II SA/Ke 634/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 października 2010r. sprawy ze skargi E.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], po rozpoznaniu sprawy z odwołania E. S. od decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta S. przez Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z dnia [...], orzekającej o przyznaniu świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego z tytułu katastrofy naturalnej – powódź - druga fala powodziowa w wysokości 2000 zł, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Kolegium ustaliło, że E. S. w dniu 24 czerwca 2010 r. zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej w S. o udzielenie pomocy finansowej z tytułu poniesionych strat podczas drugiej fali powodziowej. Przyznając pomoc wskazaną wyżej decyzją, organ I instancji ustalił, że z przeprowadzonego u E. S. wywiadu środowiskowego wynika, iż w związku z brakiem możliwości zamieszkiwania w dotychczasowym miejscu, strona poniosła dodatkowe koszty. Ponadto po pierwszej fali powodziowej rozpoczęła prace porządkowe, niemniej jednak nie poniosła dodatkowych strat w sprzęcie gospodarstwa domowego. Uwzględniając konieczność dokonania pilnych prac lub zakupów, w celu zaspokojenia niezbędnych potrzeb bytowych przyznano zasiłek celowy w kwocie 2.000 zł. Rozpoznając odwołanie od tej decyzji SKO ustaliło, że z uwagi na drugą falę powodziową przedłuża się pobyt E. S. wraz z mężem i dziećmi z którymi wspólnie gospodarują – poza domem, tj. u rodziny. S. dokładają do opłat i wyżywienia, ponoszą dodatkowe koszty dojazdu do domu w celu wykonywania niezbędnych prac. Środki z pomocy społecznej otrzymane po pierwszej fali powodziowej, tj. kwotę 6.000 zł. przyznaną decyzją z dnia 28 czerwca 2010 r., rodzina E. S. już wykorzystała. Pilnymi potrzebami tej rodziny określonymi w czasie wywiadu jest uzupełnienie odzieży i obuwia. W tak ustalonym stanie faktycznym SKO przytoczyło treść art. 40 ust. 1, 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej i wyjaśniło, że na skutek wystąpienia na przełomie maja i czerwca powodzi, Premier Rządu podjął decyzję, że ze środków budżetu państwa będzie udzielana pomoc pieniężna powodzianom w kwotach do: 6.000 zł., do 20.000 zł. i do 100.000 zł., a pomoc tę będą realizowały ośrodki pomocy społecznej. Następnie organ II instancji wskazał, że pismem z dnia 30 kwietnia 2010r. Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji określiło zasady udzielania pomocy finansowej z budżetu państwa dla osób lub rodzin poszkodowanych w wyniku katastrof naturalnych podając, że pomoc nie może przekroczyć kwoty 6000 zł, a przy określaniu wysokości zasiłku należy brać pod uwagę m.in.: możliwość funkcjonowania we własnym mieszkaniu (czy może stanowić schronienie dla poszkodowanych, czy nie stwarza dodatkowego zagrożenia na skutek uszkodzeń, czy konieczne jest zapewnienie innego schronienia w okresie przejściowym); prace, które trzeba pilnie wykonać lub zakupy, jakie trzeba pilnie dokonać, by móc zaspokajać niezbędne potrzeby bytowe. Kolegium dodało, że na podstawie powyższych wytycznych gminy opracowały zasady przyznawania pomocy powodzianom, w postaci zasiłków celowych w kwotach do 6000 zł. Po wystąpieniu drugiej fali powodziowej na terenie naszego kraju, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podjął decyzję, że osoby powtórnie poszkodowane przez powódź mają prawo do ponownego zasiłku celowego do kwoty 6.000 zł. W związku z tym, na terenie Gminy S. opracowano nowe wytyczne określające kryteria przyznawania pomocy osobom poszkodowanym. Pod uwagę brane były przede wszystkim straty, jaki poniesiono po powtórnym zalaniu domów oraz zaistniałe w związku z tym potrzeby. Dalej organ II instancji stwierdził, że istotą zasiłków celowych w kwotach do 6000 zł dla rodzin dotkniętych powodzią "maj 2010" jest pierwsza pomoc, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego oraz drobnych remontów i napraw w mieszkaniu lub podpiwniczeniu domu jednorodzinnego. SKO podkreśliło, że zasiłek ten nie ma charakteru odszkodowania czy refundacji strat poniesionych na skutek powodzi. Natomiast szkody w zakresie zniszczonego sprzętu gospodarstwa domowego i AGD będą przedmiotem oceny w związku z pomocą w postaci zasiłków celowych do kwoty 20.000 zł, o którą to pomoc może się ubiegać również i E. S.. Dotacja taka przysługuje bowiem na remont albo odbudowę budynku oraz ewentualnie zakup pralki, lodówki, kuchenki, a także pieca centralnego ogrzewania. SKO zauważyło, że wnioskodawczyni jak i jej mąż są osobami zdolnymi do pracy i pozostającymi w zatrudnieniu, których powódź nie pozbawiła źródeł utrzymania. W związku z tym Kolegium uznało, że organ I instancji nie naruszył granic uznania administracyjnego. W skardze na powyższą decyzję skierowaną do sądu administracyjnego E. S. stwierdziła, że wysokością przyznanej kwoty zasiłku celowego została skrzywdzona, ponieważ inne rodziny 1-2 osobowe otrzymały pełną kwotę zasiłku w wysokości 6.000 zł. Tymczasem rodzina skarżącej liczy 4 osoby w tym dwoje dzieci w wieku szkolnym i mimo, że oboje z mężem pozostają w zatrudnieniu, to zarobione pieniądze nie pozwalają na sprostanie potrzebom. Ponieważ chcą jak najszybciej wprowadzić się do swojego domu, są zmuszeni płacić za prace remontowe osobom postronnym, przez co nie mają możliwości korzystania z przyznanych dotacji w postaci zasiłku celowego do kwoty 20.000 zł. i 100.000 zł. na remont lub odbudowę domu. Mąż skarżącej posiada grupę inwalidzką ze względu na schorzenia kręgosłupa, przez co nie może samodzielnie wykonywać prac fizycznych. Skarżąca powołała się też na swoje schorzenie dermatologiczne, które nasiliło się w wyniku kontaktu z powodziową wodą i przebywania w zanieczyszczonym środowisku. Odnośnie wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co do możliwości zakupy z zasiłku sprzętu domowego i AGD skarżąca wyjaśniła, że z takiej pomocy nie będzie mogła skorzystać, ponieważ sprzęt taki już posiada. Przytaczając wskazane w piśmie MSWiA z dnia 30 kwietnia 2010 r. zalecenia mające wpływ na wysokość zasiłku w kwocie do 6.000 zł., skarżąca przyznała, że przynajmniej czterech z tych pięciu warunków nie spełnia. Nie wskazała jednak, który z tych warunków spełnia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sądowa kontrola legalności orzeczeń wydawanych w toku postępowania administracyjnego sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności ( art. 145 § 1 p.p.s.a.). Stan faktyczny ustalony przez organy obu instancji nie był kwestionowany i znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Podstawę materialno prawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2009r. nr 175, poz. 1362 ze zm.) z którego wynika, że świadczenie w postaci zasiłku celowego może być przyznane osobie, która poniosła stratę w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Zasiłek ten może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. W niniejszej sprawie nie było wątpliwe, że E. S. , na skutek klęski żywiołowej w postaci powodzi poniosła stratę polegającą na dwukrotnym zalaniu przez powódź jej domu powyżej okien parteru, w wyniku czego od pierwszej powodzi razem z mężem i dwójką dzieci w wieku szkolnym mieszka u rodziny. Takie ustalenie wskazuje, że skarżąca spełnia określone w art. 40 ustawy o pomocy społecznej wymogi, od których zależy przyznanie zasiłku celowego. W celu jednak określenia jego wysokości, organ pomocy społecznej obowiązany był przeprowadzić postępowanie wyjaśniające oraz kierując się uznaniem administracyjnym wydać stosowną decyzję. W ramach uznania administracyjnego organ ma pewną swobodę rozstrzygnięcia, co nie oznacza jednak dowolności w wyborze sposobu załatwienia sprawy. W postępowaniu administracyjnym prowadzonym na gruncie ustawy o pomocy społecznej znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 oraz art. 136 kpa. Z powołanych wyżej przepisów wynika, że organ administracji prowadzący postępowanie o przyznanie zasiłku celowego zobowiązany jest podejmować wszelkie kroki niezbędne w celu wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a obowiązek ten dotyczy wszystkich przesłanek decydujących o przyznaniu zasiłku celowego oraz pozostałych okoliczności, w szczególności decydujących o wysokości zasiłku. Podkreślić należy, że z art. 7 kpa wynika, iż organ administracji publicznej działając w ramach uznania administracyjnego winien załatwić sprawę mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, co nie wyklucza przyznania świadczenia z pomocy społecznej w minimalnej wysokości lub nawet odmowy jego przyznania, jednakże organ ma obowiązek każdorazowego precyzyjnego wskazania przesłanek swej decyzji. Ze względu na pozostawioną organowi administracyjnemu swobodę wyboru rozstrzygnięcia, uzasadniając swoją decyzję organ powinien wskazywać na konkretne, zindywidualizowane przesłanki rozstrzygnięcia, nie poprzestając na przesłankach ogólnych. W przypadku uznania administracyjnego, uzasadnienie decyzji spełnia szczególnie istotną rolę, bowiem jego analiza pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub też, czy nie dokonał oceny zgromadzonego materiału wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. W rozpatrywanej sprawie organy administracji wywiązały się z tych obowiązków. W toku rozpoznawania sprawy przez organ I instancji zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, w toku którego uzyskano zaświadczenie Burmistrza Miasta S. potwierdzające fakt zalania budynku mieszkalnego E. S., przeprowadzono wywiad środowiskowy dotyczący sytuacji rodziny skarżącej oraz odebrano od niej oświadczenie, w którym sama określiła swoją sytuację i pilne potrzeby jej rodziny. W toku postępowania przed organem II instancji do akt sprawy dołączono pismo Ośrodka Pomocy Społecznej w S. określające założenia, jakimi się kierował podczas przyznawania pomocy dla osób poszkodowanych podczas drugiej fali powodziowej oraz informację Świętokrzyskiego Urzędu Wojewódzkiego dotyczącą wypłat ponownego świadczenia do 6.000 zł. dla osób poszkodowanych podczas drugiej fali powodziowej. W oparciu o takie materiały organ II instancji w wystarczającym stopniu określił sytuację rodziny skarżącej po drugiej fali powodziowej oraz straty, jakie w związku z tym poniosła. Organ zauważył w szczególności i dał temu wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji, że w czasie drugiej fali powodziowej E. S. z mężem i dziećmi nie przebywali w swoim zalanym domu przy ulicy F., lecz u rodziny, której dokładali do opłat i wyżywienia. Wydatkowane z tego tytułu kwoty sama skarżąca określiła w swym oświadczeniu z dnia 7 lipca 2010 r. na jedynie 400 zł miesięcznie. Wskazała ponadto, że pilnymi potrzebami jej rodziny jest tylko uzupełnienie odzieży i obuwia, co w odwołaniu uzupełniła o wyprawkę niezbędną do podjęcia nauki przez dzieci strony. Organ zauważył ponadto, że w związku z zamieszkiwaniem u rodziny, skarżąca i jej mąż ponoszą dodatkowe koszty dojazdu do swojego zalanego domu w celu wykonywania niezbędnych prac. Organ zauważył ponadto, że E. S. i jej mąż, mimo powodzi nie stracili źródeł utrzymania, gdyż oboje pracują zawodowo. Z wywiadu środowiskowego wynika, że łączny dochód rodziny S. wynosi 3.225,21 zł. Organ ustalił również, że rodzina skarżącej otrzymała zasiłek celowy w maksymalnej wysokości 6.000 zł. po pierwszej fali powodziowej z maja 2010 r. oraz ma możliwość ubiegania się o dalszą pomoc w postaci zasiłku celowego do kwoty 20.000 zł. na remont lub odbudowę budynku oraz ewentualnie na zakup pralki, lodówki, kuchenki i pieca centralnego ogrzewania. Z dołączonej do akt sprawy decyzji organu I instancji z dnia 4 sierpnia 2010 r. wydanej 8 dni przed zaskarżoną decyzją wynika natomiast, że mąż skarżącej na podstawie art. 40 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej uzyskał zasiłek celowy w wysokości 50.000 zł. na remont lub odbudowę budynku mieszkalnego położonego w S. przy ulicy F.. Z uzasadnienia tej decyzji wynika ponadto, że po rozliczeniu się z tej kwoty W. S. na mocy odrębnej decyzji otrzyma kolejny zasiłek, również w kwocie 50.000 zł. Wprawdzie rozstrzygnięcie to nie zostało omówione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ale ponieważ w dacie jej wydania decyzja z dnia 4 sierpnia 2010 r. pozostawała już w obrocie prawnym, należy przyjąć, że ma wpływ na ocenę sytuacji rodziny skarżących w kontekście strat poniesionych przez nią w wyniku drugiej fali powodzi. Przedstawione okoliczności wskazują, że przyznając skarżącej zasiłek celowy w kwocie 2.000 zł. organy administracji nie przekroczyły granic uznania administracyjnego¸ ani też nie naruszyły żadnych przepisów prawa. Należy zauważyć, że przyznanie zasiłku celowego opartego na treści art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej w maksymalnej wysokości przyznawanej w sprawach dotyczących strat poniesionych w wyniku drugiej fali powodziowej – nie ma charakteru automatycznego. Nie można w żadnym razie przyjąć, że taka kwota należy się wszystkim potrzebującym, gdyż ich sytuacja rodzinna, mieszkaniowa, zawodowa i zdrowotna, a także straty poniesione w wyniku powodzi są różne. Wniosek stąd, że organy administracji w ramach uznania administracyjnego, są uprawnione i zobowiązane do oceny wszystkich okoliczności sprawy i określenia zakresu pomocy. Z uwagi na specyfikę sytuacji osób poszkodowanych w wyniku powodzi polegającą na szerokim, różnorodnym i przez to trudnym do ścisłego określenia poziomie strat poniesionych w wyniku klęski żywiołowej, pomocnym przy ocenie zakresu potrzeb jest ich określenie przez samych potrzebujących. Skoro więc skarżąca sama określiła, że pilne potrzeby jej rodziny dotyczą tylko uzupełnienia odzieży i obuwia oraz wyprawki szkolnej, a organ - ponad te potrzeby - dostrzegł również i uwzględnił w swej decyzji dalsze koszty związane z koniecznością dokładania określonej przez samą skarżącą kwoty 400 zł. do opłat i wyżywienia w czasie pobytu S. u rodziny oraz związane z tym pobytem dodatkowe koszty dojazdu do domu w celu wykonywania w nim niezbędnych prac, a ocena organu co do wysokości tych kosztów mieści się w zasadach doświadczenia życiowego, to nie można przyjąć, aby SKO naruszyło obowiązujące przepisy przyznając zasiłek celowy w kwocie 2.000 zł. Należy również wyrazić pogląd, że przyznając zasiłek celowy na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej organy administracji mają obowiązek stosowania zasad ogólnych pomocy społecznej wyrażonych w art. 2, 3 i 4 tej ustawy. Zgodnie natomiast z art. 2 ust. 1 pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zasada wyrażona w przytoczonym przepisie wskazuje, że wpływ na zakres przyznawanej pomocy społecznej ma również sytuacja finansowa rodzin wnioskujących o przyznanie pomocy. W związku z tym za trafne należy uznać uwzględnienie przez organ II instancji przy rozstrzyganiu o wysokości przyznanego skarżącej zasiłku, faktu względnie dobrej sytuacji zawodowej E. i W. S., którzy pozostają w zatrudnieniu i osiągają z tego tytułu stosunkowo wysokie dochody. Odnosząc się do pozostałych, nieomówionych wyże zarzutów skargi, należy stwierdzić, że nie mogły one wpłynąć na wynik sprawy. Ponieważ niniejsza sprawa nie dotyczyła zasiłku celowego w kwocie do 20.000 zł., ani do 100.000 zł., nie była w niej istotna ocena przyczyn, dla których skarżąca nie ma - jak twierdzi – możliwości korzystania z pieniędzy z przyznanych dotacji w postaci zasiłku celowego do 20 tys. i 100 tys. zł. Poza tym przyczyny te w żadnym razie nie zasługują na uwzględnienie. Należy bowiem zgodzić się z zasadą rozliczania wskazanych kwot zasiłków celowych przy pomocy faktur i rachunków, jako zgodną z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Nie zasługuje natomiast na akceptację wykonywanie usług remontowych przez osoby nie prowadzące legalnej działalności gospodarczej i nie płacące w związku z tym podatków, co zdaje się mieć miejsce w wypadku skarżącej. Samokrytyczne stwierdzenie w skardze, że rodzina skarżącej nie spełnia przynajmniej czterech z pięciu warunków określonych w piśmie MSWiA z dnia 30 kwietnia 2010 r. mających wpływ na wysokość zasiłku w kwocie do 6.000 zł., przy braku wskazania, który z tych warunków skarżąca spełnia, nie pozwala na bliższe odniesienie się do tak nieprecyzyjnego zarzutu. Można jedynie zauważyć, że warunki te zostały dostrzeżone przez organ II instancji i uwzględnione przy rozstrzyganiu sprawy. Natomiast przyznany w skardze fakt posiadania przez rodzinę skarżącej podstawowych sprzętów domowych i AGD, świadczy o tym, że straty poniesione przez tę rodziną w czasie drugiej fali powodziowej nie uzasadniały pomocy wyższej, niż przyznana w zaskarżonej decyzji. Uwzględniając powyższe rozważania Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę. Dlatego skarga podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.