II SA/Ke 645/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sylwester Miziołek po rozpoznaniu w dniu 27 grudnia 2017r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] na akt Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia p o s t a n a w i a : odrzucić skargę. [...], pełniąca służbę jako funkcjonariusz Izby Celnej w [...], pismem z dnia 22 lutego 2017r. została, na podstawie art. 165 ust. 6 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. poz. 1948 ze zm.), dalej jako "p.w.u. KAS", poinformowana przez Zastępcę Dyrektora Izby Celnej w [...], że z dniem 1 marca 2017r. będzie pełniła służbę w Izbie Administracji Skarbowej w [...], realizując zadania w Urzędzie Celno-Skarbowym w [...], w Delegaturze Urzędu Celno-Skarbowego w [...], a miejscem wykonywania obowiązków służbowych będzie Oddział Celny w [...], ul. Ściegiennego 264d, 25-116 Kielce. Pismem z dnia 30 maja 2017r. [...], powołując się na swoje kwalifikacje, doświadczenie i dotychczasowy przebieg służby, zwróciła się do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z prośbą o złożenie propozycji służby/pracy. W odpowiedzi na powyższe pismo organ, odwołując się do treści art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 p.w.u. KAS, w piśmie z dnia 13 czerwca 2017r. wyjaśnił, że biorąc pod uwagę brak przedstawienia wnioskodawcy pisemnej propozycji pełnienia służby/pracy jego stosunek służbowy wygasa z dniem 31 sierpnia 2017r. Pismem z dnia 1 czerwca 2017r. [...] zwróciła się – za pośrednictwem organu – do Zespołu monitorowania realizacji Porozumienia z dnia 1 marca 2017 r. Regionu Świętokrzyskiego NSZZ Solidarność z wnioskiem o ponowne rozpoznanie propozycji pracy/służby, a następnie pismem z dnia 9 czerwca 2017r. wezwała Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do usunięcia naruszenia prawa i przedstawienia jej propozycji służby. W odpowiedzi na pismo z dnia 9 czerwca 2017r. organ – w piśmie z dnia 7 lipca 2017r. – podniósł, że zarówno złożenie pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, jak i niezłożenie tego rodzaju propozycji odpowiednio pracownikom albo funkcjonariuszom nie ma charakteru aktu administracyjnego. Dodatkowo, [...] złożyła pismem z dnia 10 czerwca 2017r. odwołanie od podjętej przez organ decyzji polegającej na nieprzedłożeniu jej propozycji służby, skierowane do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Organ w odpowiedzi na pismo [...] z dnia 1 czerwca 2017r., w piśmie z dnia 11 lipca 2017r., znak: 2601-IZK.111.660.2017.2, z powołaniem się na przepisy art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 p.w.u. KAS, podtrzymał stanowisko, że stosunek służbowy strony wygasa z dniem 31 sierpnia 2017r. skoro do dnia 31 maja 2017r. nie przedstawiono jej pisemnej propozycji pełnienia służby/pracy. [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] skargę na akt administracyjny/czynność w zakresie braku propozycji pracy w KAS wyrażone ww. pismami z dnia [...], domagając się uznania, że ww. pisma – stanowiące o braku propozycji pracy – stanowią inny niż określony w art. 3 § 2 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "ustawą p.p.s.a.", akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Wyrażonej w powyższych pismach czynności organu skarżąca zarzuciła nieważność i bezprawność z uwagi na brak podstaw prawnych do niezłożenia jej propozycji służby w świetle przepisów ustawy p.w.u. KAS, tj. naruszenie art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1 tej ustawy oraz art. 179 i 180 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 16 listopada 2016r. poprzez faktyczne zwolnienie jej ze służby pomimo braku zajścia wskazanych w tym przepisie przesłanek. Skarżąca zarzuciła również niekonstytucyjność zaskarżonego aktu/czynności poprzez jego niezgodność z art. 2, art. 7 art. 32 ust. 1 i art. 60 Konstytucji. Z daleko posuniętej ostrożności [...] podniosła – na wypadek uznania przez Sąd za możliwe nieskładanie funkcjonariuszom propozycji służby – że właściwe zastosowanie przesłanki z art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS powinno prowadzić w jej przypadku do przedłożenia propozycji służby. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu lub czynności i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego. W przypadku zaś gdyby Sąd nie podzielił poglądu co do charakteru czynności (bezczynności organu) i pism w przedmiocie nieprzedłożenia propozycji służby i uznał, że jest to decyzja administracyjna (o zwolnieniu ze służby), skarżąca wniosła o wyraźne podkreślenie tego elementu w wyroku i jego uzasadnieniu. Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca przedstawiła dotychczasowy przebieg korespondencji z organem i zwróciła uwagę na treść art. 169 ust. 4 p.w.u. KAS oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 czerwca 1998r. (K 28/97, OTK ZU nr 4 z 1998r. poz. 50). Wskazała, że jeżeli propozycja lub brak propozycji służby ma nie być aktem administracyjnym (decyzją) to musi mieć inną prawnie dopuszczalną do zaskarżenia formułę prawną. Z uwagi na fakt, że brak propozycji dotyczył skarżącej jako funkcjonariusza, a zobowiązany do jej złożenia był organ administracji publicznej, właściwa musi być droga poddania sprawy kontroli w trybie administracyjnym. Powołując się na poglądy literatury strona wskazała na elementy charakteryzujące akt/czynność przewidziane w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podnosząc, że jeżeli brak propozycji służby nie jest decyzją administracyjną to jest to inny akt lub czynność podlegająca zaskarżeniu w trybie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ponadto skarżąca podniosła, że ustawodawca w p.w.u. KAS ani w ustawie o KAS w istocie nie zapisał w ogóle prawnej możliwości "ucywilnienia" funkcjonariuszy, a także wyraźnie nakazał organom KAS składanie propozycji służby lub pracy. Strona zwróciła przy tym uwagę na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego i poglądy doktryny. Następnie, odwołując się do brzmienia art. 165 ust. 3, art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 p.w.u. KAS skarżąca wskazała, że organ winien był złożyć wszystkim pracownikom propozycję pracy, a wszystkim funkcjonariuszom propozycję służby. Sytuacja, w której część funkcjonariuszy otrzymałaby tylko propozycję pracy, część tylko propozycję służby, a część w ogóle nie otrzyma propozycji, jest niezgodna z Konstytucją i stanowi wyraz nierównego traktowania, albowiem osoby w takiej samej sytuacji prawnej nie mogą być odmiennie potraktowane w procesie przekształceń KAS. Strona powołała się na szereg orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego dotyczących konstytucyjnej zasady równości. Niemożliwe było zatem, zdaniem skarżącej, zarówno na podstawie ustawy p.w.u. KAS, jak i ustawy o KAS, prowadzenie procesu "ucywilnienia" lub nieprzedstawiania propozycji służby. Wobec skarżącej nie zaszły żadne przesłanki zwolnienia ze służby określone w art. 179 i art. 180 ustawy o KAS. Strona wskazała na niekonstytucyjność procesu nieprzedstawienia propozycji służby, podkreślając że ustawodawca w art. 165 ust. 7 ustawy p.w.u. KAS zapisał niejasne i niedające się obiektywnie zweryfikować kryteria, jakimi organ ma kierować się przy przedkładaniu propozycji służby, a nadto organy stosujące prawo dodatkowo zastosowały jako podstawę swych działań kryteria pozaustawowe wprowadzone nie na mocy jakiegokolwiek przepisu prawnego o charakterze źródła prawa powszechnego. Nieprzedstawienie propozycji służby jest także, w świetle orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, niezgodne z art. 60 Konstytucji. W dalszej części skargi podniesiono, że nieprzedstawienie propozycji służby nie było właściwe z uwagi na fakt, że prawidłowe zastosowanie przesłanek z art. 165 ust. 7 ustawy p.w.u. KAS powinno skutkować przedłożeniem stronie propozycji służby – do czego organ obligował dotychczasowy przebieg jej służby, wiedza i doświadczenie. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wniósł o jej odrzucenie, podnosząc że w przedmiotowej sprawie brak jest przedmiotu zaskarżenia. Brak propozycji pełnienia służby lub brak propozycji zatrudnienia nie jest bowiem aktem administracyjnym, gdyż takiej czynności po prostu nie ma. Przedmiot zaskarżenia, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. musi bowiem posiadać określone elementy. Akt administracyjny cechuje bowiem władczość działania organu administracyjnego, skierowana na wywołanie konkretnego skutku w stosunku do indywidualnie oznaczonej osoby. Brak złożenia propozycji pełnienia służby nie wypełnia tych cech, a zatem nie może podlegać zaskarżeniu. Organ wyjaśnił także, że z art. 165 ust. 7 ustawy p.w.u. KAS nie wynika obowiązek złożenia pracownikom/funkcjonariuszom propozycji zatrudnienia ani pełnienia służby, a nadto ustawa p.w.u. KAS nie wskazuje jakiejkolwiek możliwości weryfikacji w sytuacji nieprzedstawienia propozycji warunków zatrudnienia lub pełnienia służby. Wygaśnięcie stosunku służbowego na podstawie art. 170 ust. 1 p.w.u. KAS nie wymaga złożenia oświadczenia woli przez pracodawcę, a skutek w postaci ustania stosunku służby następuje z mocy prawa. W ocenie organu powyższe stanowisko znajduje uzasadnienie w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego. W konkluzji organ podniósł, że przy wygaśnięciu stosunku pracy/służby z mocy prawa nie ma możliwości wydania decyzji czy innego aktu jako władczego oświadczenia woli przez pracodawcę, którego wynikiem byłoby ustanie stosunku pracy lub służby – gdyż ten wygasa z mocy prawa. Dlatego też regulacja normatywna art. 5 pkt 2 p.p.s.a. wskazuje na konieczność stwierdzenia przez Sąd braku kognicji do rozpatrzenia niniejszej sprawy i odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie podnieść należy, że Sąd zobowiązany jest w pierwszej kolejności do zbadania z urzędu dopuszczalności skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy p.p.s.a. Jednym zaś z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której ona dotyczy, w kognicji sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 58 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 3 § 2a ustawy p.p.s.a.), w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę stosując środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 ustawy p.p.s.a.) oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 4 ustawy p.p.s.a.). W kontekście powołanych przepisów ustawy p.p.s.a., Sąd uznał, że nie posiada kognicji do rozpoznania i rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W pierwszej kolejności dostrzec trzeba, że tryb składania pisemnych propozycji określających nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby uregulowany został w przepisach ustawy z dnia 16 listopada 2016r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016r. poz. 1948) – dalej "p.w.u. KAS". W ustawie tej unormowane zostały m.in. kwestie związane z dostosowaniem funkcjonujących dotychczas struktur służby celnej do nowych uregulowań, w tym także dotyczących pracy i służby w Krajowej Administracji Skarbowej. Przepis art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS stanowi, że Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. W przypadku skarżącej nie została jej przedstawiona pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby w myśl powołanego art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS (okoliczność niesporna). W związku z powyższym [...] wywiodła do tut. Sądu skargę na akt administracyjny/czynność w zakresie braku propozycji pracy w KAS, wyrażone pismami z dnia [...]. i wniosła o uznanie, że ww. pisma stanowią inny niż określony w art. 3 § 2 pkt 1-3 ustawy p.p.s.a. akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Mając na uwadze powyższe stanowisko skarżącej, w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że kwestionowane skargą pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...]., podobnie jak pisma tego organu z dnia [...], nie stanowi, zdaniem Sądu, decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna jest bowiem władczym, jednostronnym oświadczeniem woli organu, kształtującym sytuację prawną adresata i rozstrzygającym o jego uprawnieniach lub obowiązkach. Co istotne, organ administracji publicznej wydając decyzję – w myśl art. 104 k.p.a. – załatwia sprawę. Decyzja stanowi zatem przejaw przysługującego organowi, na mocy przepisów prawa, władztwa administracyjnego. Istotnym elementem jest to, że decyzja jest aktem konkretyzującym w sposób autorytatywny stosunek administracyjnoprawny materialny. Kwestionowane przez stronę pismo z dnia 11 lipca 2017r. (podobnie jak pozostałe wskazane w skardze pisma z dnia 13 czerwca i z dnia 7 lipca 2017r.) nie załatwia sprawy, nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach skarżącej w sposób władczy, konkretyzując ten obowiązek lub uprawnienie – lecz jest jedynie odpowiedzią (informacją), zresztą już kolejną, udzieloną skarżącej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...]. Kwestionowane pismo (pisma) nie zawiera zatem podstawowego elementu kwalifikującego akt jako decyzję administracyjną tj. rozstrzygnięcia o istocie sprawy. Zaskarżone pismo z dnia [...] (podobnie jak dwa pozostałe ww. pisma) nie stanowi także aktu administracyjnego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. O ile niewątpliwie przedmiotowe pismo (pisma) zostało skierowane do indywidualnego podmiotu i pochodzi od organu administracji publicznej, to jednak nie ma charakteru władczego, bowiem bezpośrednio nie kształtuje w sposób jednostronny uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nie można zatem uznać kwestionowanego pisma za akt o charakterze zewnętrznym, obejmującym władcze działanie organu z zakresu administracji publicznej. Wskazać bowiem trzeba, że aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a., jest indywidualny akt lub czynność o charakterze władczym, rozstrzygający o tym, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje określone uprawnienie wynikające z przepisu prawa, albo czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki (por. postanowienie NSA z dnia 24 marca 1998r. w sprawie sygn. II SA 1155/97 – publ. ONSA nr 2 z 1999 r., poz.51). Akt lub czynność musi zatem ustalać, stwierdzać bądź potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa. Musi istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (bądź ich odmową), a możliwością realizacji uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Przedmiotowe pismo (pisma) ma, jak wspomniano, jedynie charakter informacyjny – jeśli chodzi o podstawę prawną braku przedstawienia propozycji określającej warunki zatrudnienia albo pełnienia służby i skutki tegoż nieprzedstawienia. W istocie zaś skarżąca kwestionuje bezczynność organu polegającą na braku przedstawienia jej do dnia 30 maja 2017r. propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, która to bezczynność jest przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] w sprawie o sygn. akt II SAB/Ke 73/17. W niniejszym przypadku [...] objęła skargą wspomniane pismo zawierające udzielenie jej odpowiedzi w zakresie braku złożenia propozycji. Mając na uwadze że pismo to – jak wykazano – nie stanowi ani decyzji administracyjnej (tym bardziej postanowienia) ani innego aktu lub czynności objętych kognicją sądów administracyjnych, skarga podlega odrzuceniu – o czym Sąd orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a,