II SA/Ke 635/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka,, Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 listopada 2012r. sprawy ze skargi E.B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), po rozpatrzeniu odwołania E. B., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w B. z dnia [...] znak: [...] nakazującą G. S. wykonanie w terminie do dnia 31.08.2012r. zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia istniejącej przybudówki do budynku magazynowo-składowego (stodoły) usytuowanej na działce nr ewid. 597 w G., gm. W., do stanu zgodnego z przepisami, polegających na wykonaniu w miejscu istniejącej dotychczas wschodniej ściany drewnianej, ściany oddzielenia przeciwpożarowego z niepalnych materiałów budowlanych, takich jak cegła, beton komórkowy, bloczki betonowe lub prefabrykowane elementy z betonu, tj. spełniającej wymaganą klasę odporności ogniowej elementów budynku dla ściany zewnętrznej RE I 60 (gdzie E wyraża szczelność ogniową, R – nośność ogniową), z zastrzeżeniem, że ze względu na pokrycie dachu płytami cementowo-azbestowymi prace związane z wykonaniem ściany przeciwpożarowej możliwe będą po uprzednim usunięciu części płyt cementowo-azbestowych, co należy wykonać z zachowaniem warunków określonych w § 6 i § 8 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 kwietnia 2004r. w sprawie sposobów i warunków bezpiecznego użytkowania i usuwania wyrobów zawierających azbest, tj. przez wykonawcę posiadającego: pozwolenie na prowadzenie działalności, w wyniku której powstają odpady niebezpieczne, odpowiednie wyposażenie techniczne do prowadzenia takich prac oraz zatrudniającego pracowników przeszkolonych w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy przy usuwaniu i wymianie materiałów zawierających azbest. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że opisana na wstępie decyzja PINB w B. z dnia [...] podjęta została na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. W odwołaniu od powyższej decyzji E. B. wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, bądź o jej zmianę i nakazanie G. S. rozbiórki przybudówki do budynku magazynowo-składowego (stodoły) usytuowanej na działce nr 597. Organ odwoławczy utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy ustalił w oparciu o oględziny przeprowadzone przez pracowników PINB w B. w dniu 10.01.2011r., że na działce nr 597 w G. znajduje się bezpośrednio przy granicy działki drewniana przybudówka do budynku magazynowo-składowego (stodoły), o wymiarach 4,2 x 2,76 m od jego strony północnej, z dachem jednospadowym na działkę inwestora. Na podstawie dodatkowych oględzin przeprowadzonych w dniu 25.06.2012r. organ ustalił, że przedmiotowa przybudówka o konstrukcji drewnianej, obitej trzema drewnianymi ścianami, z dachem umocowanym do drewnianej stodoły nie ma fundamentów (stoi na bloczkach), usytuowana jest w odległości 0,25 m od nowo wytyczonej granicy i w odległości 14,84 m od stodoły znajdującej się na działce sąsiedniej stanowiącej własność E. B.. W oparciu o wyjaśnienia G. S. oraz zeznania świadków K.K., E.O. i S.Z. organ ustalił, że będąca przedmiotem postępowania przybudówka została wybudowana samowolnie, tj. bez wymaganego w myśl § 44 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego pozwolenia na budowę, w latach 1990-94 i do chwili obecnej nie były przy niej wykonywane żadne roboty budowlane. W tej sytuacji z uwagi na treść art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 roku w niniejszej sprawie zastosowano przepisy Prawa budowlanego z 1974 roku, tj. w szczególności art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2. Organ I instancji nie dokonał jednak koniecznej w myśl ww. przepisu analizy pod kątem zgodności przedmiotowego obiektu z obowiązującymi w dacie jego budowy warunkami technicznymi, nie podjął też żadnych działań zmierzających do wyjaśnienia, czy znajduje się on na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Na podstawie wyrysu i wypisu z planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego Gminy W. obowiązującego w latach 1990-94 organ odwoławczy ustalił, że działka nr 597 znajdowała się wtedy ma terenie zabudowy zagrodowej z dopuszczeniem zabudowy jednorodzinnej. Usytuowanie przedmiotowej przybudówki zgodne zatem było z obowiązującym w dacie jej budowy miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przeprowadzając analizę możliwości dokonania zmian i przeróbek umożliwiających w myśl art. 40 Prawa budowanego z 1974 roku odstąpienie od nakazu rozbiórki wynikającego z art. 37 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowa przybudówka usytuowana jest w odległości 0,25 m od ogrodzenia wykonanego z betonowych prefabrykowanych płyt i metalowych przęseł. Takie usytuowanie przybudówki, jakkolwiek niezgodne z obowiązującymi w czasie jej budowy przepisami (§ 12 ust. 1, § 13 ust. 1, § 14 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki), nie stwarza zdaniem organu bezpośredniego niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia ani niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 roku. Budynek na działce sąsiedniej znajduje się w odległości ok. 15 m od przybudówki. Samo stwierdzenie niezgodności wybudowanego obiektu z przepisami nie jest podstawą do zastosowania art. 37. Dlatego nakaz rozbiórki z przyczyn określonych w przywołanym przepisie powinien być orzekany tylko wówczas, gdy brak jest możliwości usunięcia zagrożeń lub pogorszeń w trybie art. 40 ww. ustawy. Organ wyjaśnił, że dalsze istnienie przedmiotowego obiektu uwarunkowane jest spełnieniem wymogów określonych w obecnie obowiązującym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dokonując oceny kontrolowanej przybudówki w kontekście § 207 ust. 2, § 272 ust. 3 oraz § 232 ust. 4 i 5 ww. rozporządzenia organ stwierdził, że usytuowanie jej ściany wschodniej wykonanej z drewna, w pobliżu granicy z działką sąsiednią stanowi naruszenie przywołanych przepisów. Istnieje jednak możliwość doprowadzenia przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z przepisami poprzez wykonanie zmian i przeróbek nakazanych w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 roku. Na koniec organ odwoławczy stwierdził, ze brak odpowiedzi organu I instancji na pismo z dnia 20.09.2011r. w sprawie dwóch przybudówek położnych na działce nr 597 oraz niedokonanie podczas oględzin w dniu 10.01.2011r. żadnych ustaleń dotyczących znajdującego się na tej działce budynku mieszkalnego nie miało wpływu na rozstrzygniecie sprawy przedmiotowej przybudówki. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach E. B. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji zarzucając im naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 37 Prawa budowlanego z 1974 roku poprzez uznanie, że nie zachodzą przesłanki jego zastosowania i stwierdzenie, że drewniany obiekt nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia oraz art. 40 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Ponadto podniosła, że powyższe rozstrzygnięcie narusza jej prawo własności i ogranicza prawidłową zabudowę jej działki. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że istnienie przedmiotowej przybudówki narusza przepisy obowiązujące w czasie jej budowy i obecnie, a nadto stwarza zagrożenie pożarowe. Nakazane przez organ zmiany i przeróbki doprowadzą do wykonania nowego budynku od podstaw. Postawienie nowej ściany murowanej doprowadzi do pogorszenia warunków użytkowych nieruchomości sąsiedniej. W ocenie skarżącej doprowadzenie przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z przepisami wiąże się z jego rozebraniem i wybudowaniem nowego obiektu, co nie mieści się w pojęciu przeróbek lub zmian. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 7 listopada 2012r. pełnomocnik skarżącej złożył mapę do celów projektowych wykonaną w dniu 21.08.2002r. oraz szkic sytuacyjny z maja 1991r. na dowód tego, że ani w maju 1991r. ani w sierpniu 2002r. nie było jeszcze spornego obiektu. Pełnomocnik organu oświadczył, że data wzniesienia budynku została ustalona na podstawie zeznań świadków zgłoszonych przez inwestora, w trakcie postępowania organ nie dysponował żadną mapą przedstawiającą stan zagospodarowania działek skarżącej i inwestora, a nadto złożona mapa i szkic przedstawiają ponadto zupełnie inny stan niż jest aktualnie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270, ze zm.), dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 § 1 kpa. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Zgodnie z art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r. nr 243, poz. 1623 ze zm.) do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. 1.01.1995r., a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy tej ustawy. Jednocześnie ust. 2 tego przepisu stanowi, że art. 48 ustawy, regulującego postępowanie w razie stwierdzenia, że obiekt budowlany został wybudowany albo jest budowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Zasadniczą zatem kwestią dla prawidłowego rozpatrzenia niniejszej sprawy było ustalenie daty budowy spornego obiektu. Ustalenie daty budowy obiektu budowlanego jest bowiem nie tylko elementem prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i ustalenia stanu faktycznego, ale determinuje zastosowanie odpowiednich przepisów prawnych, tj. albo aktualnie obowiązującego Prawa budowlanego z 1994 roku, albo ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że organy administracji, które wydały zaskarżone decyzje nie podjęły w powyższym zakresie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, co oznacza, że dopuściły się naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W myśl tych przepisów to organ administracji publicznej, zwłaszcza działający tak jak w niniejszej sprawie z urzędu, a nie strona postępowania, ma obowiązek podjąć kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. W rozpoznawanej sprawie organ ustalając datę wybudowania przedmiotowego obiektu oparł się na zeznaniach świadków K.K., E.O. i S.Z., którzy przesłuchiwani w dniu 8.12.2011r. stwierdzili, że przybudówka został wybudowana odpowiednio: "w latach 1991-92", "około 20 lat temu" i "przed rokiem 1991". Uwzględniając ponadto wyjaśnienia G. S., który obecny przy przesłuchaniu świadków podał, że w dacie nabycia na własność działki nr 597 w lipcu 1995r. przybudówka już istniała, a podczas oględzin w dniu 10.01.2011r. oświadczył, że przybudówka została wykonana 17 lat temu, organ doszedł do przekonania, że kontrolowany obiekt musiał być wybudowany przed 1.01.1995r. Nie poczynił jednak żadnych dodatkowych kroków mających na celu dotarcie do dokumentów mogących potwierdzić powyższe zeznania i wyjaśnienia. Podjęcie tych czynności było jak najbardziej uzasadnione, biorąc pod uwagę, że żadna z ww. osób nie pamiętała dokładnej daty (przynajmniej rocznej) wykonania przybudówki. Tymczasem E. B. stwierdziła, w piśmie z dnia 20.09.2011r., że przedmiotowy obiekt powstał między styczniem a czerwcem 2011r. Ze złożonych na rozprawie dokumentów, tj. mapy do celów projektowych wykonanej w dniu 21.08.2002r. oraz szkicu sytuacyjnego z maja 1991r. wynika , że jeszcze w sierpniu 2002r. kontrolowana przybudówka nie istniała. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie ustaliły w sposób wyczerpujący, umożliwiający rozstrzygnięcie sprawy stanu faktycznego w zakresie daty wybudowania spornego obiektu budowlanego. Ustalając tę datę w ogóle nie odniosły się do twierdzeń skarżącej zawartych w piśmie z dnia 20.09.2011r. Poprzestanie na zeznaniach świadków, z których jak już wskazano, żaden nie pamiętał daty rocznej wykonania przedmiotowej przybudówki, bez próby dotarcia do jakichkolwiek dokumentów czy innych dowodów mogących potwierdzić te zeznania, w sytuacji przedłożenia na rozprawie dokumentów, które podważają ustalenia organu w zakresie daty popełnienia samowoli budowlanej, należy uznać za naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., Ustalenie, że budowa kontrolowanego obiektu została zakończona w latach 1990-94 jest w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zdecydowanie przedwczesne. Nadal więc nie wiadomo, kiedy przedmiotowy obiekt został wybudowany. W konsekwencji nie wiadomo również, jakie przepisy powinny znaleźć zastosowanie dla oceny skutków samowoli budowlanej, której dopuścił się inwestor. Ustalenie, że przybudówka została wykonana po dacie 1.01.1995r. wykluczałoby bowiem możliwość zastosowania przepisów Prawa budowlanego z 1974 roku. Merytoryczne rozpatrywanie zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 37 i art. 40 Prawa Budowlanego z 1974 roku jest w tej sytuacji bezprzedmiotowe, skoro organ nie ustalił prawidłowo kiedy kontrolowany obiekt budowlany został wybudowany, a w konsekwencji nie wiadomo czy prawidłowo zastosował przepisy Prawa budowlanego z 1974 roku. W ponownym postępowaniu organ I instancji ustali datę zakończenia budowy przedmiotowej "przybudówki". Gromadząc materiał dowodowy podejmie wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, łącznie z uwzględnieniem mapy i szkicu złożonych na rozprawie w dniu 7 listopada 2012r. Następnie oceni czy zachodzą przesłanki do zastosowania art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 roku. Dopiero wtedy w oparciu o właściwe przepisy oceni skutki zrealizowanej samowoli budowlanej. Ustalenia te winny być poczynione przy zapewnieniu prawa do czynnego udziału stronom postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. i przedstawione w uzasadnieniu decyzji , która winna odpowiadać wymogom art. 107 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że opisane wyżej uchybienia podjętych w sprawie decyzji miały istotny wpływ na wynik sprawy, co w efekcie czyni koniecznym ich uchylenie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. Rozstrzygnięcie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji oparto o przepis art. 152 p.p.s.a.