II SA/Ke 633/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 listopada 2011r. sprawy ze skarg A.W., E.W., C.B., E.M. oraz kuratora spadku po A.T. – A.B. na czynność Prezydenta Miasta K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności polegającej na wykreśleniu z ewidencji gruntów prowadzonej dla działki numer 1167/1 (obręb 0024) położonej w K. oznaczenia księgi wieczystej numer [...], II. stwierdza, że zaskarżona czynność nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Prezydenta Miasta K. na rzecz [...] solidarnie kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych – tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, IV. zasądza od Prezydenta Miasta Kielce na rzecz A.B. kwotę 200 (dwieście) złotych – tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] dokonano zmiany Nr [...] w ewidencji gruntów i budynków obrębu Nr 0024 odnośnie działki ewidencyjnej Nr 1167/1 położonej przy ul. H., polegającej na wykreśleniu oznaczenia księgi wieczystej założonej dla tej działki o numerze KW 800 – własność C. Z. i inni. W zawiadomieniu o tej zmianie z dnia 14 września 2011r. wskazano, że została ona dokonana na podstawie operatu 1379/05 oraz opinii biegłego sądowego. W dniach 21 czerwca i 27 czerwca 2011r. wpłynęły do Prezydenta Miasta K. wezwania A. W., W. W., W. B. S., E. M. oraz kuratora spadku po A. T. – A. B. B. do usunięcia naruszenia prawa, w których domagali się oni ponownego wpisania jako podstawy prawnej w odniesieniu do działki nr 1167/1 numeru księgi wieczystej [...] – dawna [...], wykazując załączonymi dokumentami, że są spadkobiercami ujawnionych w tej księdze właścicieli i zarzucając, że czynność polegająca na usunięciu zapisu odwołującego się do księgi wieczystej została dokonana z rażącym naruszeniem przepisów. W odpowiedzi z dnia 26 lipca 2011r. Prezydent Miasta K. poinformował, że nie znajduje podstaw prawnych do udzielenia informacji dotyczącej działki 1167/1 albowiem w operacie ewidencji gruntów i budynków wzywający do usunięcia naruszenia prawa nigdy nie figurowali jako właściciele, użytkownicy wieczyści, lub władający. W skierowanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargach na wyżej opisaną czynność A. W., W. W., C. B. S., E. M. oraz kuratora spadku po A. T. – A. zarzucili, że została ona dokonana z naruszeniem: - § 46 ust. 2 i § 45 ust. 1 w zw. z § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków polegającym na błędnym dokonaniu aktualizacji z urzędu w sytuacji, gdy wobec braku podstaw do aktualizacji danych w ten sposób niedopuszczalne było dokonanie takiej zmiany, - § 47 ust. 3 tego samego rozporządzenia polegające na zaniechaniu przeprowadzenia przed dokonaniem zmiany postępowania administracyjnego oraz wydania w tym postępowaniu właściwej decyzji, gdy z uwagi na konieczność uzyskania wyjaśnień zainteresowanych, w tym między innymi skarżących oraz zebrania dodatkowych dowodów w celu jednoznacznego stwierdzenia, czy działka objęta jest księgą wieczystą, oznaczoną dawniej Nr 800, organ miał obowiązek wszczęcia i przeprowadzenia postępowania oraz - art. 1 pkt 1, art. 7, 8, 9, 10, 11, 61 § 4,art. 77 § 1 oraz art. 104 § 1 kpa polegające na ich niezastosowaniu. W związku z tym w obu złożonych skargach ich autorzy domagali się stwierdzenia bezskuteczności tej czynności. W odpowiedzi na skargi Prezydent Miasta K. wniósł o ich oddalenie. Wskazał, że zmiana została dokonana na wniosek Spółdzielni "W." ujawnionej w ewidencji gruntów jako władający, na podstawie dołączonej do wniosku opinii biegłego geodety J. K. oraz mapy do zasiedzenia przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...], sama zaś czynność została dokonana zgodnie z § 49 ust. 4 rozporządzenia. Dokonanie zmiany zostało poprzedzone przeprowadzonym wnikliwym postępowaniem wyjaśniającym, polegającym na zbadaniu i analizie wszystkich dokumentów geodezyjnych, kartograficznych oraz prawnych. Na jego podstawie ustalono, że działka nr 1167/1 o pow. 0,5345 ha odpowiada działkom 1/18 i 1/19 położonym w obrębie VI arkusz 12 ujawnionym w operacie z założenia ewidencji gruntów nr ewid. 228/69. Działki te pochodzą z działki nr 1. Wówczas w rejestrze gruntów jako właściciel został wpisany Skarb Państwa, a władający gruntem Zakłady A.. Nie ujawniono żadnej podstawy prawnej. Q 1972r. została opracowana mapa sytuacyjno własnościowa nr ewid. 154/71 z dnia 25 listopada 1972r., na której dla w/w działek jako właściciela lub posiadacza wykazano Zakłady A. z podstawą prawną [...] i HHP 62 łącznej dla działek od1/6 do 1.21. Na podstawie decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...] oraz decyzji Zarządu Gospodarki Terenami z dnia [...] działki 1/18 i 1/19 zostały przekazane w użytkowanie Spółdzielni Inwalidów "W.". Podczas modernizacji ewidencji gruntów i budynków (nr ewid. operatu 594/89) w jednostce rejestrowej nr 94 do działki 1167 ujawniono jako właściciela Spółdzielnię Inwalidów "W." bez podstawy prawnej. Zmianą nr 452/1996 z dnia 19 października 1906r. w części opisowej operatu ewidencji gruntów i budynków na podstawie map sytuacyjno – własnościowych nr ewid. 466/92 z dnia 15 czerwca 1992r. oraz 378/93 z dnia 28 kwietnia 1993r. z działki nr 11167 wyodrębniono między innymi działkę 1167/1, a jako podstawę prawną ujawniono KW nr 800. Zmianą nr 288/1999 z dnia 18 sierpnia 1999r. w rejestrze gruntów dokonano zmian podlegających na przywróceniu pierwotnego numeru działki 1167, wpisując jako podstawę prawną [...] KW 6015 5015 5980 50. Z notatki służbowej wynika, że z w/w operatów 466/92 i 378/93 nie było możliwości wykreślenia wyodrębnionych działek do części graficznej. W 2000r. zmianą nr 158/2000 na podstawie mapy sytuacyjnej do regulacji stanu prawnego nr ewid. 444/2000 ponownie wyodrębniono działkę nr 1167/1. jako podstawę prawna wpisano [...]. W 2010r. przede wprowadzeniem zaskarżonej zmiany nr [...] z dnia [...] organ przeanalizował całą historię działki i stwierdził, że w każdym z opracowań brak jest mapy, na podstawie której została założona księga wieczysta nr 800, a co za tym idzie brak jest jednoznacznego powiązania działki objętej tą księga z aktualną ewidencją gruntów i budynków. Zdaniem organu dokumentacja geodezyjno – kartograficzna ( operaty) nie zawierały dowodów zmian, to jest tytułów prawnych i map nawiązujących w sposób jednoznaczny do danych z ewidencji grudniów i budynków w odniesieniu do działki nr 1167/1. Wskazano, że organ dokonał także badania księgi wieczystej [...] (aktualnie KI1L/00105594/3). W aktach tej księgi brak jakichkolwiek map i planów. Wprowadzone zmiany 452/1996, 228/1999. 158/2000 zostały dokonane w momencie obowiązywania rozporządzenia w sprawie ewidencji9 gruntów i budynków z dnia 17 grudnia 1996r., które nie przewidywało wprowadzenia do rejestru gruntów zmian na podstawie opracowań geodezyjnych i kartograficznych, a jedynie "na podstawie prawomocnych orzeczeń, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, a także innych aktów normatywnych". W związku z tym organ nie powinien ujawniać, bez przeprowadzenia postępowania administracyjnego w trybie kpa zmian na podstawie w/w operatów. Przy dokonywaniu zaskarżonej zmiany organ wziął informacje zamieszczone w dokumentacji geodezyjno – kartograficznej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr. 11379/05 z dnia 5 września 2009r. traktując dane zawarte w dokumentacji wyłącznie techniczno – deklaratoryjnie. Zwrócono także uwagę na sugestie zawarte w opinii biegłego sądowego inz. J. K. złożone w sądzie w sprawie sygn. VII Ns 377/05 z dnia 23 lipca 2008r., która potwierdziła wątpliwości organu, dotyczące prawidłowości poprzednich zapisów w rejestrze gruntów. Zgodnie z § 45 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków z 2001r. do aktualizacji operatu ewidencyjnego stosuje się przepisy § 35, który pozwalają na aktualizację operatu ewidencji gruntów i budynków na podstawie danych pochodzących z różnych źródeł. W przypadku zmian w operacie o charakterze techniczno – deklaratoryjnym nie jest wymagane prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zakończonego decyzją. Wprowadzone zmiany nie zmieniały praw osób ujawnionych w ewidencji do przedmiotowej działki. Skarżący nigdy nie wystąpili ani nie przedstawili organowi dokumentacji, z której wynikałoby w sposób jednoznaczny ich prawo do tej działki. Dlatego też na ich wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organ zażądał dostarczenia dokumentacji, na podstawie które jednoznacznie mógłby stwierdzić, ze są oni władni do wypowiadania się w sprawach dotyczących tej działki. W odpowiedzi na to pismo skarżący zarzucili, że zmiana została wprowadzona z urzędu, a nie na wiosek Spółdzielni, o czym świadczy znajdujące się w aktach pismo Prezydenta Miasta K. z dnia [...] Poza tym gdyby uznać, że władający jest uprawniony do składania wniosku o usunięcie z ewidencji gruntów odwołania do księgi wieczystej w każdym wypadku, gdy zachodzą wątpliwości co do wpisu w księdze wieczystej, zyskałby dogodny instrument do tego, by pozbawić ujawnionego w księdze wieczystej właściciela nieruchomości prawa do obrony w postępowaniu sądowym. Sąd bowiem, bez odwołania do księgi wieczystej zawartego w opisie nieruchomości w ewidencji gruntów nie uzyska informacji, iż konieczny jest udział tych właścicieli w postępowaniu. Skarżący podnieśli także, że powoływane przez organ zmiany dokonane w czasie obowiązywania Rozporządzenia z 1996r. uznać należy za próbę "zaciemniania przez Organ obrazu sprawy". Organ bowiem próbując uzasadnić swoją błędną i nieuprawnioną czynność "wyjmuje" wybrany przez siebie okres czasu prowadzone ewidencji gruntów, natomiast zupełnie pomija zasadę ciągłości tej ewidencji od daty jej założenia w 1971r. Tymczasem w niniejszej sprawie podstawa prawna w postaci odwołania do księgi wieczystej nr 800 została po raz pierwszy wprowadzona już w 1966r. na mapie sporządzonej dla potrzeb ewidencji gruntów i została potwierdzona na mapie z 1972r. Tak więc odwołanie do księgi wieczystej istniało od początku założenia ewidencji gruntów w związku z czym nie jest prawdą że wzięło się znikąd. Postanowieniem z dnia 4 listopada 2011r. Sąd zarządził połączenie sprawy ze skargi kuratora spadku po A. T. ze sprawą ze skargi pozostałych skarżących do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Zawiadomiona o sprawie Spółdzielnia Inwalidów "W." w Likwidacji wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst. jedn. w dacie dokonania zaskarżonej czynności Dz. U. Nr 240 z 2005r. poz. 2027), dalej ustawy o ewidencji, ewidencja gruntów i budynków obejmuje między innymi informacje dotyczące gruntów – ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbioru dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Przedmiotem zaskarżenia jest czynność polegająca na wykreśleniu z ewidencji gruntów oznaczenia księgi wieczystej KW nr 800. Jak wynika z odpowiedzi na skargę takie oznaczenie istniało w ewidencji gruntów nieprzerwanie od 1972r., natomiast według twierdzeń skarżących od założenia tej ewidencji, bowiem podstawa prawna w postaci odwołania do księgi wieczystej nr 800 została po raz pierwszy wprowadzona już na mapie w 1966r. Bez względu na to czyja wersja odpowiada prawdzie, niewątpliwie stan istniejący przed dokonaniem zaskarżonej czynności istniał nieprzerwanie od początku lat 70-tych. W tym miejscu zauważyć należy, iż zgodnie z § 9 Zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969r., wydanego z upoważnienia zawartego w art. 7 dekretu z dnia 2 lutego 1955r. o ewidencji gruntów i budynków (MP nr 69 poz. 98 ze zm.) również w dacie zakładania ewidencji obowiązywał przepis, zgodnie z którym położenie działki w ewidencji gruntów określa się między innymi przez numer księgi wieczystej, jeżeli stwierdzono, że księga taka została założona dla tej nieruchomości. Kwestią zasadniczą jest odpowiedzenie na pytanie, czy zachodziły podstawy do wykreślenia tego wpisu w drodze czynności materialno – technicznej, bez wcześniejszego przeprowadzenia postępowania z udziałem zainteresowanych stron, zakończonego wydaniem stosownej decyzji, oraz czy skarżących można uznać za strony potencjalnego postępowania w tym przedmiocie, co wiąże się z kwestią ich legitymacji do zaskarżenia tej czynności. Okolicznością niesporną, a w każdym razie wynikającą między innymi z dołączonych do skargi dokumentów, jest to że skarżący są spadkobiercami osób ujawnionych w księdze wieczystej oznaczonej wcześniej numerem 800. Ponadto w związku z odwoływaniem się zarówno przez skarżących jak i organ do sprawy o zasiedzenia Sąd dopuścił z urzędu dowód z postanowień wraz z uzasadnieniami: Sądu Rejonowego w sprawie o sygn. VII Ns 377/05 oraz Sądu Okręgowego w sprawie o sygn. II Ca 321/09. Dopuszczenie dowodu z tych dokumentów było uzasadnione zwłaszcza tym, że do akt administracyjnych został dołączony fragment uzasadnienia orzeczenia Sądu Rejonowego, jak zaś wynika z odpowiedzi na skargę zaskarżona czynność została dokonana na podstawie opinii biegłego sądowego i zawartej w niej "sugestii" oraz operatu – mapy sporządzonej dla potrzeb zasiedzenia. Otóż z wyżej powołanych orzeczeń wynika, że postępowanie o stwierdzenie zasiedzenia toczyło się na wniosek Skarbu Państwa, w imieniu którego występował Prezydent Miasta K. i dotyczyło działki nr 1167/1 położonej przy ul. H., a więc działki, co do której dokonano zaskarżonej zmiany w ewidencji. Zarówno Sąd Rejonowy, który wniosek o zasiedzenie oddalił, jak i Sąd Okręgowy, który oddalił apelacje Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta K. i Spółdzielni Inwalidów "W." od postanowienia sądu I instancji, ustaliły że nieruchomość będąca przedmiotem wniosku stanowi część nieruchomości objętej księgą wieczystą Kw Nr 800 – K. – Wietrznia. Postępowanie przed tymi sądami toczyło się z udziałem skarżących. Sądy powszechne czyniąc te ustalenia przedmiotem swoich rozważań uczyniły również sporządzone do sprawy o zasiedzenie: opinię biegłego J. K., oraz stanowisko geodety B. Zięby, który opracował mapę dla potrze zasiedzenia. Geodeci stwierdzili, że brak jest wystarczających danych, w szczególności map, pozwalających na niewątpliwe zidentyfikowanie działki nr 1167/1 z nieruchomością objętą księga wieczystą Kw nr 800 lecz jednocześnie stwierdzili, że brak jest danych, które pozwalałyby na niewątpliwe ustalenie, że działka ta nie stanowi części nieruchomości objętej księgą wieczystą. Prezydent Miasta K., reprezentujący Skarb Państwa w sprawie o zasiedzenie niewątpliwie znał treść rozstrzygnięć Sądu Rejonowego i Okręgowego . Dlatego też nie można zgodzić się z nim, że opinia biegłego do sprawy o zasiedzenie oraz sporządzona mapa dla potrzeb tego zasiedzenia uzasadniały dokonanie wykreślenia z ewidencji gruntów odniesienia do księgi wieczystej [...], zwłaszcza w sytuacji, gdy dysponując tymi samymi opiniami i dokumentami Sąd Rejonowy i Sąd Okręgowy ustaliły, że działka jest objęta tą księgą wieczystą. Faktem jest, że skarżący nie są ujawnieni w ewidencji gruntów jako właściciele. Z chwilą bowiem założenia ewidencji gruntów jako właściciela wpisano Skarb Państwa - bez jakiejkolwiek podstawy - co wynika z powołanych wyżej uzasadnień sądów powszechnych. Ta jednak okoliczność, że skarżący nie są ujawnieni w ewidencji gruntów jako właściciele nie pozbawia ich zdaniem Sądu interesu prawnego w postępowaniach dotyczących tej nieruchomości, w tym również w postępowaniu, którego przedmiotem jest wprowadzenie zmiany oznaczenia nieruchomości poprzez wyeliminowanie wskazania, że działka Nr 1167/1 jest objęta księgą wieczystą, w której ujawnieni są ich poprzednicy prawni. Zdaniem Sądu w świetle powyższych wywodów za w pełni uzasadnione uznać należy zawarte w skardze zarzuty, że zaskarżona czynność została dokonana z naruszeniem przepisów § 45, 46 i 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U. Nr 38 poz. 454) oraz powołanych w skardze przepisów kpa, i to bez względu na to, czy zmiana została dokonana z urzędu – jak twierdzą skarżący i co potwierdza znajdujące się w aktach administracyjnych pismo działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta – Geodety Miejskiego adresowane do Spółdzielni "W.", w którym wskazano: "z uwagi na fakt, iż brak jest jednoznacznych informacji czy przedmiotowa działka jest objęta księgą wieczystą nr 800 w bazie danych ewidencyjnych wprowadzono z urzędu zmianę polegającą na wykreśleniu z podstawy prawnej w/w księgi wieczystej nr 800 do przedmiotowej działki", czy też na wniosek Spółdzielni "W.", jak to aktualnie twierdzi Prezydent Miasta K.. Mając powyższe na uwadze stosownie do art. 146 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. Zgodnie z art. 152 tej samej ustawy Sąd określił, że zaskarżona czynność nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, zaś na podstawie art. 200 zasądził od organu koszty postępowania sądowego w wysokości 200 zł (uiszczony wpis) na rzecz kuratora spadku po A. B. oraz w wysokości 440 zł (wpis oraz koszty wynagrodzenia pełnomocnika) solidarnie na rzecz pozostałych skarżących.