II SA/Ke 641/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2019r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Starosty z dnia [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Pismem z dnia 5.04.2019 r. Kierownik Ogniwa IV Sekcji Kontroli Ruchu Drogowego VI Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Policji w [...] poinformował Starostę [...], że w dniu 5.04.2019 r. o godz. 9:15 na [...] zatrzymano do kontroli drogowej A. B., który kierował pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h w terenie zabudowanym. Pomiaru dokonano urządzeniem typu TruSpeed 100LR, ze świadectwem legalizacji ważnym do 31.10.2019 r. W piśmie wskazano ponadto, że w związku z wykroczeniem kierowcy zatrzymano dokument prawa jazdy, a wobec nieprzyjęcia mandatu skierowano sprawę do sądu. Decyzją z dnia 6.05.2019 r. Starosta [...] , działając m.in. na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 1c ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (j.t. Dz.U. z 2019r., poz. 341 ze zm.), orzekł o zatrzymaniu A. B. prawa jazdy kategorii AB na okres 3 miesięcy to jest od dnia 5.04.2019 r. do dnia 5.07.2019 r. włącznie, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia, mającego charakter związany, wskazano, że samodzielną przesłanką do jego wydania jest powzięcie informacji o przekroczeniu dozwolonej prędkości w terenie zabudowanym o więcej niż 50 km/h. Z powyższych względów organ nie prowadzi postępowania wyjaśniającego i nie gromadzi dowodów w sprawie. W odwołaniu od powyższej decyzji A. B., domagając się jej uchylenia, wskazał na naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i niedostateczne udowodnienie okoliczności kierowania pojazdem w sposób przekraczający dozwoloną prędkość o 50 km/h w terenie zabudowanym i oparcie zaskarżonej decyzji wyłącznie na informacji przesłanej przez Komendę Policji, mimo, że od początku kwestionował ustalenia Policji, nie przyjął mandatu karnego i nie przyznawał się do winy, przedstawiając w osobnym piśmie rzeczową i szczegółową argumentację przeciwko wersji zdarzenia przedstawianej przez Policję. Odwołujący się wskazał również na naruszenie art. 8 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez przyjęcie, że Starosta miał obowiązek i uprawnienie do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w oparciu wyłącznie o informację przesłaną przez Komendę Stołeczną Policji, bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego. Ponadto A. B. zarzucił organowi naruszenie art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c ustawy poprzez niezapewnienie stronie adekwatnych gwarancji procesowych i wydanie decyzji w oparciu o niezweryfikowaną w żaden sposób informację przekazaną przez Policję. Organ odwoławczy, utrzymując w mocy zakwestionowaną decyzję, wskazał, że ww. zawiadomienie z dnia 5.04.2019 r. niewątpliwie stanowi informację, o której mowa w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw – będącą podstawą wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy, dotyczącej zatrzymania prawa jazdy na 3 miesiące. Kolegium, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 26.01.2017 r. o sygn. akt II SA/Ke 289/16, podkreśliło, że organ prowadzący postępowanie o zatrzymanie prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy nie może powoływać – ani z urzędu, ani na wniosek strony – dowodów na okoliczność potwierdzenia, czy też weryfikacji treści zawartych w informacji, o której mowa w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw. Tym samym starosta, powziąwszy z Policji informację o przekroczeniu w terenie zabudowanym prędkości o więcej niż 50 km/h, ma obowiązek wydać decyzję zatrzymującą prawo jazdy. Istotna jest bowiem informacja o przekroczeniu dozwolonej prędkości. Natomiast organ administracji nie prowadzi postępowania wyjaśniającego, nie wzywa biegłych i nie bada przesłanek dotyczących przekroczenia prędkości. Za niezasadny organ uznał zarzut odwołania, że dopiero prawomocne orzeczenie stwierdzające, że kierowca popełnił wykroczenie przekraczając dopuszczalną prędkość na obszarze zabudowanym o więcej niż ponad 50 km/h umożliwiałoby eliminowanie z ruchu drogowego, na pewien czas, kierowców, którzy swoim nieodpowiedzialnym zachowaniem stwarzają realne niebezpieczeństwo dla innych użytkowników dróg. W tym zakresie Kolegium podkreśliło, że postępowanie dotyczące wykroczenia oraz postępowanie administracyjne w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy dotyczą wprawdzie tego samego zdarzenia, ale ich cel jest inny. Zatrzymanie prawa jazdy ma bowiem odnieść skutek natychmiastowy, dlatego decyzji takiej obligatoryjnie nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności – wobec czego brak jest podstaw do zawieszania postępowania do czasu rozpatrzenia sprawy mandatu karnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł A. B., zarzucając decyzji organu odwoławczego naruszenie: - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. – poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty [...] ego pomimo niedostatecznego wyjaśnienia przez ten organ wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności wobec braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez Starostę całego materiału dowodowego i niedostateczne udowodnienie okoliczności kierowania przez skarżącego pojazdem w sposób przekraczający dozwoloną prędkość o 50 km/h w terenie zabudowanym i usankcjonowanie sytuacji, w której organ I instancji oparł swoją decyzję wyłącznie na informacji przesłanej przez Komendę Policji – pomimo, że skarżący od samego początku kwestionował ustalenia Policji, nie przyjął mandatu karnego i nie przyznawał się do winy, przedstawiając w osobnym piśmie rzeczową i szczegółową argumentację przeciwko wersji zdarzenia przedstawianej przez Policję; - art. 8 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. – poprzez przyjęcie przez Kolegium, że organ I instancji mógł wydać decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy w oparciu wyłącznie o informację przesłaną przez Komendę Policji bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego; - art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c ustawy – poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej bez zapewnienia skarżącemu, jako stronie, adekwatnych gwarancji procesowych, wyłącznie w oparciu o niezweryfikowaną w żaden sposób informację przekazaną przez Policję. Mając na uwadze powyższe skarżący, powołując się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego. Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie została objęta decyzja utrzymująca w mocy decyzję Starosty o zatrzymaniu prawa jazdy na okres 3 miesięcy, wydana na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 1c ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 341 ze zm.), dalej jako "u.k.p.". Zgodnie z tymi przepisami starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem, w przypadku gdy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Starosta wydaje taką decyzję na okres 3 miesięcy, nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności oraz zobowiązując kierującego do zwrotu prawa jazdy, jeżeli dokument ten nie został zatrzymany w trybie art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1990 ze zm.). Zgodnie natomiast z art. 7 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 541 ze zm.), dalej jako "ustawa zmieniająca", do dnia wskazanego w komunikacie, który minister właściwy do spraw informatyzacji ogłasza w swoim dzienniku urzędowym oraz na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej, określającego termin wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających wprowadzenie, przekazywanie, gromadzenie i udostępnianie z centralnej ewidencji kierowców danych o naruszeniach, o których mowa rozdziale 15 ustawy zmienianej w art. 5: 1) podmiot, który ujawnił popełnienie naruszenia, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy wymienionej w art. 4 lub wydał prawomocne rozstrzygnięcie za to naruszenie, niezwłocznie powiadamia o tym starostę właściwego ze względu na miejsce zamieszkania kierującego pojazdem; 2) podstawą wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 i 5 oraz ust. 1d i art. 103 ust. 1 pkt 5 ustawy wymienionej w art. 5, jest informacja, o której mowa odpowiednio w pkt 1 lub 3; 3) organ kontroli ruchu drogowego, który stwierdził kierowanie pojazdem silnikowym w okolicznościach, o których mowa w art. 102 ust. 1d albo art. 103 ust. 1 pkt 5 ustawy wymienionej w art. 5, niezwłocznie powiadamia o tym starostę właściwego ze względu na miejsce zamieszkania kierującego pojazdem. Bezspornym jest, że komunikat, o którym mowa w początkowej części przytoczonego przepisu, w dacie orzekania przez organy nie został ogłoszony. Decyzja wydana przez organ I instancji opierała się w tym przypadku na pisemnej informacji udzielonej przez Policję, z której wynikało, że skarżący w dniu 5.04.2019 r. został zatrzymany do kontroli drogowej po tym jak stwierdzono, że kierował pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h (106 km/h) w terenie zabudowanym. W piśmie wskazano ponadto, że w związku z wykroczeniem kierowcy zatrzymano dokument prawa jazdy, a wobec nieprzyjęcia mandatu skierowano wniosek o ukaranie. Skarżący podnosił, że nie przyjął mandatu karnego, od początku nie przyznawał się do winy i przedstawił w osobnym piśmie adresowanym do Starosty (jeszcze przed wydaniem decyzji) rzeczową i szczegółową argumentację przeciwko wersji zdarzenia podawanej przez Policję. Zdaniem skarżącego zatem organy nie mogły oprzeć swych orzeczeń wyłącznie na podstawie informacji uzyskanej od Policji, bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego. Powyższe stanowisko skarżącego i podniesione w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Jak orzekł NSA w uchwale wydanej w składzie 7 sędziów w dniu 1 lipca 2019 r., sygn. I OPS 3/18, podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zmieniającej może stanowić wyłącznie informacja o ujawnieniu czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Prawomocne rozstrzygnięcie w przedmiocie odpowiedzialności wykroczeniowej kierującego pojazdem za przekroczenie dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 ust. 1 pkt 4 K.p.a. w postępowaniu w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. W uzasadnieniu uchwały NSA wskazał, że decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy w oparciu o art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. jest decyzją związaną. Świadczy o tym treść powyższego przepisu, zgodnie z którym starosta "wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem". Rozstrzygnięcie to oraz jego zakres nie zostały pozostawione uznaniu organu. Zatrzymanie prawa jazdy w oparciu o art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. jest sankcją administracyjną o charakterze prewencyjnym (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 października 2016 r., K 24/15, OTK-A 2016/77). Sankcja administracyjna stanowi konsekwencję niewykonania obowiązku wynikającego z prawa administracyjnego. Istotą sankcji administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 października 2009 r., Kp 4/09, OTK-A 2009/9/134). Zatrzymanie prawa jazdy w przypadku naruszenia zakazu administracyjnego ograniczającego prędkość poruszania się pojazdem mechanicznym na obszarze zabudowanym realizuje cel prewencyjno-ochronny i zabezpieczający. Instytucja zatrzymania prawa jazdy jest instrumentem, który w założeniu ustawodawcy ma służyć zapewnieniu bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a przez to przyczyniać się do ochrony życia i zdrowia jego uczestników. Skuteczność realizowania celu prewencyjno-ochronnego sankcji administracyjnej w postaci czasowego zatrzymania prawa jazdy ustawodawca zapewnił poprzez obligatoryjność i natychmiastowość jej zastosowania, aby oddziaływać odstraszająco na kierujących pojazdami i zniechęcić ich do nadmiernego przekraczania prędkości na obszarze zabudowanym. NSA zwrócił jednocześnie uwagę, że Konstytucja RP nie statuuje uprawnienia do posiadania prawa jazdy jako prawa podstawowego. Zasady nabywania, utraty i zawieszenia uprawnień do kierowania pojazdami są regulowane przez ustawodawcę, a instytucja zatrzymania prawa jazdy osobie przekraczającej dopuszczalną prędkość o ponad 50 km/h na obszarze zabudowanym polega jedynie na czasowym zatrzymaniu tego dokumentu. Celem tej sankcji jest czasowe wyeliminowanie z ruchu drogowego kierujących pojazdem z prędkością przekraczającą prędkość dozwoloną i stwarzających zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. W sprawie zatrzymania prawa jazdy w związku z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o ponad 50 km/h na obszarze zabudowanym o zakresie prowadzonego postępowania dowodowego przesądza treść art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c u.k.p. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej. Podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy stanowi informacja Policji o ujawnieniu naruszenia polegającego na przekroczeniu dopuszczalnej prędkości o ponad 50 km/h na obszarze zabudowanym lub prawomocne rozstrzygnięcie za to naruszenie. Informacja taka jest dokumentem urzędowym i ten jej walor jest weryfikowany w trybie postępowania administracyjnego. Odpowiedzialność za treść tej informacji ponosi podmiot, który ujawnił popełnienie naruszenia, a w aspekcie odszkodowawczym Skarb Państwa. Natomiast w sytuacji podniesienia przez stronę, że do przekroczenia dopuszczalnej prędkości doszło z uwagi na sytuację usprawiedliwiającą spowodowaną stanem wyższej konieczności, mając na względzie treść art. 102 ust. 1aa u.k.p. organ administracji prowadzi postępowanie wyjaśniające w tym zakresie (w niniejszym przypadku skarżący nie powoływał się na zaistnienie stanu wyższej konieczności). Zakończenie postępowania administracyjnego ostateczną decyzją o zatrzymaniu prawa jazdy będzie uprawniało stronę do wznowienia tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., jeżeli później zostanie ustalone, że pomiar prędkości został błędnie dokonany, albowiem wyjdzie na jaw istotna dla sprawy nowa okoliczność faktyczna istniejąca w dniu wydania decyzji, nieznana organowi, który wydał decyzję. Z art. 269 § 1 p.p.s.a. wynika moc ogólnie wiążąca uchwał, której istota sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale wiąże wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki zatem nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować. Powyższe nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony NSA. Stanowisko wynikające z przytoczonej uchwały, rozstrzygającej dotychczasowe rozbieżności w orzecznictwie, pozwala na jednoznaczne przyjęcie, że w rozpatrywanym przypadku wystarczającą podstawą wydania zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji, była informacja Policji o zaistniałym naruszeniu, polegającym na przekroczeniu dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, a organy nie były zobligowane do prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego – jak podnosił to skarżący. W konsekwencji decyzje organów obu instancji zostały wydane w sposób prawidłowy. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.