II SA/Ke 634/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Karolina Chrapkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2019 r. sprawy ze skargi S. B. i M. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 lipca 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia. II SA/Ke 634/19 Uzasadnienie Postanowieniem z dnia 5 lipca 2019 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze , po rozpatrzeniu zażalenia S. B. i M. B. na postanowienie Starosty z dnia 10 maja 2019 r., znak: [...], o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ujawnionego i wykazanego błędu w działaniach geodety uprawnionego S. G. w dniu 30 listopada 2016 r., (operat nr [...]), tj. sporządzonej mapy z inwentaryzacji powykonawczej budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. 622/2, obr. 0008 L., gm. B., niezgodnie z ewidencją gruntów i budynków - na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 Kpa uchyliło zaskarżone postanowienie organu I instancji i sprawę przekazało temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Jak wynika z uzasadnienia postanowienia Kolegium, S. B. i M. B. we wniosku z dnia 11 kwietnia 2019 r. wskazując na ww. błąd geodety domagali się "wprowadzenia korekty bądź nakazania geodecie sporządzenia nowej mapy zgodnej z ustaleniami dokonanymi w latach 1966-69 z przeprowadzonego rozgraniczenia gruntów i budynków dla obszaru wsi B. ze zlecenia Powiatowej Rady Narodowej w K.". Jednocześnie wnioskodawcy powołali się na przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne dotyczące prowadzenia ewidencji gruntów i aktualizacji danych w niej zawartych na wniosek strony lub z urzędu. Starosta , odmawiając opisanym na wstępie postanowieniem wszczęcia postępowania administracyjnego, powołał w podstawie prawnej art. 66 § 3 w zw. z art. 127a i art. 144 Kpa. Wyjaśnił, że poprawa operatu nie jest dokonywana w postępowaniu administracyjnym, lecz w cywilnym. Nadto pouczył strony o prawie do wniesienia zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego . Kolegium rozpatrując zażalenie stwierdziło, że zadaniem organu I instancji powinno być ustalenie rzeczywistego żądania wnioskodawców, tj. ustalenie, czy żądają wszczęcia postępowania w sprawie zmian bądź aktualizacji ewidencji gruntów, czy też postępowania w stosunku do geodety, czy też ich intencją było odniesienie się organu co do obu żądań. Organ wskazując na art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne uznał, że nie jest właściwy od oceny prawidłowości działań pracowników Starostwa Powiatowego w zakresie prowadzenia ewidencji gruntów, organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej jest bowiem wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego. W konsekwencji, zdaniem Kolegium, zasadnym stało się uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W skardze do tut. Sądu S. B. i M. B. zarzucili rozstrzygnięciu Kolegium: 1. naruszenie art. 7, art. 8 oraz art. 107 § 2 i 3 Kpa poprzez w szczególności: a) niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek uchylonego postanowienia organu I instancji; b) niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności niewzięcie pod uwagę faktu, że sprawa dotyczy obciążenia działki nr 622/2 przez inwestora budowy budynku mieszkalnego na działce nr 621, co spowodowało zajęcie części działki skarżących, nr 622/2; c) brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej polegające na tym, że dla jednych osób zgody na "zwiększenie" linii zabudowy są wydawane, a dla innych nie; d) niedostateczne i niepełne uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, z którego nie wynika, dlaczego ten sam stan faktyczny i prawny uzasadnia różne decyzje w analogicznych sytuacjach; 2. błąd w ustaleniach faktycznych co do skutków prawnych wynikających z at. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i tam wskazanych przepisów odrębnych dotyczących warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki sąsiedniej nr 621; Dodatkowo skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej "Ppsa", uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa Sąd stwierdza z kolei nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kpa lub w innych przepisach, a stosowanie do art. 145 § 1 pkt 3 Ppsa stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Jednocześnie, stosownie do art. 134 § 1 Ppsa sąd, z zastrzeżeniem art. 57a, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach badanej sprawy sąd zobowiązany jest z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi, dokonać pełnej oceny co do zgodności z prawem zaskarżonego aktu i w przypadku skargi na decyzję uwzględnić wszystkie zaistniałe w sprawie naruszenia, na które wskazano w art. 145 § 1 Ppsa. Skutkiem tego Sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi także z powodu uchybień innych niż te, które zostały przytoczone w skardze, także stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu pomimo braku w skardze wniosku w tym zakresie, w razie zaistnienia okoliczności określonych w art. 156 Kpa. Przeprowadzona przez Sąd we wskazanym zakresie i według wskazanych powyżej kryteriów kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że postanowienie to wydane zostało z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 126 Kpa, co prowadzi do stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 Kpa, nieważna jest decyzja, która została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. W orzecznictwie i piśmiennictwie na tle właściwości ustawowej organów rozróżnia się właściwość rzeczową, miejscową oraz instancyjną. Przepis ten znajduje odpowiednie zastosowanie do postanowień z mocy art. 126 Kpa. Przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 Kpa jest naruszenie przez organ administracji każdego rodzaju właściwości, bez względu na prawidłowość merytorycznego rozstrzygnięcia podjętego przez organ niewłaściwy. Bezwzględny obowiązek przestrzegania przez organy administracji swojej właściwości w postępowaniu administracyjnym wynika wprost z treści art. 19 Kpa, który stanowi, że organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Obowiązek ten jest bezpośrednio związany z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP i art. 6 Kpa. Oznacza to dla organów konieczność dokonywania kontroli i przestrzegania swojej właściwości na każdym etapie postępowania administracyjnego, również w postępowaniu odwoławczym (zażaleniowym). Przystępując do rozpoznania sprawy każdy organ jest więc zobligowany w pierwszej kolejności dokonać z urzędu oceny swojej właściwości do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w danym przedmiocie (właściwość rzeczowa), do rozstrzygania określonej kategorii spraw na danym obszarze kraju (właściwość miejscowa), a w przypadku rozpoznania środka zaskarżenia - do rozstrzygnięcia danej sprawy w trybie odwoławczym (właściwość instancyjna). Tylko pozytywna ocena dokonana w powyższym zakresie uprawnia organ do rozpoznania i rozstrzygnięcia określonej sprawy. W przeciwnym razie powinien przekazać sprawę organowi właściwemu, a w przypadku sporu co do właściwości - podjąć działania zmierzające do wszczęcia postępowania w sprawie jego rozstrzygnięcia. Wkroczenie w zakres właściwości innego organu i rozstrzygnięcie sprawy nienależącej do zakresu swej właściwości stanowi, jak już wyżej wskazano, kwalifikowane naruszenie przez organ prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności. Skarżący we wniosku z dnia 10 kwietnia 2019 r. zawarli wyraźne żądanie podjęcia działań w odniesieniu do dokumentacji przyjętej przez Starostę do zasobu geodezyjnego i kartograficznego tj. operatu nr [...] obejmującego sporządzoną mapę z inwentaryzacji powykonawczej budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr 622/2 w obrębie L., gmina B. (k. 166 i nast. akt adm.). Wnioskodawcy wprost odwołują się do art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2019 r., poz. 725 ze zm.), z którego wynika, że do zadań starosty należy m.in. prowadzenie ewidencji gruntów i budynków a także aktualizacja zawartych w niej informacji. Do zadań Starosty zgodnie z art. 7d pkt 1 lit c tej ustawy należy m.in. prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym tworzenie i udostępnianie standardowych opracowań kartograficznych w skalach: 1:500, 1:1000, 1:2000, 1:5000, o których mowa w art. 4 ust. 1e pkt 1 i 2. Zarówno treść wniosku jak i kompetencje starosty związane z żądaniem skarżących świadczą o tym, że w rozpoznawanej sprawie Starosta orzekał jako organ administracji geodezyjnej i kartograficznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło, że zgodnie z art. 7b ust. 2 pkt 2 ww. ustawy to wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego jest, w rozumieniu Kpa, organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej. Niewątpliwie więc w niniejszej sprawie organem wyższego stopnia nad Starostą jest Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (WINGiK) jako organ II instancji, nie zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze . Błędne pouczenie w postanowieniu Starosty pozostaje bez znaczenia dla oceny właściwości tego organu. W zaistniałym stanie faktycznym i prawnym Kolegium powinno więc przekazać zażalenie wraz z aktami sprawy do WINGiK jako organu właściwego rzeczowo, na podstawie art. 65 § 1 oraz art. 140 w zw. z art. 144 Kpa, a nie rozpatrywać sprawę, wkraczając w kompetencje innego organu. Podsumowując, zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie Kolegium wydał organ rzeczowo niewłaściwy do rozpatrzenia zażalenia. Niestosowanie się przez organ administracji publicznej do regulacji art. 19 Kpa jest kwalifikowaną wadą postępowania, uzasadniającą konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 126 Kpa. Nie ma przy tym znaczenia, czy zawarte w postanowieniu rozstrzygnięcie jest trafne. Na tym etapie przedwczesna była więc ocena zarzutów skargi (por. wyroki NSA: z dnia 6 października 1995 r., sygn. II SA/Lu 2409/94, publ. ONSA 1996/4/161; z dnia 12 lipca 1994 r., sygn. II SA 781/93, publ. OSP 1995/1/25). W tym stanie rzeczy, ponieważ zaskarżone postanowienie Kolegium zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej sankcjonowanej w art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 126 Kpa, Sąd stwierdził jego nieważność na postawie art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa.