II SA/Ke 646/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal po rozpoznaniu w dniu 27 grudnia 2017r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] na akt Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia p o s t a n a w i a : odrzucić skargę. [...], pełniący służbę jako funkcjonariusz Izby Celnej w, pismem z dnia 22 lutego 2017r. został, na podstawie art. 165 ust. 6 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.), dalej jako "p.w.u. KAS", poinformowany przez Zastępcę Dyrektora Izby Celnej w [...], że z dniem 1 marca 2017r. będzie pełnił służbę w Izbie Administracji Skarbowej w [...], realizując zadania w Urzędzie Celno-Skarbowym w [...], a miejscem wykonywania obowiązków służbowych będzie ul. Ściegiennego 264d, 25-116 Kielce. Pismem z dnia 30 maja 2017r. [...], powołując się na swoje kwalifikacje, doświadczenie i dotychczasowy przebieg służby, zwrócił się do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z prośbą o złożenie propozycji służby/pracy. W odpowiedzi na powyższe pismo organ, odwołując się do treści art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 p.w.u. KAS, w piśmie z dnia 13 czerwca 2017r. wyjaśnił, że biorąc pod uwagę brak przedstawienia wnioskodawcy pisemnej propozycji pełnienia służby/pracy jego stosunek służbowy wygasa z dniem 31 sierpnia 2017r. Pismem z dnia 5 czerwca 2017r. [...] zwrócił się – za pośrednictwem organu – do Zespołu monitorowania realizacji Porozumienia z dnia 1 marca 2017r. Regionu Świętokrzyskiego NSZZ Solidarność z wnioskiem o ponowne rozpoznanie propozycji pracy/służby, a następnie pismem z dnia 9 czerwca 2017r. wezwał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do usunięcia naruszenia prawa i przedstawienia propozycji służby. W odpowiedzi na pismo z dnia 9 czerwca 2017r. organ – w piśmie z dnia 7 lipca 2017r. – podniósł, że zarówno złożenie pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, jak i niezłożenie tego rodzaju propozycji odpowiednio pracownikom albo funkcjonariuszom nie ma charakteru aktu administracyjnego. Dodatkowo, [...] złożył pismem z dnia 12 czerwca 2017r. prośbę o "ponowne zweryfikowanie jego osoby", skierowane do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Organ w odpowiedzi na pismo [...] z dnia 5 czerwca 2017r., w piśmie z dnia 11 lipca 2017r., znak: 2601-IZK.111.663.2017.2, z powołaniem się na przepisy art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 p.w.u. KAS, podtrzymał stanowisko, że stosunek służbowy strony wygasa z dniem 31 sierpnia 2017r. skoro do dnia 31 maja 2017r. nie przedstawiono pisemnej propozycji pełnienia służby/pracy. [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na akt administracyjny/czynność w zakresie braku propozycji pracy w KAS wyrażone ww. pismami z dnia 13 czerwca 2017r., z dnia 7 lipca 2017r. oraz z dnia 11 lipca 2017r., domagając się uznania, że ww. pisma – stanowiące o braku propozycji pracy – stanowią inny niż określony w art. 3 § 2 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "ustawą p.p.s.a.", akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Wyrażonej w powyższych pismach czynności organu skarżący zarzucił nieważność i bezprawność z uwagi na brak podstaw prawnych do niezłożenia mu propozycji służby w świetle przepisów ustawy p.w.u. KAS, tj. naruszenie art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1 tej ustawy oraz art. 179 i 180 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 16 listopada 2016r. poprzez faktyczne zwolnienie ze służby pomimo braku zajścia wskazanych w tym przepisie przesłanek. Skarżący zarzucił również niekonstytucyjność zaskarżonego aktu/czynności poprzez jego niezgodność z art. 2, art. 7 art. 32 ust. 1 i art. 60 Konstytucji. Z daleko posuniętej ostrożności [...] podniósł – na wypadek uznania przez Sąd za możliwe nieskładanie funkcjonariuszom propozycji służby – że właściwe zastosowanie przesłanki z art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS powinno prowadzić w jego przypadku do przedłożenia propozycji służby. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu lub czynności i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego. W przypadku zaś, gdyby Sąd nie podzielił poglądu co do charakteru czynności (bezczynności organu) i pism w przedmiocie nieprzedłożenia propozycji służby i uznał, że jest to decyzja administracyjna (o zwolnieniu ze służby), skarżący domaga się wyraźnego podkreślenia tego elementu w wyroku i jego uzasadnieniu. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący przedstawił dotychczasowy przebieg korespondencji z organem i zwrócił uwagę na treść art. 169 ust. 4 p.w.u. KAS oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 czerwca 1998r. (K 28/97, OTK ZU nr 4 z 1998r. poz. 50). Wskazał, że jeżeli propozycja lub brak propozycji służby ma nie być aktem administracyjnym (decyzją) to musi mieć inną prawnie dopuszczalną do zaskarżenia formułę prawną. Z uwagi na fakt, że brak propozycji dotyczył skarżącego jako funkcjonariusza, a zobowiązany do jej złożenia był organ administracji publicznej, właściwa musi być droga poddania sprawy kontroli w trybie administracyjnym. Powołując się na poglądy literatury strona wskazała na elementy charakteryzujące akt/czynność przewidziane w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podnosząc, że jeżeli brak propozycji służby nie jest decyzją administracyjną to jest to inny akt lub czynność podlegająca zaskarżeniu w trybie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ponadto skarżący podniósł, że ustawodawca w p.w.u. KAS ani w ustawie o KAS w istocie nie zapisał w ogóle prawnej możliwości "ucywilnienia" funkcjonariuszy, a także wyraźnie nakazał organom KAS składanie propozycji służby lub pracy. Strona zwróciła przy tym uwagę na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego i poglądy doktryny. Następnie, odwołując się do brzmienia art. 165 ust. 3, art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 p.w.u. KAS skarżący wskazał, że organ winien był złożyć wszystkim pracownikom propozycję pracy, a wszystkim funkcjonariuszom propozycję służby. Sytuacja, w której część funkcjonariuszy otrzymałaby tylko propozycję pracy, część tylko propozycję służby, a część w ogóle nie otrzyma propozycji, jest niezgodna z Konstytucją i stanowi wyraz nierównego traktowania, albowiem osoby w takiej samej sytuacji prawnej nie mogą być odmiennie potraktowane w procesie przekształceń KAS. Strona powołała się na szereg orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego dotyczących konstytucyjnej zasady równości. Niemożliwe było zatem, zdaniem skarżącego, zarówno na podstawie ustawy p.w.u. KAS, jak i ustawy o KAS, prowadzenie procesu "ucywilnienia" lub nieprzedstawiania propozycji służby. Wobec skarżącego nie zaszły żadne przesłanki zwolnienia ze służby określone w art. 179 i art. 180 ustawy o KAS. Strona wskazała na niekonstytucyjność procesu nieprzedstawienia propozycji służby, podkreślając że ustawodawca w art. 165 ust. 7 ustawy p.w.u. KAS zapisał niejasne i niedające się obiektywnie zweryfikować kryteria, jakimi organ ma kierować się przy przedkładaniu propozycji służby, a nadto organy stosujące prawo dodatkowo zastosowały jako podstawę swych działań kryteria pozaustawowe wprowadzone nie na mocy jakiegokolwiek przepisu prawnego o charakterze źródła prawa powszechnego. Nieprzedstawienie propozycji służby jest także, w świetle orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, niezgodne z art. 60 Konstytucji. W dalszej części skargi podniesiono, że nieprzedstawienie propozycji służby nie było właściwe z uwagi na fakt, że prawidłowe zastosowanie przesłanek z art. 165 ust. 7 ustawy p.w.u. KAS powinno skutkować przedłożeniem stronie propozycji służby – do czego organ obligował dotychczasowy przebieg jej służby, wiedza i doświadczenie. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wniósł o jej odrzucenie, podnosząc że w przedmiotowej sprawie brak jest przedmiotu zaskarżenia. Brak propozycji pełnienia służby lub brak propozycji zatrudnienia nie jest bowiem aktem administracyjnym, gdyż takiej czynności po prostu nie ma. Przedmiot zaskarżenia, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. musi bowiem posiadać określone elementy. Akt administracyjny cechuje bowiem władczość działania organu administracyjnego, skierowana na wywołanie konkretnego skutku w stosunku do indywidualnie oznaczonej osoby. Brak złożenia propozycji pełnienia służby nie wypełnia tych cech, a zatem nie może podlegać zaskarżeniu. Organ wyjaśnił także, że z art. 165 ust. 7 ustawy p.w.u. KAS nie wynika obowiązek złożenia pracownikom/funkcjonariuszom propozycji zatrudnienia ani pełnienia służby, a nadto ustawa p.w.u. KAS nie wskazuje jakiejkolwiek możliwości weryfikacji w sytuacji nieprzedstawienia propozycji warunków zatrudnienia lub pełnienia służby. Wygaśnięcie stosunku służbowego na podstawie art. 170 ust. 1 p.w.u. KAS nie wymaga złożenia oświadczenia woli przez pracodawcę, a skutek w postaci ustania stosunku służby następuje z mocy prawa. W ocenie organu powyższe stanowisko znajduje uzasadnienie w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego. W konkluzji organ podniósł, że przy wygaśnięciu stosunku pracy/służby z mocy prawa nie ma możliwości wydania decyzji czy innego aktu jako władczego oświadczenia woli przez pracodawcę, którego wynikiem byłoby ustanie stosunku pracy lub służby – gdyż ten wygasa z mocy prawa. Dlatego też regulacja normatywna art. 5 pkt 2 p.p.s.a. wskazuje na konieczność stwierdzenia przez Sąd braku kognicji do rozpatrzenia niniejszej sprawy i odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie podnieść należy, że Sąd zobowiązany jest w pierwszej kolejności do zbadania z urzędu dopuszczalności skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy p.p.s.a. Jednym zaś z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której ona dotyczy, w kognicji sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 58 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 3 § 2a ustawy p.p.s.a.), w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę stosując środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 ustawy p.p.s.a.) oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 4 ustawy p.p.s.a.). W kontekście powołanych przepisów ustawy p.p.s.a., Sąd uznał, że nie posiada kognicji do rozpoznania i rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W pierwszej kolejności dostrzec trzeba, że tryb składania pisemnych propozycji określających nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby uregulowany został w przepisach ustawy z dnia 16 listopada 2016r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016r. poz. 1948) – dalej "p.w.u. KAS". W ustawie tej unormowane zostały m.in. kwestie związane z dostosowaniem funkcjonujących dotychczas struktur służby celnej do nowych uregulowań, w tym także dotyczących pracy i służby w Krajowej Administracji Skarbowej. Przepis art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS stanowi, że Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. W przypadku skarżącego nie została przedstawiona pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby w myśl powołanego art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS (okoliczność niesporna). W związku z powyższym [...] wywiódł do tut. Sądu skargę na akt administracyjny/czynność w zakresie braku propozycji pracy w KAS, wyrażone pismami z dnia 13 czerwca 2017r., z dnia 7 lipca 2017r. oraz z dnia 11 lipca 2017r. i wniósł o uznanie, że ww. pisma stanowią inny niż określony w art. 3 § 2 pkt 1-3 ustawy p.p.s.a. akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Mając na uwadze powyższe stanowisko skarżącego, w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że kwestionowane skargą pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia 11 lipca 2017r., podobnie jak pisma tego organu z dnia 13 czerwca 2017r. oraz z dnia 7 lipca 2017r., nie stanowi, zdaniem Sądu, decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna jest bowiem władczym, jednostronnym oświadczeniem woli organu, kształtującym sytuację prawną adresata i rozstrzygającym o jego uprawnieniach lub obowiązkach. Co istotne, organ administracji publicznej wydając decyzję – w myśl art. 104 k.p.a. – załatwia sprawę. Decyzja stanowi zatem przejaw przysługującego organowi, na mocy przepisów prawa, władztwa administracyjnego. Istotnym elementem jest to, że decyzja jest aktem konkretyzującym w sposób autorytatywny stosunek administracyjnoprawny materialny. Kwestionowane przez stronę pismo z dnia 11 lipca 2017r. (podobnie jak pozostałe wskazane w skardze pisma z dnia 13 czerwca i z dnia 7 lipca 2017r.) nie załatwia sprawy, nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach skarżącego w sposób władczy, konkretyzując ten obowiązek lub uprawnienie – lecz jest jedynie odpowiedzią (informacją), zresztą już kolejną, udzieloną skarżącemu przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...]. Kwestionowane pismo (pisma) nie zawiera zatem podstawowego elementu kwalifikującego akt jako decyzję administracyjną tj. rozstrzygnięcia o istocie sprawy. Zaskarżone pismo z dnia 11 lipca 2017r. (podobnie jak dwa pozostałe pisma) nie stanowi także aktu administracyjnego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. O ile niewątpliwie przedmiotowe pismo (pisma) zostało skierowane do indywidualnego podmiotu i pochodzi od organu administracji publicznej, to jednak nie ma charakteru władczego, bowiem bezpośrednio nie kształtuje w sposób jednostronny uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nie można zatem uznać kwestionowanego pisma za akt o charakterze zewnętrznym, obejmującym władcze działanie organu z zakresu administracji publicznej. Wskazać bowiem trzeba, że aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a., jest indywidualny akt lub czynność o charakterze władczym, rozstrzygający o tym, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje określone uprawnienie wynikające z przepisu prawa, albo czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki (por. postanowienie NSA z dnia 24 marca 1998r. w sprawie sygn. II SA 1155/97 – publ. ONSA nr 2 z 1999 r., poz.51). Akt lub czynność musi zatem ustalać, stwierdzać bądź potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa. Musi istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (bądź ich odmową), a możliwością realizacji uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Przedmiotowe pismo (pisma) ma, jak wspomniano, jedynie charakter informacyjny – jeśli chodzi o podstawę prawną braku przedstawienia propozycji określającej warunki zatrudnienia albo pełnienia służby i skutki tegoż nieprzedstawienia. W istocie zaś skarżący kwestionuje bezczynność organu polegającą na braku przedstawienia do dnia 31 maja 2017r. propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. W tym miejscu wskazać trzeba, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] wyrokiem z dnia 21 listopada 2017r. o sygn. akt II SAB/Ke 65/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie nieprzedstawienia pisemnej propozycji określającej warunki pełnienia służby, zobowiązał ten organ do złożenia [...] pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania, w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku (pkt I), stwierdzając że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II). Natomiast w niniejszej sprawie o sygn. akt II SA/Ke 646/17 [...] objął skargą wspomniane pismo zawierające udzielenie odpowiedzi w zakresie braku złożenia propozycji. Ponieważ zaś pismo to – jak wykazano – nie stanowi ani decyzji administracyjnej (tym bardziej postanowienia) ani innego aktu lub czynności objętych kognicją sądów administracyjnych, skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł w sentencji postanowienia.