II SA/Ke 635/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Agnieszka Banach po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K.D. z dnia 14 lipca 2017 r. znak: [...] stanowiące odpowiedź na wniesione przez skarżącą odwołanie od przedstawionej jej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Kielcach pisemnej propozycji z dnia 23 maja 2017 r. w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia postanawia: odrzucić skargę. Pismem z 23 maja 2017 r. znak: [...], Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Kielcach, na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.), złożył K. D. propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Kielcach. W odpowiedzi na powyższe K. D. oświadczeniem z dnia 1 czerwca 2017 r. przyjęła przedstawioną jej propozycję. Jednocześnie pismem z dnia 1 czerwca 2017 r. (data wpływu do organu – 5 czerwiec 2017 r.), traktując powyższą propozycję jako decyzję, złożyła od niej odwołanie/wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nadto pismem z dnia 12 czerwca 2017 r. D. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa i przedstawienia jej propozycji służby. W odpowiedzi na odwołanie/wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Dyrektor Izby Skarbowej w Kielcach - pismem z 14 lipca 2017 r. znak: 2601-IZK.111.457.2017.2 - wskazał, że przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016r. poz. 1948 ze zm.) nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi, nie przewidują również formy decyzji dla propozycji pracy dla funkcjonariusza. Stąd przedłożona propozycja zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w Kielcach znajduje oparcie w przepisach prawa. Zgodnie z art. 170 ust. 2 ustawy ww. ustawy, funkcjonariusz, któremu przedłożono propozycję zatrudnienia składa w terminie 14 dni od jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia. Natomiast w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia przez osobę pełniącą służbę w jednostkach KAS, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby, zgodnie z art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, przekształca się w stosunek pracy na podstawie urnowy o pracę na czas nieokreślony lub określony. W dniu 25 sierpnia 2017 r. K. D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę, zaskarżając decyzję administracyjną Dyrektora Izby Skarbowej w Kielcach z 14 lipca 2017 r. znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia 23 maja 2017 r. w sprawie propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Kielcach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie w całości, gdyż propozycja zatrudnienia nie mieści się w katalogu spraw podlegających właściwości sądów administracyjnych, nie jest ona bowiem aktem administracyjnym, a pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Kielcach z dnia 14 lipca 2017 r. zawierające stanowisko co do braku możliwości odwołania od propozycji zatrudnienia nie jest władczym i jednostronnym rozstrzygnięciem organu administracji. Zatem uwzględniając również regulację normatywną art. 5 pkt 2 p.p.s.a. brak jest kognicji WSA w Kielcach do rozpatrzenia niniejszej sprawy. Postanowieniem z dnia 22 grudnia 2017r. tut. Sąd zawiesił postępowanie sądowe. W uzasadnieniu wskazano, że przed tut. Sądem zapadł w dniu 20 grudnia 2017 r., w sprawie II SA/Ke 603/17, nieprawomocny wyrok ze skargi K. D. na opisane na wstępie pismo (akt) Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Kielcach z dnia 23 maja 2017r., znak: 2601-IZK.111.172.2017.42 w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia, który w niniejszej skardze jej autorka nazwała "decyzją" organu I instancji. Sąd uwzględniając skargę uchylił zaskarżony akt i uznał obowiązek Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Kielcach do złożenia K. D. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględni posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania (pkt I i II sentencji wyroku). Sąd zważył, że sprawa II SA/Ke 603/17 ma niewątpliwie istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, dotyczącej pisma Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Kielcach z dnia 14 lipca 2017 r., stanowiącego odpowiedź na odwołanie od przedstawionej stronie przez ten organ propozycji z dnia 23 maja 2017 r. w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia, które to pismo - zdaniem skarżącej - stanowi decyzję administracyjną. Uzasadniając zawieszenie postępowania sądowego Sąd wyjaśnił, że w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych pojawiła się istotna rozbieżność w rozpoznawaniu skarg w sprawach analogicznych do niniejszej. Wyrażone zostały bowiem poglądy o braku kognicji sądów administracyjnych oraz akceptujące właściwość sądów administracyjnych do rozpoznawania takich spraw, uznające przy tym przedmiot zaskarżenia za decyzję administracyjną albo za czynność organu z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień skarżących wynikających z przepisów prawa lub za akt z zakresu administracji publicznej objęty dyspozycją art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z tego względu istotne znaczenie dla wyniku niniejszej sprawy ma prawomocne rozstrzygnięcie opisanej wyżej sprawy II SA/Ke 603/17, w której wyrażony zostanie ostatecznie pogląd na temat prawnego charakteru pisemnej propozycji zatrudnienia złożonej skarżącej w trybie art. 165 ust. 7 PwuKAS. Postanowieniem z dnia 25 października 2019 r., sygn. I OSK 1046/18, Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Kielcach od ww. wyroku tut. Sądu z dnia 20 grudnia 2017r. w sprawie II SA/Ke 603/17, uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. W uzasadnieniu uznał, że przedmiotowa propozycja zatrudnienia nie stanowi aktu lub czynności, o których mowa w powołanym art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie jest władczą formą rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących dla jej adresata konsekwencjach. Nie rozstrzyga sprawy, ani nie kończy w żaden inny sposób postępowania w danej sprawie. Przepisy prawa nie wskazują, tak jak jest to w przypadku propozycji określającej warunki pełnienia służby, że stanowi ona decyzję administracyjną. Organ przedkładając propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Propozycja zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Nie można zatem twierdzić, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te, wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji, albo w wyniku jej odrzucenia. Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza tworzy stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). W tym sensie czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 PwuKAS, nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa. W konsekwencji, pisemna propozycja zatrudnienia skierowana do dawnego funkcjonariusza Służby Celnej, w trybie art. 165 ust. 7 PwuKAS, jako niespełniająca przesłanek charakteryzujących akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Postanowieniem z dnia 5 listopada 2019 r. tut. Sąd podjął zawieszone postępowanie sądowoadministracyjne z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Stosownie do art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenia albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.) W rozpoznawanej sprawie kluczowe znaczenie ma dokonana postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2019 r., sygn. I OSK 1046/18, ocena charakteru prawnego pisemnej propozycji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 23 maja 2017 r. w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia złożona K. D. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem w tej sprawie pismo z dnia 14 lipca 2017 r., w którym organ poinformował skarżącą, że ustawa - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie przewiduje trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi w trybie art. 165 ust. 7 tej ustawy. Stanowiło ono odpowiedź na pismo strony złożone do organu jako odwołanie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) od pisemnej propozycji zatrudnienia traktowanej przez stronę jako decyzja administracyjna. Nie ma wątpliwości, bo stanowi o tym art. 170 p.p.s.a., że orzeczenie prawomocne (a takim jest ww. postanowienie NSA z dnia 25 października 2018 r.) wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że złożona skarżącej w trybie art. 165 ust. 7 PwuKAS pisemna propozycja zatrudnienia z dnia 23 maja 2017 r. nie jest decyzją administracyjną, ani też innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa. Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza tworzy stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). Ta ocena prawna dotycząca pisemnej propozycji zatrudnienia określającej warunki zatrudnienia złożona K. D. powoduje, że od pisma tego nie przysługiwało odwołanie ani wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, a zaskarżone w niniejszej sprawie pismo z dnia 14 lipca 2019 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, co forsuje strona w skardze. Jest to wyłącznie pismo informujące K. D. w kontekście przepisów prawa o stanowisku Dyrektora KAS wobec jej pisma traktowanego przez stronę jako odwołanie od pisemnej propozycji zatrudnienia (ewentualnie jako wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy). Organ wyjaśnił w nim, że Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie przewidują formy decyzji dla propozycji pracy dla funkcjonariusza. Ten pogląd prawny podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w ww. postanowieniu z dnia 25 października 2019 r. Zatem nie podlega kognicji sądów administracyjnych kontrola zgodności z prawem zaskarżonego w tej sprawie pisma Dyrektora KAS z dnia 14 lipca 2019 r., jako że nie stanowi ono żadnego z aktów ani czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze skargę należało odrzucić, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a.