II SA/Ke 647/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia NSA Anna Żak, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 grudnia 2010r. sprawy ze skargi J.B. na czynność Starosty S. z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie opłaty za wydanie karty pojazdu I. uchyla zaskarżony akt Starosty S.; II. stwierdza, że zaskarżony akt nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. stwierdza uprawnienie J.B. do otrzymania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu seria nr [...] pobranej ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w związku z ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm.); IV. zasądza od Starosty Skarżyskiego na rzecz J.B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Ke 647/10 Uzasadnienie Wnioskiem z dnia 12.07.2010r. J. B. zwrócił się do Starosty S. o zwrot części opłaty za kartę pojazdu w kwocie 425 zł, którą organ pobrał w związku z rejestracją pojazdu marki BMW nr rej. [...]. W uzasadnieniu wniosku skarżący podał, że w dniu 18.06.2004r. dokonał opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 500 zł. Wskazaną opłatę pobrano na podstawie § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, który wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04 (Dz. U. Nr 15, poz. 119), został uznany za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. Wskazał też na zmianę wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu na kwotę 75 zł na podstawie rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006r., które weszło w życie z dniem 15 kwietnia 2006r. W ocenie J. B., żądanie zwrotu nadwyżki opłaty za kartę pojazdu w kwocie 425 zł uzasadnia okoliczność stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności z Konstytucją przepisu na podstawie którego pobrano opłatę w kwocie 500 zł, a także, że obowiązujące przepisy zmniejszyły wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu do kwoty 75 zł. W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia 19.07.2010r. Starosta odmówił zwrotu żądanej kwoty i wyjaśnił, że w dacie pobierania opłaty za kartę pojazdu obowiązywało rozporządzenie, które do czasu jego uchylenia było wiążące. Zgodnie z nim opłata za wydanie karty pojazdu wynosiła 500 zł i w związku z tym taką opłatę był zobowiązany pobrać organ rejestrujący przy pierwszej rejestracji pojazdu w kraju. W ocenie organu, pobranie jakiejkolwiek innej opłaty nie posiadało umocowania w przepisach prawa. W związku z powyższym zwrot uiszczonej opłaty jest bezzasadny. Pismem z dnia 27.07.2010r. J. B. wezwał Starostę do usunięcia naruszenia prawa z przywołaniem wcześniejszych argumentów. Dodatkowo wskazał na sprzeczność przepisu rozporządzenia z art. 90 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE) . Wezwanie to pozostało bez odpowiedzi. Skargą z dnia 17.09.2010r. wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, J. B. zaskarżył "czynność Starosty Powiatowego w S." z dnia [...] nie uwzględniającą jego wniosku o zwrot "nadpłaty" za wydanie karty pojazdu i wniósł o stwierdzenie bezskuteczności tej czynności oraz o stwierdzenie uprawnienia do zwrotu części opłaty za kartę pojazdu w kwocie 425 zł. wraz z odsetkami. W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że organ działał w sprzeczności z: 1) wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 roku, stwierdzającym niezgodność § 1 ust.1 rozporządzenia z przepisem art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, 2) art. 90 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, który to przepis jest nadrzędny w stosunku do prawa krajów członkowskich, co w przypadku Polski znajduje odzwierciedlenie w art. 87 ust.1, art. 89 ust. 1 pkt 3 i art. 91 Konstytucji RP oraz Traktatu akcesyjnego dotyczącego przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ zarzucił brak legitymacji biernej do występowania w niniejszym postępowaniu. Podniósł, że wysokość uiszczonej opłaty należało kwestionować w odwołaniu od decyzji o rejestracji pojazdu, nie zaś w odrębnym postępowaniu bez powiązania z faktem wydania decyzji o rejestracji. Ponadto, w dacie złożenia przez skarżącego wniosku o zarejestrowanie pojazdu, wysokość opłaty za kartę pojazdu została określona rozporządzeniem, a Starosta realizował obowiązek wynikający wprost z przepisu prawa i wykonał działania noszące cechy czynności faktycznych. Brak jest podstaw do uznania, że żądanie zwrotu uiszczonej opłaty kierowane do Starosty, jest czynnością mieszczącą się w sferze działań decyzyjnych tego organu dotyczących wykonania obowiązków wynikających z przepisu prawa. Organ wskazał również, że pomimo wyroku Trybunału Konstytucyjnego, jedynie minister ma prawo ustalenia wysokości opłaty za kartę pojazdu. Starosta nie ma prawa ustalania, jaka w dniu 16 lipca 2004r. była wysokość opłaty za kartę pojazdu wynikająca z jej rzeczywistego znaczenia dla rejestracji pojazdu wraz z faktycznymi kosztami druku i dystrybucji karty pojazdu i innymi kosztami, a co za tym idzie przyznania skarżącemu prawa do zwrotu kwoty będącej różnicą między kwotą zapłaconą a należną, ustaloną na dzień 16 lipca 2004 roku. Organ podkreślił, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2006 roku odroczył termin utraty mocy obowiązującej przepisu rozporządzenia ustalającego wysokość opłaty na dzień 1 maja 2006r. W ocenie Starosty, opłaty w wysokości 500 zł pobrane do dnia wejścia w życie nowego rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006r., nie podlegają zwrotowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważał, czy zaskarżona czynność podlega w ogóle kontroli sądowej, a mianowicie czy objęta jest katalogiem aktów i czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Stosownie do art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Podnieść należy, że kwestia właściwości sądu administracyjnego do orzekania w sprawach dotyczących żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia, była już przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia, jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jednocześnie, jak stwierdził NSA, przyjęcie takiego stanowiska nie oznacza, że niedopuszczalna jest droga sądowa przed sądem powszechnym dla dochodzenia roszczenia o zapłatę, którego podstawę stanowi nienależne pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w tym zakresie stanowisko wyrażone w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt III CZP 35/07, iż o dopuszczalności drogi sądowej przed sądem powszechnym decyduje przede wszystkim podstawa prawna wskazana przez powoda, a nie to czy określone roszczenie rzeczywiście istnieje. Stwierdzenie w postępowaniu sądowo- administracyjnym, że określony obowiązek administracyjny strony istnieje lub nie istnieje w określonym zakresie, nie wyklucza zatem dochodzenia przez stronę roszczenia o zapłatę w zakresie dotyczącym tego obowiązku, jeżeli organ nie wykona świadczenia. Rozstrzygnięcie sądu administracyjnego o istnieniu lub nieistnieniu takiego obowiązku może mieć natomiast zasadnicze znaczenie w toku rozpoznawania sprawy cywilnej o zapłatę. Odnosząc się do formalnej dopuszczalności skargi należy wskazać, że stosownie do art. 52 § 1 i 2 ustawy p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku aktów lub czynności określonych w art. 3 ust 2 pkt 4 p.p.s.a., skargę można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 p.p.s.a.). Wskazane powyżej warunki formalne do rozpoznania skargi na zaskarżony akt Starosty zostały spełnione, gdyż skarga J. B. została poprzedzona stosownym wezwaniem właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Dokonując merytorycznej oceny zaskarżonego aktu wskazać należy, że karta pojazdu jako dokument identyfikujący pojazd została wprowadzona z dniem 1 lipca 1999r. (art.1 ustawy z dnia 18.12.1997r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym, Dz.U.Nr.160 poz. 1086). Przepis art. 77 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym ( Dz. U z 2005r. Nr 108, poz.908 ze zm.) stanowi, że kartę pojazdu dla samochodu innego niż pochodzącego od producenta lub importera nowych pojazdów, wydaje za opłatą starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu. W ustępie 4 pkt 2 tego przepisu zawarto delegację dla ministra właściwego do spraw transportu, do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłaty za kartę pojazdu. Jednocześnie w art. 77 ust.5 tej ustawy wskazano, że ustalając wysokość tej opłaty należy uwzględnić znaczenie tych dokumentów dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdu. W wykonaniu powyższej delegacji wydane zostało rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 19.06.1999r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr. 57, poz.612). Rozporządzenie to zostało uchylone przez rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, które z kolei uchylone zostało rozporządzeniem tego Ministra z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Powyższe rozporządzenie obowiązywało do dnia 14.04.2006 roku. Przepis § 1 ust. 1 przywołanego rozporządzenia został jednak uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (wyrok z dnia 17 stycznia 2006r., sygn. akt U 6/04). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, określona w tym przepisie wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu jest zawyżona, albowiem nie uwzględnia ustawowych wytycznych do określenia wysokości tej opłaty zawartych w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Organ wydający rozporządzenie nie jest bowiem umocowany do działania poza granicami upoważnienia, dla realizacji założeń w ustawie przemilczanych. Pomimo to, ustalając wysokość opłaty nie ograniczył się do uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty lecz ustalił opłatę, uwzględniającą dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca w udzielonej Ministrowi delegacji nie przewidział. Oznacza to, że przepis ten niezgodny jest z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw. Jednocześnie Trybunał stwierdził, że zakwestionowany przepis jest niezgodny z art. 217 Konstytucji RP albowiem opłata w części wynikającej z jej podwyższenia ponad ustawowe kryteria, stanowi nową daninę publiczną. Tego typu daniny mogą być nakładanie jedynie ustawą, na co Trybunał wielokrotnie zwracał uwagę (np. orzeczenie K 2/03). Jednocześnie, mając na uwadze możliwe skutki finansowe wydanego wyroku, Trybunał Konstytucyjny orzekł o utracie mocy obowiązującej kwestionowanego przepisu rozporządzenia dopiero z dniem 1 maja 2006r. W tym miejscu wymaga wskazania, że odroczenie utraty mocy obowiązującej przepisu nie oznacza, iż w okresie jego pozostawania w obrocie prawnym, był on - w zakresie ustalenia wysokości opłaty za kartę pojazdu - w zgodzie z udzielonym ministrowi właściwemu w sprawach transportu ustawowym upoważnieniem oraz w zgodzie z Konstytucją RP. Wręcz przeciwnie, uwzględniając stanowisko Trybunału Konstytucyjnego przedstawione w uzasadnieniu wyroku z 17 stycznia 2006r., nie budzi wątpliwości Sądu, iż zakwestionowany przepis stanowił od chwili jego wydania przepis niekonstytucyjny, wykraczający poza zakres udzielonej przez ustawodawcę delegacji. Zatem wskazana przez Trybunał data odnosi się jedynie do utraty mocy obowiązującej przepisu, nie zaś do oceny tego przepisu jako niekonstytucyjnego. Skoro zatem przedmiotowa opłata pobrana została na podstawie § 1 rozporządzenia, co do którego Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność zarówno z ustawą jak i z Konstytucją, to pomimo, że utrata mocy obowiązującej tego przepisu została odroczona do dnia 1 maja 2006r., stwierdzić należy, że § 1 rozporządzenia był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż w myśl art. 178 Konstytucji RP, sędziowie w zakresie sprawowania swego urzędu są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji i ustawom. Oznacza to, że sędziowie orzekający w danej sprawie związani są jedynie aktami rangi ustawowej. W sytuacji zatem, gdy Sąd stwierdzi niekonstytucyjność aktu niższej niż ustawa rangi, może odmówić z tego powodu jego zastosowania ( por. np. wyrok NSA w sprawie o sygn. akt II SA 1610/98). Konsekwencją uznania przepisu w/w rozporządzenia za niekonstytucyjny w dacie jego zastosowania przez organ, jest ustalenie, że poddany kontroli sądowej akt Starosty wydany został bez podstawy prawnej. Organ odmówił bowiem skarżącemu zwrotu części uiszczonej przez niego opłaty pomimo faktu, iż jej pobranie w wysokości 500 zł nastąpiło na mocy przepisu wykraczającego poza zakres udzielonego ministrowi upoważnienia, w wysokości zawyżonej w stosunku do wskazań określonych w art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. W konsekwencji przedstawionych okoliczności faktycznych i prawnych, Sąd na podstawie art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a. uchylił zaskarżony akt ( pkt I wyroku) i stwierdził uprawnienie skarżącego do otrzymania zwrotu opłaty za kartę pojazdu pobraną ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w związku z ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym (pkt III). Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku uzasadnia art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., a na zasądzoną kwotę składa się wpis uiszczony przez skarżącego.