II SA/Ke 640/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 grudnia 2011r. sprawy ze skargi M.S. i M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M.S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania M. S. i M. S., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...] znak: [...] nakazującą współwłaścicielom działek nr 4899, 4939/9 i 4939/10 położonych w K. przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania poprzez zaprzestanie użytkowania ww. działek w charakterze targowiska. Opisaną na wstępie decyzję z dnia [...] organ I instancji wydał po przeprowadzeniu w dniu 6.11.2009r. oględzin, w trakcie których stwierdzono, że w okresie od sierpnia 2009r. M. i M. małż. S. prowadzą targowisko na terenie działek nr 4899, 4939/9 i 4939/10, w sytuacji gdy nie wystąpili o zmianę sposobu wykorzystania ww. działek i nie posiadają ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Decyzją z dnia 10 września 2010r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako Kolegium) uchyliło w trybie odwoławczym decyzję organu I instancji uznając jego rozstrzygnięcie za wydane bez wyjaśnienia, w jakim zakresie nastąpiła zmiana zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W wyniku uwzględnienia skargi wniesionej przez Spółdzielnię Mieszkaniową, Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 stycznia 2011r., w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 741/10, uchylił decyzję organu odwoławczego z dnia 10 września 2010r. Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem Kolegium, że organ I instancji nie wyjaśnił zakresu zmiany zagospodarowania terenu objętego postępowaniem i wskazał w uzasadnieniu wyroku, iż w sprawie bezspornym jest, że małż. S. współwłaściciele działek nr 4899, 4939/9 i 4939/10 położonych w K. w lipcu 2009r. wysypali na nie żwir w celu ich utwardzenia, a nadepnie od sierpnia tego samego roku zaczęli wydzierżawiać te działki kupcom pod targowisko. Wcześniej teren ten nie był wykorzystywany na plac targowy. Kolegium rozpatrując sprawę ponownie powołało się na treść art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Następnie wskazało, iż dla terenu, na którym znajdują się przedmiotowe działki brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zatem z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym inwestorzy zobowiązani byli celem realizacji przedsięwzięcia, do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Przeprowadzone przez pracowników organu I instancji oględziny wykazały, że właściciele ww. działek wykorzystują je i zamierzają dalej wykorzystywać, jako plac targowy nie posiadając decyzji o warunkach zabudowy pozwalającej na zmianę zagospodarowania terenu. Na podstawie okoliczności sprawy organ ustalił, że zmiana zagospodarowania terenu nie miała charakteru jednorazowego i trwać będzie dłużej niż rok. Na działce nr 4899 dokonano bowiem utwardzenia gruntu poprzez wysypanie go żwirem, pozostałe dwie działki użytkowane są zaś jako plac targowy. Ponadto inwestorzy wystąpili o ustalenie warunków zabudowy dla budowy dwóch zadaszeń na stoiska handlowe. Wcześniej teren ten nie był wykorzystywany jako plac handlowy, a na nieruchomości znajdował się jedynie warsztat stolarski. W tej sytuacji organ przyjął, powołując się na cyt. wyżej art. 153, że nastąpiła zmiana zagospodarowania terenu poprzez utwardzenie gruntu w celu urządzenia placu handlowego, nie wymagająca pozwolenia na budowę, o jakiej mowa w art. 59 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. i M. małż. S. wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji i umorzenie, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzucili organowi naruszenie prawa materialnego, tj. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że w dniu 2 marca 2011r. Rada Miejska w K. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący fragment miasta w granicach ulic: [...]. Uchwała ta weszła w życie po upływie 30 dni od jej opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa. Działki nr 4899, 4939/9 i 4939/10 znajdują się na terenie objętym uchwalonym planem. Dla nieruchomości skarżących przewidziano w planie jako przeznaczenie podstawowe – zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, a jako przeznaczenie uzupełniające – usługi w parterach zabudowy mieszkaniowej lub samodzielnie do 30% powierzchni działki. Z uwagi na powyższe skarżący zarzucili organowi niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i wydanie decyzji w oparciu o niekompletny materiał dowodowy. Ich zdaniem w chwili obecnej, w związku z obowiązywaniem planu miejscowego, nie powinna być wydana decyzja nakazująca przywrócenie poprzedniego zagospodarowania terenu, w związku ze zmianą tego zagospodarowania bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący podnieśli, że aktualne zagospodarowanie ich działek odpowiada zagospodarowaniu terenu ustalonemu w obecnie obowiązującym planie miejscowym. Z ostrożności procesowej skarżący wskazali okoliczności, które ich zdaniem nie świadczą o zmianie charakteru ich działek w zakresie zagospodarowania terenu i sposobu użytkowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne, a podstawą do uchylenia postanowienia są także przyczyny niepowołane w treści skargi. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, iż w toku postępowania administracyjnego organ II instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego, to jest art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. a także prawa procesowego tj. art.7 i 77 § 1 k.p.a, które miały wpływ na wynik sprawy. Stanowi to podstawę do uwzględnienia skargi z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Zgodnie z art. 59 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Stosownie do treści art.59 ust.2 - przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Zgodnie zaś z treścią ust.3 tego artykułu - w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1)wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Podstawą prawną wydania decyzji w niniejszej sprawie był art.59 ust.3 pkt.2 u.p.z.p. Warunkiem zastosowania tego przepisu jak wynika z całości regulacji objętej art.59 u.p.z.p., jest ustalenie, że doszło do zmiany zagospodarowania terenu na skutek wykonania robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy - w sytuacji braku obowiązującego planu miejscowego. Tymczasem jak wynika z dokumentacji nadesłanej przez organ na żądanie Sądu w związku z zarzutami skarżących, co do obowiązywania na przedmiotowym terenie miejscowego planu ( k.52 i 53) - w dniu 2 marca 2011r. Rada Miejska w K. podjęła uchwałę Nr IV/39/2011 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego fragment terenu miasta K. w granicach ulic: Wjazdowej, Warszawskiej, Wojska Polskiego, Lipowej, 1 Maja, Mieszka I, Iwo Odrowąża i Spółdzielczej (Dz.Urz. Woj. Świętokrzyskiego Nr 126, poz. 1362 ze zm.). W myśl § 33 tej uchwały, weszła ona w życie w dniu 18.06.2011r., tj. po upływie 30 dni od daty ogłoszenia (18.05.2011r.). Uchwała ta obowiązywała wobec tego w dniu podjęcia przez Kolegium zaskarżonej decyzji. Zgodnie z treścią wypisu i wyrysu z tego planu z dnia 16.11.2011r. (k. 61) powyższy plan miejscowy obejmuje położone w K. przy ul. Kilińskiego działki nr ewid. 4899, 4939/9 i 4939/10. Uchwalenie planu miejscowego stosownie do treści art. 59 ust. 1 u.p.z.p., wyklucza wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. określenie m.in. sposobów zagospodarowania terenu następuje w miejscowym planie. W konsekwencji objęcie przedmiotowych działek, na których skarżący na skutek zmiany sposobu zagospodarowania terenu prowadzą targowisko, miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uniemożliwiało wydanie decyzji w trybie art. 59 ust.3 pkt.2 u.p.z.p. Wobec wejścia w życie planu miejscowego obejmującego swym zakresem działki będące przedmiotem niniejszej sprawy, wszczęte w 2009 roku postępowanie w sprawie samowolnej zmiany zagospodarowania działek nr 4899, 4939/9 i 4939/10 prowadzone w trybie art. 59 u.p.z.p. stało się bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.). Odnosząc się do argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę (k.13) który powołując się na treść art. 153 p.p.s.a., podniósł, iż Sąd w wyroku 26 stycznia 2011r. przesądził o tym, że w rozpoznawanej sprawie zgromadzony został wystarczający materiał dowodowy w związku z czym nie mógł wydać decyzji o innej treści, wyjaśnić należy, iż ocena ta dotyczyła tylko ustaleń poczynionych przez organ I instancji dotyczących zmiany sposobu zagospodarowania terenu a nie całości zebranego w sprawie materiału sprawy. Oczywiste jest, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Należy jednak wziąć pod uwagę, że zasada ta nie ma zastosowania do sytuacji, w których po wydaniu orzeczenia przez sąd nastąpiła taka zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która powoduje nieaktualność, a co za tym idzie, ustanie mocy wiążącej uzasadnienia orzeczenia sądu (por. wyroki NSA z dnia 22 września 1999r., sygn. I SA 2019/98; z dnia 4 kwietnia 2008r., sygn. II OSK 364/07). W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy winien był uwzględnić stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie orzekania, jednak tego stanu faktycznego nie wyjaśnił i w konsekwencji pominął fakt wejścia w życie planu miejscowego uchwalonego w dniu 2 marca 2011r. czym dopuścił się naruszenia art.7 i 77 § 1 kpa. Uwzględniając powyższe rozważania Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparte zostało o przepis art. 152 p.p.s.a. Orzeczenie w sprawie kosztów, na które złożyła się kwota wpisu, oparte zostało o przepis art. 200 p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ przeprowadzi postępowanie administracyjne mając na uwadze przedstawione wyżej wywody. W szczególności uwzględni fakt obowiązywania planu miejscowego obejmującego swym zakresem działki skarżących, co wyklucza stosowanie w niniejszej sprawie art.59 u.p.z.p.