II SA/Ke 643/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 grudnia 2007r. sprawy ze skargi H. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na rzecz adwokata A. M. kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa i 80/100) złotych, w tym 52,80 (pięćdziesiąt dwa i 80/100) złotych VAT, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. na podstawie art. 48 ust. 1, art.80 ust. 2 pkt 1,art. 83 ust. 1 ustawy z 7.07.1994r. Prawo budowlane oraz art. 104 k.p.a. nakazał E. i B. S. dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego i rozbudowanego przepustu na cieku wodnym w miejscowości J. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, iż w wyniku oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji ustalono, że E. i B. S. wybudowali, bez wymaganego pozwolenia na budowę, przepust na cieku wodnym w drodze dojazdowej do ich posesji w miejscowości J. Przepust ten wybudowany został z kręgów betonowych ułożonych dwurzędowo. Jeden rząd stanowi 11 kręgów betonowych o średnicy 0,95 m i długości 0,8 m każdy, natomiast drugi rząd to 3 rury betonowe typu "Wipro" o średnicy 0,95 m i długości 3 m. Płytę nośną nad tymi kręgami, stanowi wysypany kamień i kruszywo. Z kolei konstrukcję oporową boczną od strony zachodniej stanowi mur oporowy o długości 4,80 m, natomiast od strony wschodniej poukładane poziomo opony samochodowe, będące zabezpieczeniem przed osuwaniem się kamienia i kruszywa z tzw. płyty nośnej (opony samochodowe nie są materiałem budowlanym). Natomiast stożki i skarpy przyczółków zostały zabezpieczone darnią. Przedmiotowy most został wybudowany w 1994r. wraz z drogą dojazdową, co potwierdzają oświadczenia E. S. i H. G. złożone podczas oględzin budowli, jak również przedłożone dokumenty. Z wypisów protokołów sądowych wynika, że był to wówczas przepust jednorzędowy wykonany z 11 kręgów o średnicy 0,95 m i długości 0,8 m każdy wraz z murami oporowymi dwustronnymi. Natomiast w miarę osiadania gruntu inwestor uzupełniał go kamieniem i gruzem w 1995r. Organ I instancji, przytaczając treść § 44 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1995r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego (Dz. U. z 1975r. Nr 8, poz. 48), wskazał, iż E. i B. S. wybudowali przepust poza terenem istniejącej zagrody (siedliska) i poza terenem istniejącej już zagospodarowanej działki. Stosownie do przepisów Prawa budowlanego z dnia 24 października 1974r. inwestorzy powinni posiadać pozwolenie na budowę przepustu. Podczas powodzi w 2001r. obiekt uległ zniszczeniu, a następnie został odbudowany przez inwestora przy współudziale i pomocy Urzędu Miasta i Gminy O. na podstawie przepisów ustawy z dnia 11 sierpnia 2001r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu (Dz. U. Nr 84, poz. 906). Roboty budowlane polegały na wyremontowaniu przepustu poprzez ustawienie przemieszczonych kręgów betonowych, remoncie muru oporowego od strony zachodniej oraz rozbudowaniu o dodatkowy rząd kręgów betonowych. Świadczą o tym dokumenty uzyskane z Urzędu Miasta i Gminy O. (m. in. dokumentacja fotograficzna i protokół Nr 14/2001 z dnia 26 lipca 2001r.). W tych okolicznościach faktycznych organ I instancji przyjął, iż w niniejszej sprawie dokonano odbudowy z jednoczesną rozbudową przedmiotowego przepustu. Ponadto organ ustalił, iż budowa nie jest jeszcze ukończona, ponieważ konstrukcję oporową boczną od strony wschodniej stanowią poukładane opony samochodowe, które nie spełniają warunków ustawy o drogach publicznych. Ze względu na powyższe postanowieniem z dnia 27 grudnia 2005r., podjętym na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r., organ I instancji wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie mostu wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, nakładając jednocześnie obowiązek doprowadzenia wybudowanego obiektu do stanu zgodnego z prawem poprzez przedłożenie w terminie do dnia 30 czerwca 2005r. wyszczególnionych w tym rozstrzygnięciu dokumentów. W wyznaczonym terminie inwestorzy nie przedłożyli wymaganych dokumentów, co skutkowało wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę tego obiektu. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania E. i B. S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję organu I instancji w całości i umorzył postępowanie pierwszoinstancyjne prowadzone w trybie art. 48 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu podniesiono, iż w zaskarżonej decyzji błędnie określono jej przedmiot. Wynika to z faktu, iż postępowanie wszczęte przez organ I instancji dotyczyło mostu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, natomiast rozstrzygnięcie zawarte w decyzji nakazującej rozbiórkę dotyczyło jedynie samego przepustu. Podkreślono także, iż przedmiotowy obiekt został odbudowany na podstawie ustawy z dnia 11 sierpnia 2001r o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu (Dz. U. Nr 84, poz. 906). Z tego też względu niecelowe było rozważanie, czy obiekt został zakończony przez E. i B. S. przed 1 stycznia 1995r. czy też po tej dacie. Organ odwoławczy przytaczając treść art. 4 i 7 ust. 1 tej ustawy, wskazał, iż obowiązkiem organu I instancji było jedynie ustalenie - na gruncie tej ustawy - jaki zakres robót został wykonany po zniszczeniu obiektu i czy mieścił się on w definicji remontu czy odbudowy. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że wykonane roboty były odbudową i zgodnie z przepisami tej ustawy podlegały zgłoszeniu właściwemu organowi. Prowadzenie zatem postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego było nieprawidłowe, a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien rozważyć podjęcie i przeprowadzenie postępowania w przedmiotowej sprawie w trybie art. 49b Prawa budowlanego. Organ odwoławczy podkreślił także, iż organ I instancji jednoznacznie nie ustalił inwestora przedmiotowego mostu. W piśmie z dnia 14 grudnia 2005r. Urząd Miasta i Gminy w O. stwierdził bowiem, iż jedynie pomagał w odbudowie, natomiast B. S. oświadczył, że odbudowa została w całości zrealizowana i sfinansowana przez ten Urząd. Skargę na decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła H. G., domagając się jej uchylenia w całości i utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Skarżąca zarzuciła przedmiotowemu rozstrzygnięciu: - sprzeczność istotnych ustaleń z treścią zebranego materiału w sprawie, - naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na prowadzeniu postępowania w trybie art. 49b Prawa budowlanego, podczas gdy odmowa prowadzenia postępowania nastąpiła w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego, - błędne zastosowanie art. 4 i 7 Prawa budowlanego, - naruszenie przepisów k.p.a., w szczególności art. 75, 77 ,78 ,80 k.p.a., - brak powołania podstawy prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi skarżąca wyraziła pogląd, iż błędne określenie przedmiotu w wydanej decyzji nie jest istotne - można bowiem dokonać jego sprostowania na podstawie przepisów k.p.a. Zdaniem skarżącej niezasadne jest także twierdzenie, że wykonane roboty były odbudową, zaś w decyzji brak jest wskazania na jakich dowodach oparł się w tej mierze organ II instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) zadaniem sądu administracyjnego jest sprawowanie kontroli zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, bądź też przepisów postępowania, które daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a. Sądowa kontrola legalności orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności. Z materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy bezspornie wynika, że przepust jednorzędowy wykonany z 11 kręgów o średnicy 0,95 m i długości 0,8 m każdy wraz z murami oporowymi dwustronnymi, nad którym znajdowała się płyta nośna drogi uległ całkowitemu zniszczeniu w wyniku powodzi jaka miała miejsce w 2001r.( por. np. k. 22). Obiekt ten został odbudowany w ten sposób, iż ustawiono przemieszczone kręgi betonowe, wyremontowano mur oporowy od strony zachodniej, dodając jednocześnie kolejny rząd kręgów, składający się z 3 rur betonowych typu "Wipro" o średnicy 0,95 m i długości 3 m. Na elementy te wysypano kamień i kruszywo. Szczególne zasady odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania powodzi w lipcu i sierpniu 2001r. na obszarze miejscowości J., gmina O., województwo [...] określa ustawa z dnia 11 sierpnia 2001r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu (Dz. U. Nr 84, poz. 906) - art. 1 i 2 cyt. ustawy w związku z pozycją 13/33/7 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 września 2001r. w sprawie ustalenia wykazu gmin i miejscowości, w których stosuje się szczególne zasady odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu (Dz. U. Nr 96, poz. 1047). W związku z powyższym rozważenia wymaga, czy z uwagi na charakter przedmiotowego obiektu budowlanego oraz zakres wykonanych robót budowlanych należy zakwalifikować je jako remont czy też odbudowę w rozumieniu tej ustawy. Stosownie do art. 4 pkt 2 cyt. ustawy przez obiekty liniowe należy rozumieć m.in. drogi wraz z budynkami, budowlami i urządzeniami przeznaczonymi do prowadzenia ruchu drogowego. Na gruncie rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości, iż przedmiotową budowlę trafnie organ odwoławczy uznał za obiekt liniowy skoro przez płytę nośną, położoną nad kręgami betonowymi i będącą integralną częścią całej budowli, przebiega droga dojazdowa do posesji E. i B. S. Zgodnie z art. art. 6 pkt 1 cyt. ustawy z dnia 11 sierpnia 2001r. remont uszkodzonych w wyniku działania żywiołu obiektów liniowych nie wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej, podczas gdy stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 7 ust. 2 tej ustawy odbudowa obiektów liniowych zniszczonych w wyniku działania żywiołu nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę - a jedynie zgłoszenia. Zgodnie z art. 4 pkt 1 cyt. ustawy z dnia 11 sierpnia 2001r. odbudową jest odtworzenie obiektu budowlanego w całości lub części, w miejscu i o wymiarach obiektu zniszczonego lub uszkodzonego, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Takie brzmienie tego przepisu oznacza, że odbudowa nie musi polegać na odtworzeniu identycznego w swym charakterze obiektu od tego, który istniał przed zniszczeniem. Zatem dodanie do odtwarzanego po powodzi w 2001r. obiektu budowlanego kolejnego rzędu kręgów betonowych, na który składały się 3 rury o średnicy 0,95 m i długości 3 m nie stoi na przeszkodzie uznaniu, iż w rozpatrywanej sprawie doszło do odbudowy w rozumieniu w art. 4 pkt 1 cyt. ustawy z dnia 11 sierpnia 2001r. Już chociażby z pobieżnego obliczenia długości ciągów zbudowanych z w/w kręgów wynika, że całość obiektu odbudowano w miejscu i granicach istniejącej uprzednio budowli. Ustalenia te znajdują dodatkowe potwierdzenie w materiale fotograficznym znajdującym się aktach sprawy (k. 12 i 22). Charakteru wykonanych robót budowlanych nie zmienia ustawienie kolejnego rzędu kręgów betonowych pod płytą nośną, skoro roboty te nie zmieniły gabarytów przedmiotowego obiektu. Wynika to z faktu, iż przed powodzią obiekt ten zajmował tą samą przestrzeń i lokalizację, jaką zajmuje aktualnie, przecinając ciek wodny w miejscowości J. Reasumując, organ odwoławczy prawidłowo zakwalifikował prowadzone roboty budowlane jako odbudowę w rozumieniu ustawy z dnia 11 sierpnia 2001r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu. Okoliczność ta determinowała ustalenie, iż w sprawie nie ma zastosowania przepis art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), co z kolei skutkowało uchyleniem decyzji organu I instancji i umorzeniem postępowania prowadzonego w tym trybie przez ten organ. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, iż organ I instancji powinien rozważyć podjęcie i przeprowadzenie postępowania w sprawie w trybie art. 49b Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutów skargi odnośnie naruszenia przepisów art. 75, 77, 78, 80 k.p.a. stwierdzić należy, iż w jej treści nie wskazano na czym polega naruszenie tych przepisów. W szczególności skarżąca nie wykazała jakich, zgłaszanych przez nią, dowodów organ nie uwzględnił lub które z nich pominął przy rozstrzyganiu sprawy. Wbrew twierdzeniom skarżącej postępowanie zostało przeprowadzone przez organ II instancji w sposób prawidłowy i przy zachowaniu wszelkich wymogów wynikających z k.p.a., co przesądza o uznaniu powyższych zarzutów za nieuzasadnione. Podobnie należy ocenić zarzut skarżącej, co do braku powołania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, albowiem organ II instancji przytoczył w zaskarżonej decyzji prawidłowe przepisy prawa materialnego jak również prawa procesowego. Organ odwoławczy zasadnie przyjął, iż w niniejszej sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 11 sierpnia 2001r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu, zatem zarzuty o naruszeniu art. 4 i 7 Prawa budowlanego należy uznać za chybione. Mając na uwadze, iż podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku znajduje oparcie w § 2 ust. 3, § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 20 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1348 ze zm.) w związku z art. 250 ustawy p.p.s.a.