II SA/Ke 636/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Małgorzata Rymarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 listopada 2009 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 września 2009 r. znak: [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę. Decyzją z dnia 10 września 2009r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Zastępcę Kierownika Rejonu Opiekuńczego "B." Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie z dnia 15 lipca 2009r. znak: [...] orzekającą o przyznaniu J. M. świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego z powodu bezrobocia w wysokości 117,10 zł miesięcznie na okres od 1 czerwca 2009r. do 31 lipca 2009r. W motywach rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że dla organu I instancji podstawę przyznania zasiłku okresowego stanowiły przepisy art. 7, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 9 ust. 8, art. 38 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3 pkt 1, ust. 5, art. 106 ust. 1, 3, 3a i 4, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), zwanej dalej ustawą. W odwołaniu J. M. domagał się przyznania zasiłku okresowego z powodu bezrobocia i długotrwałych chorób w maksymalnej wysokości, podnosząc, że organ bezpodstawnie potraktował przyznany mu dodatek mieszkaniowy jako dochód. Rozpatrując odwołanie Kolegium wskazało, że wnioskiem z dnia 24 czerwca 2009r. J. M. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie o przyznanie zasiłku okresowego na zakup żywności oraz bezpłatnych obiadów w barze "J.". Wnioskodawca spełnia przewidziane w art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy kryteria do uzyskania zasiłku okresowego, ponieważ jest osobą bezrobotną, zarejestrowaną w Miejskim Urzędzie Pracy bez prawa do zasiłku. Prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i nie posiada własnego źródła dochodu. Kolegium przytoczyło brzmienie art. 38 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy podnosząc, iż wysokość świadczenia stosownie do dyspozycji art. 38 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy w odniesieniu do osób samotnie gospodarujących ustala się do wysokości różnicy między kryterium dochodowych osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym , że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418zł miesięcznie. Zgodnie zaś z art. 38 ust. 3 pkt 1 ustawy, minimalna wysokość zasiłku okresowego w odniesieniu do osoby samotnie gospodarującej nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby. Kolegium stwierdziło, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z § 1 pkt 1 lit. "a" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł, zwanej kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej. Za dochód natomiast uważa się w myśl art. 8 ust. 3 ustawy sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz ubezpieczenie społeczne, 3) kwotę alimentów na rzecz innych osób. Kierując się powyższą regulacją Kolegium uznało, że dodatek mieszkaniowy w wysokości 242,80 zł miesięcznie przyznany J. M. decyzją Prezydenta Miasta z dnia 6.04.2009r. na okres od 1.01.2009r. do 30.06.2009r. stanowi dochód osoby ubiegającej się o pomoc i w związku z tym podlega odliczeniu od kwoty kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej. Uzasadniając przyznanie J. M. zasiłku okresowego w minimalnej kwocie wynikającej z przepisów podniesiono, że dla wszystkich osób korzystających z pomocy społecznej w tej formie, wysokość świadczenia została ustalona w taki sam sposób. Odnosząc się do terminu na jaki został przyznany zasiłek okresowy organ odwoławczy stwierdził, że w 2009r osobom w wieku aktywności zawodowej, bezrobotnym zarejestrowanym w Urzędzie Pracy, nie zgłaszającym problemów zdrowotnych, zasiłek okresowy przyznawany jest głównie na dwa miesiące. Do tej grupy kierowana jest bowiem praca socjalna mająca na celu aktywizację zawodową. Ponadto od sierpnia 2009r. ze względu na ograniczone środki finansowe w postaci dotacji celowej z budżetu państwa MOPR przyznaje zasiłki okresowe tylko na 2 miesiące. Możliwość przyznania zasiłku na dłuższy okres mają osoby i rodziny dotknięte długotrwałą chorobą, niepełnosprawnością, a także osoby samotnie wychowujące dzieci i rodziny wielodzietne. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożył J. M., wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zakwestionował wliczenie do dochodu, od którego zależy wysokość zasiłku okresowego – kwoty otrzymanej z tytułu dodatku mieszkaniowego. Zdaniem autora skargi takie stanowisko znajduje potwierdzenie w treści uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 marca 2009r. znak: SKO.DM-81/662/2009. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi Kolegium podniosło, iż decyzja na którą powołuje się skarżący dotyczyła sprawy przyznania dodatku mieszkaniowego, na potrzeby obliczenia którego rzeczywiście nie wlicza się do dochodu kwoty dodatku mieszkaniowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 38 ust. 1, pkt 2, ust. 2 pkt 1, ust. 3 pkt 1, ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej, zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Zasiłek okresowy ustala się – w przypadku osoby samotnie gospodarującej – do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie. Kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z ust. 2 nie może być także niższa niż 50 % różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby, ani też niższa niż 20 zł. miesięcznie. Okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy. Stosownie do treści art. 147 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej, od 2008 r. gminy otrzymują dotację celową na pokrycie wydatków na zasiłki okresowe w części określonej w art. 38 ust. 3. Przenosząc powyższe rozważania na grunt konkretnej sprawy za prawidłowe należy uznać stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zakresie kryteriów obowiązujących przy ustalaniu prawa do zasiłku okresowego oraz uznaniowego charakteru decyzji w części określającej wysokość tego zasiłku, jak również okresu na jaki zostanie przyznane to świadczenie. Uznanie pozostawione organowi pomocy społecznej w zakresie wysokości zasiłku nie jest dowolne lecz zostało ograniczone poprzez określenie górnej i dolnej granicy świadczenia. Organ pomocy społecznej przyznał J. M. zasiłek okresowy w kwocie 117,10 zł miesięcznie tj. w minimalnej wysokości. Wysokość świadczenia została obliczona na podstawie art. 38 ust. 2 pkt 1, art. 38 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 147 ust. 7, jako 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej (477zł) a dochodem wnioskodawcy. Zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Organ drugiej instancji prawidłowo ustalił, że dochodem J. M. z miesiąca poprzedzającego miesiąc złożenia wniosku o przyznanie pomocy był przyznany decyzją Prezydenta Miasta z dnia 6 kwietnia 2009r. dodatek mieszkaniowy w wysokości 242,80 zł miesięcznie na okres od 1 stycznia 2009r. do 30 czerwca 2009r. Wbrew twierdzeniom skarżącego wysokość przyznanego dodatku mieszkaniowego nie podlega odliczeniu od dochodu osoby ubiegającej się o świadczenia z pomocy społecznej. Podstawy pomniejszenia dochodu zostały bowiem enumeratywnie wymienione w art. 8 ust. 3 pkt 1-3 ustawy i wśród nich ustawodawca nie przewidział możliwości pomniejszenia o kwotę przyznanego dodatku mieszkaniowego. Podkreślenia wymaga fakt, że w ustawie z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734) przepis art. 3 ust. 3 stanowi, że do dochodu nie wlicza się m.in. dodatku mieszkaniowego. Powyższa regulacja dotyczy jednak wyłącznie spraw związanych z przyznawaniem dodatków mieszkaniowych i w związku z tym nie znajduje zastosowania na gruncie ustawy o pomocy społecznej. Jak zgodnie podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie decyzja wydana w oparciu o przepis zawierający element uznania jest decyzją uznaniową co oznacza, że organ administracyjny "może" podjąć w sprawie rozstrzygnięcie ale nie ma nakazu ustalenia określonej treści rozstrzygnięcia. Element uznaniowości nie świadczy jednak o tym, że decyzja polega na zupełnej dowolności działania organu. Decyzje wydawane według uznania administracyjnego podlegają kontroli sądowej pod względem ich zgodności z prawem, albowiem wymaga zbadania to, czy w ogóle dopuszczalne było uznanie administracyjne, czy przy wydawaniu decyzji nie przekroczono granic uznania administracyjnego oraz czy prawidłowo uzasadniono – w zgodzie z art. 7 kpa – wybór danego rozstrzygnięcia sprawy. W orzecznictwie dotyczącym świadczeń z zakresu pomocy podkreślono, że uzasadnienie decyzji powinno zawierać ustalenia organu dotyczące możliwości płatniczych ośrodka pomocy społecznej. Z przepisów prawa regulujących tryb przyznawania tego typu świadczeń wynika bowiem, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i 4 cyt. ustawy tzn.: dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy jak również uwzględniania potrzeb osób i rodzin korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że skarżący znajduje się rzeczywiście w trudnej sytuacji materialnej spowodowanej głównie pozostawaniem bez pracy i nie posiadaniem stałego źródła dochodu. Nie budzi zatem wątpliwości konieczność udzielenia mu pomocy społecznej w postaci zasiłku okresowego. Kolegium wskazując na ograniczone możliwości finansowe, którymi dysponuje MOPR powołało się na wyjaśnienia tego organu zawarte w piśmie z dnia 10.09.2009r. Wynika z nich jednoznacznie, że gmina na realizację zasiłków okresowych otrzymuje dotację z budżetu państwa, która wystarcza na pokrycie zasiłków w minimalnej wysokości dozwolonej prawem i na okres dwumiesięczny. Gmina w takiej wysokości udziela podopiecznym zasiłki okresowe. Również pozostała argumentacja podniesiona w uzasadnieniu, że zasiłki okresowe dla osób bezrobotnych w wieku aktywności zawodowej, nie zgłaszających problemów zdrowotnych przyznawane są na okres 2 miesięcy, gdyż do nich przede wszystkim kierowana jest praca socjalna mająca na celu aktywizację zawodową, zasługuje na akceptację. Powyższe okoliczności świadczą o tym, że organ przyznając skarżącemu pomoc w formie zasiłku okresowego w najniższej wysokości na okres dwóch miesięcy nie naruszył prawa i nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Wobec ustalonej sytuacji materialnej skarżącego żądanie przyznania zasiłku okresowego w maksymalnej kwocie nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. Należy podkreślić, że przepisy ustawy o pomocy społecznej nie gwarantują przyznania bezzwrotnej pomocy społecznej w wysokości zaspokajającej potrzeby i oczekiwania osób ubiegających się o nie, nawet tych, które strona uważa dla siebie za niezbędne. Z podniesionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organ wydając decyzję nie naruszył przepisów prawa i nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a zatem skarga wniesiona na taką decyzję musiała ulec oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.