II SA/Ke 64/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie: WSA Renata Detka (spr.), Asesor WSA Sylwester Miziołek, Protokolant - referent stażysta Sergiusz Leydo, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2005r. sprawy ze skargi W. Ż. na decyzję Inspektora Sanitarnego nr [...]z dnia [...] w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. II SA/Ke 64/05 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny stwierdził u M. T. chorobę zawodową: pylicę krzemową płuc guzkowatą wymienioną w poz. 3,1 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach ( Dz.U. nr 132, poz. 1115 ). W uzasadnieniu organ podniósł, że podstawą wydania decyzji jest orzeczenie lekarskie o rozpoznaniu choroby zawodowej oraz ocena narażenia zawodowego sporządzona przez przedstawiciela Inspektoratu. Fakt, że w okresie swojego zatrudnienia jako kamieniarz M.T. był długotrwale narażony na działanie pyłów zwłókniających, przyczynił się do powstania choroby zawodowej. Rozpoznając odwołanie wniesione od tego rozstrzygnięcia przez A Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny na podstawie art. 138 § 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W toku przeprowadzonego postępowania organ odwoławczy ustalił, że narażenie zawodowe na działanie pyłów przemysłowych zawierających w swym składzie wolną krystaliczną krzemionkę, występowało w czasie zatrudnienia M.T. u tych pracodawców, u których wykonywał mechaniczną obróbkę kamienia przy użyciu ręcznych szlifierek elektrycznych, pił mechanicznych oraz polerek, a to: - w A., - w B., - w Pracowni W. Ż., - w C. Dlatego organ II instancji stwierdził, że stosownie do treści § 8 ust. 3 pkt 2 Rozporządzenia z 30 lipca 2002 r., należy poszerzyć wskazane przez organ I-szej instancji strony o podmiot gospodarczy, jakim jest Pracownia W. Ż. w N., zatrudniający pracowników w warunkach, które bezspornie przyczyniły się do powstania u M. T. pylicy krzemowej płuc. Brak udziału tej strony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie jest jednak podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji lub stwierdzenia jej nieważności, skoro w pozostałym zakresie postępowanie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego było zgodne z procedurą, a wydane rozstrzygnięcie jest trafne. Skargę od tej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył W. Ż. zarzucając 1. błędne ustalenia co do istnienia warunków pracy w Pracowni które mogły spowodować powstanie choroby zawodowej, 2. naruszenie norm postępowania, w szczególności art. 10 § 1, 14 § 1, 40 § 1, 61, 73, 75, 77 i 79 kpa w zw. z art. 12 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, poprzez niepoinformowanie strony o toczącym się postępowaniu, brak możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i złożenia wyjaśnień. W ocenie skarżącego, czynności wykonywane w Pracowni nie mogły przyczynić się do powstania u M. T. choroby zawodowej, tym bardziej, że w porównaniu z innymi zakładami pracy, zatrudniony był tam stosunkowo krótko. Ponadto odpowiedzialność za powstanie choroby zawodowej powinna być rozłożona "proporcjonalnie do czasu pracy w poszczególnych zakładach". Podnosząc powyższe skarżący wniósł o uchylenie decyzji w części dotyczącej Pracowni ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Odpowiadając na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w pisemnych motywach zaskarżonej decyzji. Dodał, że w toku przeprowadzonego postępowania odwoławczego kilkakrotnie kierowane były do skarżącego wezwania w celu złożenia wyjaśnień w charakterze strony, jednak nie były one przez niego podejmowane w terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, jednak z nieco innych przyczyn aniżeli podniesione w jej uzasadnieniu. W pierwszym rzędzie, nie można podzielić poglądów skarżącego w zakresie oceny warunków pracy w Pracowni wówczas, gdy zatrudniony tam był M. T. Ocena ta z kolei wpływa na przyjęcie, czy skarżący winien być stroną niniejszego postępowania czy też nie. Jak wynika ze znajdujących się w aktach administracyjnych wyników pomiarów zapylenia z dnia 25 września 1997 r., wykonanych przez pracowników Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Pracowni skarżącego ( K. 24 ), na stanowisku M. T. stwierdzono stężenie pyłu całkowitego przekraczające 1,8 raza dopuszczalną normę, zaś stężenie pyłu respirabilnego przekraczające 1,4 razy normę higieniczną. Ponieważ w orzeczeniu lekarskim stwierdzającym u M. T. chorobę zawodową, jako rodzaj narażenia zawodowego stanowiącego przyczynę tej choroby podano pył zawierający SiO2, to w świetle powołanych wyżej wyników pomiarów oczywistym się staje, że podczas wykonywania przez M. T. pracy w Pracowni skarżącego, występowało ryzyko powstania u niego choroby zawodowej. W odniesieniu do zarzutów skargi wyjaśnić także należy, że ocena ta nie przesądza jednocześnie zasad i rozmiaru ewentualnej odpowiedzialności materialnej tego pracodawcy za skutki zdrowotne narażenia zawodowego, gdyż dokonuje się ona w innym postępowaniu i nie jest objęta zakresem przedmiotowym w niniejszej sprawie. Stosownie zaś do treści § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach ( Dz.U. nr 132, poz. 1115 ), właściwy państwowy inspektor sanitarny przesyła decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej pracodawcy lub pracodawcom zatrudniającym pracownika w warunkach, które mogły spowodować skutki zdrowotne uzasadniające postępowanie w sprawie rozpoznania i stwierdzenia choroby zawodowej. Nie przesądzając zatem zasady i zakresu odpowiedzialności poszczególnych pracodawców, słusznie organ II instancji uznał, że W. Ż. jest osobą zainteresowaną w rozumieniu art. 28 kpa i przysługuje mu przymiot strony. Mimo nietrafnej argumentacji skarżącego prowadzącej do zakwestionowania powyższego poglądu organu odwoławczego, skarga wniesiona przez niego odniosła zamierzony skutek, albowiem organ II instancji dopuścił się tego rodzaju uchybień prawa procesowego, które w sposób znaczący wpływają na wynik rozstrzygnięcia. W ramach sądowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji - sprawowanej w granicach sprawy, bez względu na zarzuty i wnioski skargi oraz powołaną podstawę prawną - uchybienia takie są więc brane pod uwagę z urzędu ( art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ). Po pierwsze, dokonując wstępnej kontroli wniesionego odwołania, przeoczył Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, że nie dołączony został do niego dokument pełnomocnictwa dla adw. L. D., który wniósł je w imieniu strony - A. Obowiązek dołączenia oryginału lub odpisu udzielonego pełnomocnictwa do składanego przez pełnomocnika będącego adwokatem pisma, zawiera przepis art. 33 § 3 kpa. Jego dopełnienie jest zaś niezbędne dla oceny, czy pełnomocnik został należycie umocowany i czy pismo - w tym przypadku odwołanie - istotnie pochodzi od strony. Brak pełnomocnictwa jest niewątpliwie brakiem możliwym do usunięcia - w tym przypadku w trybie art. 64 § 2 kpa w zw. z art. 140 kpa - jednak zaniechanie wezwania do uzupełnienia odwołania w tym zakresie uniemożliwia ocenę, czy złożyła je osoba należycie reprezentująca stronę, a zatem, czy w ogóle odwołanie to jest podstawą do ponownej oceny stanu sprawy przez organ II instancji. Jest zatem uchybieniem, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy o p.p.s.a. Po drugie, wprawdzie słusznie organ II instancji uznał, że skarżący jest osobą zainteresowaną w rozumieniu art. 28 kpa i przysługuje mu przymiot strony, jednak wnioski, jakie z tego prawidłowego ustalenia wyprowadził w zakresie własnego postępowania i merytorycznej treści podjętej decyzji, są wadliwe. Nie ma bowiem racji Państwowy Inspektor Sanitarny przyjmując w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że brak udziału skarżącego w postępowaniu przez organem I instancji "nie jest podstawą do uchylenia... decyzji" tego organu ( z pewnością nie może być natomiast powodem do stwierdzenia nieważności, ale z tego powodu, że sankcja taka nie jest przewidziana w postępowaniu odwoławczym ), albowiem zaakceptowanie takiego poglądu prowadzi do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zasada ta wyrażona w art. 15 kpa, jest uszczegółowieniem konstytucyjnej normy, zgodnie z którą każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji ( art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ). Dwuinstancyjność postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu każdej sprawy: po raz pierwszy w I instancji, a następnie w wyniku odwołania wniesionego przez legitymowaną stronę, w II instancji. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, co oznacza obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Dla strony z zasady tej wynika zaś prawo do odwołania się od każdej decyzji nie ostatecznej Dlatego przyjąć należy, że jedynie w bardzo wyjątkowych i uzasadnionych przypadkach, organ odwoławczy w wyniku stwierdzenia, że w sprawie nie brała udziału osoba uprawniona w rozumieniu art. 28 kpa, może ją zawiadomić w ramach prowadzonego przez siebie postępowania i orzec merytorycznie o istocie sprawy, bez konieczności wydawania decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa. Z reguły jednak - tak jak i w tym przypadku - koniecznym staje się powtórzenie postępowania przed organem I-szej instancji, z udziałem zainteresowanej strony, aby miała ona pełną możliwość skorzystania z prawa wniesienia odwołania w toku instancji administracyjnej. Skarżący możliwości takiej został pozbawiony, albowiem jego udział w sprawie sprowadził się do postępowania przez organem II instancji ( a w zasadzie do doręczenia mu decyzji ostatecznej tego organu ), od której nie przysługuje już w ramach postępowania administracyjnego żaden środek odwoławczy. Ponieważ oba omówione wyżej uchybienia przepisom postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, koniecznym stało się uchylenie zaskarżonej decyzji, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy o p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto o przepis art. 152 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie, organ odwoławczy dokona w pierwszej kolejności wstępnej oceny wniesionego odwołania, a jeżeli w wyniku przeprowadzonego w tym zakresie postępowania ustali, że zostało ono złożone przez uprawniony podmiot, wyda stosowną decyzję mając na względzie przedstawione wyżej uwagi.