II SA/Ke 636/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kuchta, Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec, Sędzia WSA Mirosław Surma (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 października 2013 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 maja 2013 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. 1. Decyzja organu administracji publicznej i przedstawiony przez ten organ tok postępowania 1.1. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ("Kolegium") decyzją z dnia 28 maja 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta J. z dnia 2 kwietnia 2013 r. nr [...] w sprawie ustalenia, na wniosek A. K., warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo - usługowego o powierzchni sprzedaży do 30 m2 wraz z niezbędnymi obiektami infrastruktury technicznej, indywidualnym ujęciem wody, zbiornikiem na ścieki sanitarne na działce nr 509/2, położonej we wsi S., gm. J. 1.2. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej zwaną "u.p.z.p." oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem". Brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze objętym wnioskiem inwestorskim A. K. spowodował, że ustalenie warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy dla zamierzeń inwestycyjnych, wymagało wydania decyzji. 1.3. Organ powołał warunki zabudowy i możliwość jej powstania określone w art. 61 u.p.z.p. Wskazał, że w niniejszej sprawie spełnienie powyższych warunków potwierdza analiza obszaru wyznaczonego zgodnie z § 3 rozporządzenia. Analizie poddano teren w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej niż 50 m, zaś granice obszaru pokazano na mapie w skali 1:500. Kolegium wskazało ponadto, że decyzja wydana została po wymaganych art. 53 ust. 4 pkt 6 i 8 u.p.z.p., uzgodnieniach ze stosownymi organami i po sporządzeniu projektu decyzji o warunkach zabudowy przez osobę uprawnioną, stosownie do art. 60 ust. 4 ww. ustawy. W ramach wymagań w zakresie warunków kształtowania ładu przestrzennego w decyzji określono: linie zabudowy w odległości 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej o nr ewid. gr. 829, a od strony drogi dojazdowej o nr ewid. gruntu 510 w odległości min. 6 m od jej granicy; wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do 0,15; geometria dachu - dach płaski lub jednospadowy. Nadto, dopuszczono możliwość lokalizacji planowanego budynku w odległości 1,5 m od granicy działek, jednocześnie informując strony, że ostateczna lokalizacja wnioskowanej inwestycji będzie rozstrzygnięta na etapie wydawania pozwolenia na budowę, po spełnieniu wymogów wynikających z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156 z 2005 r. poz. 1118 ze zm.) dalej "Prawo budowlane" oraz przepisów wykonawczych, tj. m.in. przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 ze zm.), dalej "rozporządzenie o warunkach technicznych". W decyzji zawarto też warunek, że dojazd do zabudowy winien spełniać warunki zawarte w § 14 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i związane z nim urządzenia budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430 ze zm.). Spełnienie tego warunku będzie analizowane i wymagane w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę dla wnioskowanego przedsięwzięcia. Decyzja obejmuje też warunki w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich oraz ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych oraz wskazuje, że linie rozgraniczające teren inwestycji oznaczono kolorem czarnym i literami ABCD-A i przedstawiono na mapie, stanowiącej załącznik nr 1 decyzji. Ponadto decyzja obejmuje części składowe określone w § 9 rozporządzenia. 1.4. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że usytuowanie obiektów budowlanych jak też kwestia zacienienia i ograniczenia dostępności drogi dojazdowej należą do przedmiotu regulacji prawa budowlanego i są rozstrzygane docelowo wyłącznie na etapie pozwolenia na budowę. 2. Skarga do Sądu 2.1. Na decyzję Kolegium W. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wnosząc o jej uchylenie i zarzucając: - obrazę art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań, dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuowania funkcji zabudowy; - naruszenie interesu osób trzecich, w tym W. M. poprzez dopuszczenie możliwości lokalizacji planowanego budynku w odległości 1,5 m od granicy działki, co spowoduje zaciemnienie nieruchomości skarżącego i uniemożliwi zabudowanie ogniwami fotowoItanicznymi oraz swobodny przejazd maszyn rolniczych, a w konsekwencji obniży wartość nieruchomości rolnej skarżącego; - naruszenie przepisów dotyczących ochrony środowiska, w tym nieuwzględnienie wpływu budowy zbiornika na ścieki na sąsiednie działki. 2.2. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. skarżący wskazał, że cała okoliczna zabudowa ma charakter rolniczy oraz stanowi gospodarstwa rolne i pola uprawne. Nowa inwestycja w postaci budynku handlowo usługowego jest zatem odmienna od okolicznej zabudowy, co wyklucza możliwość wydania ustalonych warunków zabudowy. 2.3. W zakresie zarzutu naruszenia interesu osób trzecich, skarżący podniósł że przedmiotowa lokalizacja jest sprzeczna z przepisami ustawy prawo budowlane i aktami wykonawczymi. Zdaniem skarżącego, zachowanie odległości 4 metrów już na etapie decyzji o warunkach zabudowy pozwoli na ochronę interesu strony. Ta odległość nie spowoduje zaciemnienia nieruchomości, umożliwi zabudowanie terenu ogniwami fotowoltanicznymi oraz umożliwi swobodny przejazd maszyn rolniczych. W przeciwnym razie spowoduje to istotny uszczerbek dla nieruchomości skarżącego, w tym produkcji rolnej i obniży wartość nieruchomości rolnej skarżącego, co w konsekwencji spowoduje roszczenie odszkodowawcze do organów samorządu terytorialnego wydającego przedmiotową decyzję. 2.4. Zdaniem skarżącego, ponadto w warunkach zabudowy powinny być określone niezbędne warunki techniczne, w tym zbiornika na ścieki oraz powinna być sporządzona przez organ wydający decyzję ekspertyza odnośnie wpływu przedmiotowej inwestycji na środowisko z uwagi na obecną na sąsiednich nieruchomościach produkcję rolną, czego nie uczyniono. 2.5. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: 3.1. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) określanej dalej jako "ustawa p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując sprawę w wyżej zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd podzielił też, uznając za niewadliwe, ustalenia organu w zakresie stanu faktycznego, które znajdują potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. 3.2. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Kolegium dotycząca ustalenia warunków zabudowy dla nowej inwestycji w postaci budynku handlowo-usługowego. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W myśl art. 61 ust. 1 tej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu ("zasada dobrego sąsiedztwa"); 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalił, na podstawie delegacji zawartej w art. 61 ust. 6 u.p.z.p, Minister Infrastruktury w rozporządzeniu. Jednocześnie wymaga podkreślenia, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa tylko podstawowe i ogólne zasady zabudowy oraz zagospodarowania nieruchomości, której dotyczy. Celem jej nie jest szczegółowe i dokładne usytuowanie budynku na konkretnej nieruchomości. Dlatego nie wiąże ona organu architektoniczno – budowlanego co do dokładnego miejsca posadowienia budynku, gdyż tę kwestię powinien rozstrzygnąć organ w pozwoleniu na budowę. 3.3. Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie organ prawidłowo stwierdził łączne spełnienie warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. W związku z powyższym istniała podstawa do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej przez A. K. nowej inwestycji na działce ewidencyjnej nr 509/2, położonej we wsi S., gm. J. Ustalenia w powyższym zakresie organ prawidłowo oparł na podstawie wyników analizy funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu, sporządzonej zgodnie z rozporządzeniem. Po pierwsze, nowa inwestycja w postaci budynku handlowo – usługowego, wbrew twierdzeniom skarżącego, jest zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa. Zasada ta wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym (zob. wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 10/11, lex nr 1145557). Innymi słowami zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, przy czym za działkę sąsiednią należy rozumieć wszystkie działki na obszarze analizowanym (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 824/10, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl.) Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania do decyzji o warunkach zabudowy nr 63/13 wynika, że w obszarze analizowanym, wzdłuż drogi gminnej wsi S., występują obiekty o funkcjach handlowo – usługowych jak hotel z restauracją "L.", stacja paliw "O." wraz z obiektem handlowych, usługi lakiernicze. Wzdłuż ul. P. stanowiącej przedłużenie drogi gminnej ponadto występuje szereg obiektów handlowych i usługowych m.in. stacja paliw z pawilonem handlowym, usługi wulkanizacyjne, sprzedaż stolarki okiennej i drzwiowej. Teren zagospodarowany w taki sposób realizuje zasadę dobrego sąsiedztwa w odniesieniu do wnioskowanej przez A. K. inwestycji w postaci budynku handlowo-usługowego. Stwierdzenia tego nie podważa okoliczność, że w analizowanym obszarze znajdują się także gospodarstwa rolne i pola uprawne. Uwadze Sądu nie umknął fakt, że uzasadnienie decyzji w kwestii kontynuacji funkcji nowej inwestycji jest bardzo ogólne, co stanowi jej wadę, jednak nie mającą wpływu na treść rozstrzygnięcia, ponieważ zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w postaci ww. analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania potwierdza powołane wyżej okoliczności. Po drugie, z wymienionej wyżej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania wynika, że przedmiotowa inwestycja ma dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, a decyzja o warunkach zabudowy nie narusza przepisów odrębnych. W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p jest nieuzasadniony. 3.4. Nie narusza prawa treść rozstrzygnięcia dopuszczająca w zaskarżonej decyzji możliwość lokalizacji przedmiotowej inwestycji w odległości 1,5 m od granicy działek. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, co zastrzeżono też w pkt 1.1 lit. "f" decyzji o warunkach zabudowy, znajdzie pełną konkretyzację na następnym etapie postępowania dotyczącym wydania pozwolenia na budowę, prowadzonego na podstawie Prawa budowlanego. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza jeszcze, że inwestycja powstanie, gdyż dopiero po zatwierdzeniu projektu budowlanego i uzyskaniu pozwolenia na budowę inwestor może przejść do realizacji zamierzenia, do tego czasu nie może podejmować żadnych czynności związanych z samą budową. Nie jest zatem możliwe przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy badanie okoliczności opartych na przepisach Prawa budowlanego dotyczących ewentualnego zaciemnienia nieruchomości skarżącego czy uniemożliwienia przejazdu maszyn rolniczych. Wskazane przez skarżącego kwestie mogą być przedmiotem analizy i oceny w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że zarzuty zawarte w skardze dotyczące naruszenia interesu osób trzecich poprzez dopuszczenie możliwości lokalizacji planowanego budynku w odległości 1,5 m od granicy działki są przedwczesne. 3.5. Wbrew też twierdzeniom skarżącego zaskarżona decyzja nie narusza przepisów dotyczących ochrony środowiska przez nieokreślenie warunków jakie powinien spełniać zbiornik na ścieki sanitarne. Planowana inwestycja bowiem nie należy do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213 z 2010 r. poz. 1397) i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). W związku z powyższym nie ma podstaw prawnych do nałożenia na inwestora dodatkowych obowiązków w tym uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach czy wydania przez organ ekspertyzy odnośnie wpływu przedmiotowej inwestycji na środowisko. Ponadto należy wskazać, że jak wynika z decyzji ustalającej warunki zabudowy odprowadzanie ścieków sanitarnych do projektowanego zbiornika jest rozwiązaniem tymczasowym. Docelowo odprowadzanie ścieków ma następować do kanalizacji sanitarnej. Jednocześnie trzeba wskazać, że w decyzji zastrzeżono w pkt 1.2, że w fazie projektowania i realizacji inwestycji należy zachować warunki wynikające z przepisów Prawa ochrony środowiska, m.in. te które zobowiązują inwestora do oszczędnego korzystania z terenu i do ochrony gleby, zieleni, naturalnego ukształtowania terenu i stosunków wodnych. Przyjęte rozwiązania projektowe winny gwarantować pełną ochronę gleby, wód podziemnych i atmosfery przed przedostawaniem się zanieczyszczeń powstających w trakcie realizacji i eksploatacji obiektu. W związku z powyższym zarzut naruszenia przepisów dotyczących ochrony środowiska jest nieuzasadniony. 3.6. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.