest niskie i wynosi 0,2%. (dowód: printscreeny Systemu Informacji Przestrzennej Gminy Wilczyce) Tym samym, zdaniem skarżącego, działki zostały błędnie oznaczone jako obszar zagrożenia powodzią. Jak wskazuje się w judykaturze, za nieważne należy uznać postanowienia planu miejscowego uznające dany obszar za obszar zagrożenia powodzią, jeżeli zagrożenie jest tylko średnie i wynosi 1% (wyrok WSA we Wrocławiu z 25 stycznia 2024 r. sygn. II SA/Wr 408/23). Powyższe prowadzi do wniosku, że ww. działki w ogóle nie powinny zostać oznaczone jako obszar zagrożony powodzią - skoro występuje na nich tylko niskie (i to w niewielkim stopniu) ryzyko zagrożenia powodzią. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Wilczyce wniósł o jej uwzględnienie – w całości, zgadzając się ze skarżącym, że postanowienia uchwały wprowadzają ograniczenia prawa własności dalej idące niż te przewidziane w u.g.r.l. – co uniemożliwia skarżącemu zlokalizowanie na przedmiotowych działkach zabudowy niezbędnej do uprawiania rolnictwa, pomimo że ustawa wprowadzająca zasady ochrony gruntów rolnych przewiduje na tych gruntach zabudowę związaną z rolnictwem. Taka sytuacja stanowi przekroczenie granic władztwa planistycznego. Przedmiotowe działki nie powinny być także oznaczone jako obszar zagrożenia powodzią. Zarządzeniem z 27 listopada 2024 r. Przewodniczący Wydziału II tut. Sądu wezwał organ do nadesłania pełnej dokumentacji planistycznej związanej z ww. planem. Z notatki urzędowej z 2 grudnia 2024 r. wynika, że akta administracyjne - pełna dokumentacja planistyczna związana z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego – uchwałą nr IX/46/2011 z 14 listopada 2011 r. – została nadesłana do akt sprawy II SA/Ke 536/24. Na rozprawie sądowej 27 lutego 2025 r. Sąd postanowił zwrócić się do organu o uzupełnienie odpowiedzi na skargę poprzez: - wyjaśnienie, na jakiej podstawie działki nr [...] zostały objęte granicami obszaru narażonego na niebezpieczeństwo powodzi - w zakresie wyznaczonym w części graficznej miejscowego planu, a w szczególności czy podstawę tą stanowiła mapa zagrożenia powodziowego, a jeśli tak, to o dołączenie tej mapy; - wyjaśnienie czy projekt zaskarżonego planu został uzgodniony z właściwym dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej w zakresie obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi w trybie art. 4a pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. W odpowiedzi z 7 marca 2025 r. Wójt Gminy Wilczyce wyjaśnił, że po upływie terminów do projektu planu pięciokrotnie wyłożonego do publicznego wglądu nie wniesiono żadnych uwag, nie zachodziła więc potrzeba ich rozpatrzenia i wprowadzenia ewentualnych zmian w projekcie. W związku z powyższym ww. akt prawa miejscowego naniósł na mapy sołectwa [...] obszar narażenia na niebezpieczeństwo powodzi, w części działek [...]. Obecne mapy zagrożenia powodziowego udostępnione m.in. na publicznym portalu tematyki wodnej na terenie Polski – Hydroportal, znacznie odbiegają od map powodziowych opracowanych w tamtym okresie. Obecnie Gmina Wilczyce przystąpiła do sporządzenia planu ogólnego gminy Wilczyce, w którym zostaną wyznaczone kierunki rozwoju przestrzennego gminy, z uwagi na to że w wielu aspektach obowiązujący m.p.z.p. nie odzwierciedla stanu faktycznego jaki jest obecnie na terenie gminy. Z uwagi na fakt, że ww. pismo nie zawierało w istocie odpowiedzi na żadne z pytań postawionych przez Sąd, ponowione zostało żądanie wyjaśnienia zagadnień wyrażonych w postanowieniu z 27 lutego 2025 r. W konsekwencji w piśmie z 31 marca 2025 r. Wójt Gminy Wilczyce wyjaśnił, że m.p.z.p. został uchwalony przez Radę Gminy Wilczyce 14 listopada 2011 r. – na podstawie uchwały nr IX/46/2011. W związku z tym powyższy akt prawa miejscowego stanowi jedyny dokument, na podstawie którego Gmina wydaje mieszkańcom zaświadczenia, a także wypisy i wyrysy z m.p.z.p. Z uwagi na znaczny upływ czasu oraz zmiany personalne wśród pracowników Urzędu Gminy, a także to, że m.p.z.p. był opracowywany przez zewnętrzną firmę urbanistyczną, która w całości zajmowała się przygotowaniem planu i nie dostarczyła dokumentów w tej kwestii (w tym map zagrożenia powodziowego oraz uzgodnień projektu planu z odpowiednim dyrektorem regionalnym zarządu gospodarki wodnej), Gmina Wilczyce nie jest w stanie udzielić odpowiedzi na pytania zawarte w wezwaniu. Zarządzeniem z 11 kwietnia 2025 r. tut. Sąd zwrócił się do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Krakowie o nadesłanie arkuszy archiwalnych map zagrożenia powodziowego dla terenu obejmującego działki ewidencyjne nr [...], według stanu na dzień 14 listopada 2011 r., a także o udzielenie informacji na temat tego, jaki stopień (prawdopodobieństwo) zagrożenia powodzią było przewidziane dla tych działek (ewentualnie jakiej ich części) na dzień 14 listopada 2011 r. W odpowiedzi z 23 kwietnia 2025 r. Zarząd Gospodarki Wodnej w Krakowie poinformował, że ww. działki są położone w odległości około 400 m od rzeki Opatówka, dla której w 2011 r. nie były jeszcze opracowane mapy zagrożenia powodziowego wynikające z zapisów art. 88d poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2001 nr 115 poz. 1229). Ponadto, dla ww. rzeki nie było opracowanego studium ochrony przeciwpowodziowej, zgodnie z zapisami zawartymi w art. 14 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, zachowującego ważność do dnia sporządzenia mapy zagrożenia powodziowego. W związku z powyższym na dzień 14 listopada 2011 r. dla rzeki Opatówki nie było wyznaczonych tzw. obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Ponadto, w 2011 roku ówczesny Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Krakowie nie dysponował żadnymi innymi opracowaniami pozwalającymi na ocenę zagrożenia powodziowego na ww. terenie. Pierwszy dokument określający zagrożenie powodziowe od ww. rzeki został wykonany w 2015 r. w ramach realizowanego "Programu Ochrony przez Powodzią w Dorzeczu Górnej Wisły". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przed przystąpieniem do badania zasadności skargi wyjaśnić należy, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 52 i art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a., w brzmieniu nadanym ustawą nowelizacyjną, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Zaskarżona uchwała została podjęta 14 listopada 2011 r. – zatem przed wejściem w życie wspomnianej nowelizacji, tj. przed 1 czerwca 2017 r. Badając formalną dopuszczalność wniesionej skargi wskazać należy, że zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Z kolei w myśl art. 53 § 2 tej ustawy w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Zgodnie zaś z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w brzmieniu sprzed wskazanej wyżej nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2017 r. poz. 935), dalej "u.s.g.", każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z przytoczonych przepisów wynika, że warunkiem formalnym skutecznego zaskarżenia uchwały rady gminy jest wykazanie, że: 1) zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniej bezskutecznie wezwano gminę do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, 3) zachowany został termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Skarga w niniejszej sprawie, która wpłynęła do organu 14 listopada 2024 r. (data nadania to 13 listopada 2024 r.), została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa datowanym na 16 września 2024 r. (k. 32 akt sądowych), które zostało doręczone organowi 18 września 2024 r., a na które organ nie udzielił odpowiedzi. Skarżący dochował zatem 60-dniowego terminu przewidzianego w art. 53 § 2 p.p.s.a. Podmiot, który zaskarża uchwałę do sądu i domaga się stwierdzenia jej nieważności, musi wykazać interes prawny, który został naruszony określoną uchwałą, co wynika z powołanego wyżej art. 101 ust. 1 u.s.g. Skargę na uchwałę organu gminy może wnieść tylko ten, kto zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Interes prawny i uprawnienie powinny wynikać z przepisów prawa materialnego, te bowiem przepisy są źródłem uprawnień i interesów prawnych (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1992 r. sygn. akt I SA 1355/91). Tym samym, skargę w oparciu o ten przepis szczególny może wnieść ten, kto wykaże, że jego indywidualny interes prawny znajduje ochronę w aktualnie funkcjonującym porządku prawnym i został naruszony kwestionowaną uchwałą rady gminy. Interes prawny osoby, która wnosi skargę w tym trybie wynikać niewątpliwie musi z przepisu prawa materialnego kształtującego sytuację prawną osoby skarżącej. Interes prawny takiej osoby uwidacznia się w tym, że osoba ta działa bezpośrednio, we własnym imieniu i posiada roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego" posiada więc charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia, czy zachodzi związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. Naruszenie tak rozumianego interesu prawnego w przypadku uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niewątpliwie wykazać może podmiot będący właścicielem działek znajdujących się w obszarze objętym miejscowym planem. W badanej sprawie poza sporem jest, że skarżący jest właścicielem działek nr [...] – objętych uregulowaniami zaskarżonego m.p.z.p. Dlatego też strona posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. W zakresie ustaleń planistycznych objętych zaskarżonym planem dotyczących tychże działek nie może być też wątpliwości, że interes prawny skarżącego został naruszony. Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały Sąd, mając na uwadze treść postawionych w skardze zarzutów, stwierdził że została ona podjęta z naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem jej nieważności. Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przy tym pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") - którego dochowanie stanowi przesłankę formalną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa - odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. Z kolei pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" - których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa - należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z dnia 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08; z dnia 11 września 2008 r., II OSK 215/08). A ponieważ m.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego, w pojęciu "zasad sporządzania planu miejscowego" mieszczą się - obok szczegółowych zasad sporządzania tego rodzaju aktów planistycznych, określonych przede wszystkim w u.p.z.p. - również ogólne wymogi, jakie powinien spełniać każdy prawidłowo sporządzony akt prawa miejscowego (zob. szerzej wyrok WSA z 7 marca 2019 r., IV SA/Po 1189/18). Należy zauważyć, że przedmiotowa uchwała była już przedmiotem kontroli tut. Sądu, który w sprawach o sygn. II SA/Ke 439/19, II SA/Ke 308/21, II SA/Ke 296/22 i II SA/Ke 965/22 stwierdził jej nieważność w części – w odniesieniu do określonych działek – z uwagi na naruszenie zasad sporządzania planu. Badaniu podlegał jednak także tryb sporządzenia planu przyjętego zaskarżoną uchwałą i w tym zakresie, jak wynika choćby z uzasadnienia wyroku wydanego w pierwszej z ww. spraw, nie stwierdzono uchybień. W rozpatrywanym przypadku, jak wynika z przedstawionego przez organ wykonawczy gminy wypisu z ustaleń planu, działka skarżącego o nr [...] leży na terenach oznaczonych jako: - 13RM teren zabudowy zagrodowej; - 48RZ teren upraw rolniczych, tereny łąk i pastwisk; - 01KDZ bez nazwy, droga zbiorcza Z, w liniach rozgraniczających według rysunku planu; - 14KDD bez nazwy, droga dojazdowa D, w liniach rozgraniczających według rysunku planu. Z kolei działka nr [...] leży na terenach oznaczonych jako: - 13RM teren zabudowy zagrodowej; - 48RZ teren upraw rolniczych, tereny łąk i pastwisk; - 01KDZ bez nazwy, droga zbiorcza Z, w liniach rozgraniczających według rysunku planu. Działki powyższe, jak zauważono w skardze, a co potwierdzają załączone fragmenty części graficznej planu, w przeważającej części zostały objęte zasięgiem obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi. Z części tekstowej planu, a dokładnie z § 150 pkt 2 lit. d tiret pierwszy i drugi uchwały wynika, że: "Na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 09RM, 12RM, 13RM, 16RM, 17RM, 18RM, 20RM, 21RM, 24RM, 25RM, 26RM, 29RM ustala się: (...) 2) Zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego: (...) d) Zakazy, nakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów: - dopuszcza się wyłącznie adaptację budynków mieszkalnych, gospodarczych, garażowych lub inwentarskich wolnostojących z możliwością ich rozbudowy, nadbudowy i przebudowy; bez możliwości wnoszenia nowych budynków (...)". W § 156 pkt 2 lit. d tiret pierwszy i drugi przewidziano dla terenów oznaczonych symbolem 48RZ, że dopuszcza się użytkowanie terenu wyłącznie na cele rolnicze, obowiązuje całkowity zakaz zabudowy. Zgodnie § 150 pkt 9 uchwały dla terenów 09RM, 12RM, 13M, 16RM, 17RM, 18RM, 20RM, 21RM, 24RM, 25RM, 26RM, 29RM znajdujących się w proponowanym zasięgu obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi, obowiązują ustalenia zgodnie z rozdziałem 3. Podobna zasada obowiązuje w stosunku do terenów oznaczonych symbolem 48RZ – na podstawie § 156 pkt 7 lit. b. Zawarty w rozdziale 3 m.p.z.p. § 32 ust. 9 uchwały stanowi, że: "W proponowanym zasięgu obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi zaznaczonych na rysunkach planu ustala się: 1) Zakaz lokalizacji obiektów kubaturowych trwale związanych z gruntem; 2) Zakaz wprowadzania poprzecznych zadrzewień i zakrzewień oraz zwartych przegród i nasypów; 3) Zakaz usuwania istniejących kompleksów leśnych i zaroślowych oraz roślinności drzewiastej i krzewiastej o charakterze wodochronnym; 4) Zakaz niszczenia chronionych gruntów naturalnych (torfów niskich, namułów torfiastych); 5) Zakaz lokalizacji składowisk, a w szczególności odpadów ze środków chemicznych i nawozów sztucznych; 6) Zakaz lokalizacji zbiorników gnojowicy, szamba, zbiorników paliw płynnych; 7) Nakaz pryzmowania nawozów na płytach szczelnych; 8) Zachowanie naturalnego kształtu i charakteru koryta rzeki oraz jej starorzeczy; 9) Utrzymanie rolniczego sposobu użytkowania jako łąki i pastwiska; 10) Dopuszcza się wprowadzanie urządzeń służących rozbudowie infrastruktury technicznej gminy zgodnie z rysunkami planu. Rację ma zatem skarżący, że w świetle przytoczonych wyżej postanowień planu miejscowego, na jego ww. dwóch działkach wprowadzono zakaz zabudowy, w tym zabudowy zagrodowej, i ma to miejsce po pierwsze z uwagi na ogólne ograniczenia dotyczące działek położonych na terenie oznaczonym symbolem 13RM, jak również 48RZ, a w po drugie z uwagi na ograniczenia dotyczące działek znajdujących się na obszarze zagrożenia powodzią. Zasadę samodzielności planistycznej gminy zwanej doktrynalnie "władztwem planistycznym", ustanawia art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tymi przepisami, gmina ustala w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie terenów, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby i warunki zabudowy. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Ustawodawca przekazał zatem gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu w drodze aktu prawa miejscowego. W pojęciu władztwa planistycznego mieszczą się także wprowadzone przez plany miejscowe ograniczenia prawa własności. Nie oznacza to jednak, że uprawnienie gminy, o jakim mowa w art. 3 i 4 u.p.z.p., ma charakter nieograniczony i że gmina ma pełną swobodę w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów położonych na jej terenie. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się bowiem, oprócz szeregu elementów wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., także prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 tej ustawy). Oczywistym jest zatem, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. Sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli władztwa planistycznego gminy w zakresie podstaw jego stosowania ze względu na właściwość tego sądu do kontroli legalności, a nie celowości, ustaleń planistycznych. Jeżeli tak, to władztwo planistyczne nie może być przedmiotem kontroli co do meritum. Innymi słowy, sąd administracyjny, kontrolując legalność planu miejscowego, dokona oceny nie tylko tego, czy gmina miała podstawę prawną "rozporządzenia" przestrzenią, ale czy korzystając z przysługujących jej ustawowo uprawnień w tym zakresie, uprawnień tych nie nadużyła (zob. wyrok NSA z 15 grudnia 2017 r., II OSK 335/17). Badanie ewentualnego nadużycia uprawnień gminy do decydowania o sposobie zagospodarowania terenu to ciągle kontrola legalności, a nie celowości działań gminy. To zaś oznacza, że działania te nie mogą pozostać poza kontrolą sądu administracyjnego. Gmina nie ma absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i warunków zagospodarowania. Granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob. wyroki NSA z 4 października 2017 r., sygn. akt II OSK 217/19 oraz z 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2986/15). W obowiązującym porządku prawnym nie ma uregulowań, które dawałyby prymat interesowi zbiorowemu nad interesem indywidualnym. Dlatego w orzecznictwie przyjmuje się, że ingerencja gminy w prawo własności nieruchomości objętej planem miejscowym wymaga każdorazowo od organów gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego, a następnie uzasadnienia przyjętych rozwiązań planistycznych (por. wyroki NSA: z 8 kwietnia 2009 r. II OSK 1468/08; z 6 listopada 2019 r. II OSK 74/18, z 28 października 2020 r. II OSK 2502/18). Wskazując na kryteria legalności stosowane przy kontroli uchwały w przedmiocie planu miejscowego zaakcentować należy, że stosownie do art. 1 ust. 2 u.p.z.p. oprócz prawa własności i potrzeb interesu publicznego w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się również inne wartości w tym przepisie wymienione. Rzeczą więc organu jest rzetelne wykazanie w postępowaniu sądowym, że rozwiązania przyjęte w zaskarżanym planie miejscowym podjęte zostały z właściwym uwzględnieniem wszystkich wartości chronionych prawem (wyrok NSA z 28 października 2020 r. II OSK 2502/18). Nadto zaznaczyć należy, iż poza regulacjami ustawodawstwa zwykłego, organy gminy przy stanowieniu treści aktu planistycznego muszą uwzględniać również normy konstytucyjne statuujące m.in. zasadę praworządności, proporcjonalności czy równości (art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 Konstytucji RP). Gmina kształtując samodzielnie przeznaczenie i sposób zagospodarowania danego terenu musi zadbać o to, aby ingerencja w sferę praw właścicieli nieruchomości objętych planem miejscowym pozostawała w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do realizowanych celów. Organy gminy wprowadzając rozwiązania planistyczne ograniczające korzystanie z oznaczonych nieruchomości muszą respektować wynikający z art. 64 ust. 3 Konstytucji zakaz nadmiernej ingerencji w chronione konstytucyjnie prawo własności (por. wyroki NSA z: 14 marca 2018 r., II OSK 1293/16; 26 października 2016 r., II OSK 145/15; 22 marca 2017 r., II OSK 1861/15; 13 marca 2019 r., II OSK 1026/17). Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych, tak aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym stopniu naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Posunięcia planistyczne gminy, w wyniku których doszło do naruszenia własności, powinny być rzeczowo uzasadnione, z powołaniem przepisów prawnych, na mocy których nie istnieją inne rozwiązania niż te, które przyjęto w uchwale planistycznej (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2021 r., sygn. II OSK 2763/18). Działki skarżącego o numerach [...] stanowią użytki rolne – odpowiednio grunty orne, sady i rowy oraz łąki trwałe, sady i rowy. W miejscowym planie w zakresie, w jakim przeznaczone zostały pod tereny zabudowy zagrodowej (13RM) oraz upraw rolniczych, łąk i pastwisk (48RZ), co wyżej wskazano, obowiązuje na nich zakaz zabudowy. Jak podniósł tut. Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 kwietnia 2022 r. wydanego w powoływanej wyżej sprawie II SA/Ke 965/21 (dotyczącej tej samej uchwały), zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 u.g.r.l. gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są w szczególności grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne, grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, a także grunty pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych. Z przepisów u.g.r.l. wynika po pierwsze, że grunty te korzystają ze szczególnej ochrony przewidzianej przepisami rangi ustawowej, przy czym ochroną tą objęte są użytki rolne klas I-III oraz grunty leśne. Po drugie, zasadom ochrony gruntów rolnych, których dotyczy ustawa, nie sprzeciwia się takie wykorzystanie tych gruntów, że lokalizowane są na nich budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia służące wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, a także budynki, urządzenia służące bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny. Nie narusza wobec tego zasad ochrony gruntów rolnych takie użytkowanie tych gruntów, gdy na gruntach tych lokalizowane są obiekty budowlane związane z rolniczym wykorzystaniem tego terenu. Stosownie do § 7 pkt 25 zaskarżonej uchwały, ilekroć w przepisach uchwały jest mowa o zabudowie jednorodzinnej, wielorodzinnej, zagrodowej, wysokości budynków, poziomie terenu, kondygnacji - należy przez to rozumieć pojęcia według definicji określonych w prawie budowanym i właściwych rozporządzeniach wykonawczych w brzmieniu na dzień uchwalenia niniejszego planu. Zgodnie z § 3 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm., w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia uchwały - Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690) jako zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Zaskarżony plan zakazuje skarżącemu na ww. działkach, w granicach terenów oznaczonych jako 13RM i 48RZ, wszelkiej zabudowy. Zakazuje się tym samym również na tych terenach definiowanej wyżej zabudowy zagrodowej, związanej z rolniczym wykorzystaniem tego terenu. Zakaz ten dotyczy w szczególności zabudowań gospodarczych, inwentarskich i związanych z nimi zabudowań mieszkalnych dla osób uprawiających teren rolniczo. W konsekwencji zatem postanowienia zaskarżonej uchwały na terenie działek skarżącego oznaczonym na rysunku planu symbolami 13RM i 48RZ, przeznaczające ten teren na cele rolnicze i tereny zabudowy zagrodowej, uniemożliwia lokalizowanie tam zabudowy, która jest niezbędna do uprawiania rolnictwa. Podczas gdy - jak wyjaśniono powyżej - ustawa wprowadzająca zasady ochrony gruntów rolnych przewiduje na gruntach podlegających ochronie zabudowę związaną z rolnictwem (produkcją rolniczą, przetwórstwem rolno-spożywczym). Oznacza to, że postanowienia uchwały wprowadzają ograniczenia prawa własności dalej idące, niż te przewidziane w przepisach ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Taka sytuacja stanowi zaś przekroczenie granic władztwa planistycznego z uwagi na naruszenie zasad równości i proporcjonalności. Brak jest bowiem uzasadnienia, w każdym razie ani w uzasadnieniu uchwały, ani w dokumentach planistycznych Sąd nie odnalazł wyjaśnienia powodów tak daleko idącego ograniczenia uprawnień właścicielskich skarżącego na terenie jego działek, w granicach oznaczonych w planie symbolami 48 RZ i 13RM. W każdym razie, jak wyżej wykazano, takich ograniczeń nie może uzasadniać to, że są to tereny, na których występują podlegające ochronie użytki rolne. W ocenie Sądu powyższe ograniczenia w zakresie zabudowy zagrodowej, jak i jakiejkolwiek zabudowy, mogłyby znajdować uzasadnienie ze względu na zaliczenie spornych obszarów do terenów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi. Obie działki skarżącego zostały zresztą, jak wspomniano, w przeważającej części zaliczone do takich właśnie terenów, z czym wiąże się m.in. przewidziany w § 32 ust. 9 pkt 1 m.p.z.p. zakaz lokalizacji obiektów kubaturowych trwale związanych z gruntem. Wyznaczenie granic tych terenów, powodujących istotne ograniczenia prawa własności, powinno jednak również znajdować swoje merytoryczne uzasadnienie, którego w tym przypadku zabrakło. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszarów osuwania się mas ziemnych. Obowiązek ujęcia w treści planu miejscowego wszystkich elementów wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. nie jest jednak obowiązkiem bezwzględnym, ponieważ treść ustaleń planu, o których mowa w tym przepisie powinna być dostosowana do okoliczności faktycznych panujących w obszarze objętym planem. Oznacza to, że obowiązek określenia ustaleń wskazanych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. aktualizuje się wówczas, gdy zachodzi taka potrzeba i konieczność. Dokonując zaś w danym przypadku oceny, czy taka potrzeba bądź konieczności zachodzi, należy brać pod uwagę charakterystykę terenu, funkcję i sposób jego zagospodarowania, czy też charakter zabudowy (por. wyrok NSA z 14 listopada 2024 r., sygn. II OSK 316/24). Jak wynika z art. 9 pkt 6d ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne – w wersji obowiązującej w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr 239 poz. 2019 ze zm.), zwanej dalej "u.P.w." – pod pojęciem obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi należało rozumieć określone we wstępnej ocenie ryzyka powodziowego obszary, na których istnieje znaczące ryzyko powodzi lub jest prawdopodobne wystąpienie znaczącego ryzyka powodzi. Z art. 88b ust. 1 u.P.w. wynikało, że dla obszarów dorzeczy przygotowuje się wstępną ocenę ryzyka powodziowego, która stosownie do ust. 2 pkt 5 art. 88b, zawiera m.in. określenie obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi. Z art. 88d ust. 1 u.P.w. wynika, że dla obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi wskazanych we wstępnej ocenie ryzyka powodziowego, sporządza się mapy zagrożenia powodziowego. Zgodnie z art. 88f ust. 4 pkt 5 u.P.w., dyrektorzy regionalnych zarządów gospodarki wodnej przekazują mapy zagrożenia powodziowego i mapy ryzyka powodziowego m.in. właściwym wójtom (burmistrzom, prezydentom miast), zaś stosownie do art. 88f ust. 5 ustawy przedstawione na mapach zagrożenia powodziowego oraz mapach ryzyka powodziowego granice obszarów, o których mowa w art. 88d ust. 2, uwzględnia się w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, planie zagospodarowania przestrzennego województwa, miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzji o warunkach zabudowy. Należy zaznaczyć, że powyższe brzmienie przepisów obowiązywało od 18 marca 2011 r., uprzednio zaś zgodnie z art. 79 ust. 2 u.P.w. dla potrzeb planowania ochrony przed powodzią dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej sporządzał studium ochrony przeciwpowodziowej, ustalające granice zasięgu wód powodziowych o określonym prawdopodobieństwie występowania oraz kierunki ochrony przed powodzią, w którym, w zależności od sposobu zagospodarowania terenu oraz ukształtowania tarasów zalewowych, terenów depresyjnych i bezodpływowych, dokonuje podziału obszarów na: 1) obszary wymagające ochrony przed zalaniem z uwagi na ich zagospodarowanie, wartość gospodarczą lub kulturową; 2) obszary służące przepuszczeniu wód powodziowych, zwane dalej "obszarami bezpośredniego zagrożenia powodzią"; 3) obszary potencjalnego zagrożenia powodzią. Jak przewidywał art. 14 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2011 r. Nr 11 poz. 159), studium ochrony przeciwpowodziowej, sporządzone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, zachowywało ważność do dnia sporządzenia mapy zagrożenia powodziowego. Wobec faktu, że w nadesłanej dokumentacji planistycznej nie odnaleziono map zagrożenia powodziowego, które stanowiłyby podstawę dla wyznaczenia w zaskarżonym m.p.z.p. obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi, ani też innych dokumentów mogących uzasadniać określenie granic tych obszarów, Sąd zwrócił się do organu o wyjaśnienie, na jakiej podstawie działki nr [...] zostały objęte granicami obszaru narażonego na niebezpieczeństwo powodzi - w zakresie wyznaczonym w części graficznej miejscowego planu, a w szczególności czy podstawę tą stanowiła mapa zagrożenia powodziowego, a jeśli tak, to o dołączenie tej mapy, jak również o wyjaśnienie czy projekt zaskarżonego planu został uzgodniony z właściwym dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej w zakresie obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi w trybie art. 4a pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Ostatecznie z odpowiedzi organu wynikało, że z uwagi na znaczny upływ czasu oraz zmiany personalne wśród pracowników Urzędu Gminy, a także to, że m.p.z.p. był opracowywany przez zewnętrzną firmę urbanistyczną, która w całości zajmowała się przygotowaniem planu i nie dostarczyła dokumentów w tej kwestii (w tym map zagrożenia powodziowego oraz uzgodnień projektu planu z odpowiednim dyrektorem regionalnym zarządu gospodarki wodnej), Gmina Wilczyce nie jest w stanie udzielić odpowiedzi na pytania zawarte w wezwaniu. W tej sytuacji Sąd zwrócił się do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Krakowie o nadesłanie arkuszy archiwalnych map zagrożenia powodziowego dla terenu obejmującego działki ewidencyjne nr [...] według stanu na dzień 14 listopada 2011 r., a także o udzielenie informacji na temat tego, jaki stopień (prawdopodobieństwo) zagrożenia powodzią było przewidziane dla tych działek (ewentualnie jakiej ich części) na dzień 14 listopada 2011 r. W odpowiedzi z 23 kwietnia 2025 r. Zarząd Gospodarki Wodnej w Krakowie poinformował, że ww. działki są położone w odległości około 400 m od rzeki Opatówka, dla której w 2011 r. nie były jeszcze opracowane mapy zagrożenia powodziowego wynikające z zapisów art. 88d poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2001 nr 115 poz. 1229). Ponadto, dla ww. rzeki nie było opracowanego studium ochrony przeciwpowodziowej, zgodnie z zapisami zawartymi w art. 14 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, zachowującego ważność do dnia sporządzenia mapy zagrożenia powodziowego. W związku z powyższym na dzień 14 listopada 2011 r. dla rzeki Opatówki nie było wyznaczonych tzw. obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Ponadto, w 2011 roku ówczesny Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Krakowie nie dysponował żadnymi innymi opracowaniami pozwalającymi na ocenę zagrożenia powodziowego na ww. terenie. Pierwszy dokument określający zagrożenie powodziowe od ww. rzeki został wykonany w 2015 r. w ramach realizowanego "Programu Ochrony przez Powodzią w Dorzeczu Górnej Wisły". Wobec powyższego Sąd uznał, że sposób wyznaczenia granic obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi dla przedmiotowych działek nie został w żaden sposób merytorycznie uzasadniony (według stanu na datę podjęcia zaskarżonej uchwały) – ani w dokumentacji planistycznej, uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, w toku postępowania sądowego przez organ, ani też w wyniku czynności podjętych przez Sąd. Trzeba też zaznaczyć, że jak wynika z dołączonych do skargi wydruków Systemu Informacji Przestrzennej Gminy Wilczyce, możliwych do zweryfikowania także w ramach Hydroportalu (https://isok.gov.pl/hydroportal.html), jeśli chodzi o aktualną sytuację ww. działki tylko w niewielkim zakresie znajdują się na terenie zagrożenia powodzią "raz na 100 lat" – na którym prawdopodobieństwo powodzi jest średnie i wynosi 1% i na terenie zagrożenia powodzią "raz na 500 lat", gdzie prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest niskie i wynosi 0,2%, i to na końcu działek patrząc od głównej drogi. W tej sytuacji Sąd doszedł do wniosku, że zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały także w części w jakiej wskazuje, że działki o nr [...] są objęte zasięgiem obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi. Podkreślenia wymaga, że zarzuty zawarte w skardze w pełni zaakceptował także sam organ, powielając argumentację skargi i wnosząc o jej uwzględnienie. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały we wskazanym wyżej zakresie (pkt I wyroku). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt II wyroku, uwzględniając kwotę 300 zł uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi oraz kwotę 480 zł tytułem wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika strony skarżącej, obliczonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1964) oraz 34 zł tytułem dwóch opłat skarbowych od pełnomocnictw.