II SA/Ke 647/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 października 2012r. sprawy ze skargi J.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia należności ZUS Likwidatora Funduszu Alimentacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...], znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania J. R., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta K., w sprawie odmowy umorzenia J. R. należności ZUS Likwidatora Funduszu Alimentacyjnego w wysokości 7.372,62 zł. W uzasadnieniu SKO wskazało, że wnioskiem z dnia 9 sierpnia 2011 r. J. R., będący dłużnikiem alimentacyjnym, zwrócił się do Prezydenta Miasta K. o umorzenie zadłużenia z tytułu świadczeń alimentacyjnych wypłaconych na podstawie ustawy z dnia 18 lipca 1974 r. o funduszu alimentacyjnym wskazując m.in. na przepis art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów i wyjaśniając, że od lipca 2005 r. trwa egzekucja zasądzonych alimentów na dziecko – D.S. – w wysokości nie niższej miesięcznie niż wysokość zasądzonych alimentów. Decyzją z dnia [...] organ I instancji odmówił umorzenia skarżącemu ww. należności powołując się na art. 30 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Organ wskazał, że dokonywane potrącenia odzwierciedlają pełną wysokość zasądzonych alimentów. Komornik sądowy w roku 2005 dokonał 7 potrąceń z wynagrodzenia za pracę, w roku 2006 – 12 potrąceń, w roku 2007 – 11, w roku 2008 – 13 potrąceń, w roku 2009 – 11, w roku 2010 – 13, a w roku 2011 – 12 potrąceń. W ocenie organu nie odzwierciedla to systematyczności miesięcznej egzekucji, a pomimo trudnej sytuacji dochodowej rodziny skarżącego zaistniałej w wyniku dokonywania potrąceń komorniczych istnieje możliwość w przyszłości w pełni zaspokojenia roszczeń ZUS, a trudna sytuacja skarżącego jest wynikiem nierealizowania postanowień wyroku sądu, który zasądził alimenty. W odwołaniu od ww. decyzji J. R. wskazał, że w poprzednim rozstrzygnięciu Kolegium przesądziło o tym, iż egzekucja była i jest prowadzona systematycznie, zaś sam ustawodawca w art. 27 nie odwołał się do pojęcia systematyczności, a jedynie do skutecznej egzekucji. Ponadto, jego zdaniem, organ nie przeanalizował sytuacji materialnej i rodzinnej, która stanowi zagrożenie dla egzystencji osoby zobowiązanej oraz osób wspólnie z nią gospodarujących z powodu ubóstwa. Podkreślił, że reguluje świadczenia alimentacyjne systematycznie i nie ma żadnych zaległości z okresu ostatnich 7 lat. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym SKO wskazało na art. 27 ust. 1 i art. 30 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W ocenie Kolegium nie budzi wątpliwości dokonywanie potrąceń, które odzwierciedlają pełną wysokość zasądzonych alimentów, a egzekucja odzwierciedla systematyczność miesięczną bowiem często w grudniu danego roku realizowano dwa potrącenia przez co w następnym roku następowały one od miesiąca lutego. Nie oznacza to braku skuteczności egzekucji. SKO wyjaśniło, że J. R. jest z zawodu mechanikiem samochodowym, pozostaje w związku małżeńskim z H. R. i jest ojcem trójki dzieci – M. i A. R. oraz D. S., na którego ma zasądzone alimenty. Jest zatrudniony jako lakiernik samochodowy i osiąga dochód w wysokości 1116,86 zł netto pomniejszony o potrącenia komornicze w kwocie 670,12 zł, zatem do wypłaty pozostaje kwota 446,74 zł. Do dochodu rodziny wliczony został także zasiłek rodzinny, który pobiera H. R. w wysokości 182 zł miesięcznie oraz dodatek mieszkaniowy w kwocie 160,30 zł. Do akt sprawy dołączony został rachunek związany z utrzymaniem mieszkania tj. faktura za prąd w kwocie 239,60 zł oraz opłaty czynszowe za luty 2012 r. w kwocie 400 zł oraz za marzec – 200 zł. W ocenie SKO nie budzi wątpliwości skuteczność egzekucji w wysokości miesięcznej nie niższej niż zasądzone alimenty. Organ podkreślił uznaniowy charakter decyzji wydanej na podstawie art. 30 ust. 2 ww. ustawy. Stwierdził, że sytuacja majątkowa i finansowa skarżącego nie jest na tyle szczególna i drastyczna, aby przemawiała za umorzeniem zobowiązań, a umorzenie należności alimentacyjnych jest zastrzeżone dla sytuacji szczególnie drastycznych, gdy ze względu na wiek, stan zdrowia i inne względy oraz znikome źródło dochodów na utrzymanie nie jest możliwe wywiązanie się z zobowiązania. Jest zatem instytucją szczególną, a jej zastosowanie winno mieć miejsce w sytuacji wyjątkowej, będącej efektem czynników obiektywnych, na które zobowiązany nie ma wpływu. Zdaniem Kolegium skarżący jest osobą w wieku produkcyjnym, zdrową i aktywną zawodowo, a zatem nie można uznać, iż w sprawie zaistniały okoliczności związane z wiekiem lub stanem zdrowia, które uzasadniałyby umorzenie zaległości. Skargę na decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożył J. R. wnosząc o jej uchylenie oraz ostateczne spowodowanie umorzenia 100% należności likwidatora funduszu alimentacyjnego w kwocie 7.372 zł powstałej z tytułu świadczeń alimentacyjnych wypłaconych na podstawie ustawy z dnia 18 lipca 1974 r. o funduszu alimentacyjnym, stosownie do postanowień art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W ocenie skarżącego stwierdzenie organu, iż "nie budzi wątpliwości skuteczność egzekucji w wysokości miesięcznej nie niższej niż zasądzone alimenty" oznacza, że spełnione zostały wszystkie wymogi określone w ust. 1 art. 30 ww. ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, aby MOPR mógł umorzyć zadłużenie. Za "przejaw ignorancji" uznał powoływanie się przez organ na art. 27 ww. ustawy gdyż, jego zdaniem, z literalnego brzmienia przepisu wynika, że może on stanowić podstawę prawną orzekania wyłącznie w przedmiocie wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na podstawie ww. ustawy. Wskazał, że świadczenia alimentacyjne w okresie od maja 1998 r. do maja 2004 r. wypłacane były przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w Kielcach na podstawie ustawy o funduszu alimentacyjnym, do których ma zastosowanie art. 67 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych. J. R. podniósł, że art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie dotyczy jego sytuacji prawnej i nie może stanowić podstawy orzekania w jego sprawie, gdyż jego zadłużenie to nie są świadczenia wypłacone na podstawie ww. ustawy, ani też należności powstałe z tytułu zaliczek alimentacyjnych wypłacanych na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych. Zawarte w art. 30 ust. 2 ustawy wymogi do spełnienia w zakresie umorzenia są, zdaniem skarżącego, bardziej rygorystyczne i drastyczne niż te z art. 68 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Za chybione uznał argumenty SKO dotyczące wykonania przepisów art. 30 ust. 1 ustawy jakoby od ilości lat skutecznej egzekucji alimentów w określonej kwocie ustawodawca uzależniał jedynie wysokość umorzenia, a nie samą jego istotę. Spełnienie warunków z art. 30 ust. 1 jest warunkiem koniecznym i jedynym do ewentualnego umorzenia, nie zaś podstawą do dalszych rozważań. Nie wynika też, jego zdaniem, aby warunki z ust. 1 i 2 musiały być spełnione łącznie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r., Nr 1, poz. 7 ze zm.) zwanej dalej ustawą, dłużnik alimentacyjny jest zobowiązany do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, łącznie z ustawowymi odsetkami. Art. 30 ustawy reguluje natomiast dwie sytuacje, w których organ administracyjny ma możliwość umorzenia ww. należności. W myśl art. 30 ust. 1 organ właściwy dłużnika może umorzyć należności, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy, w łącznej wysokości: 1) 30 %, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 3 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów; 2) 50 %, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 5 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów; 3) 100 % jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 7 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów. Jak wynika zaś z treści art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 4, umorzeniu w trybie art. 30 ust.1 ustawy podlegają: - należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych osobie uprawnionej na podstawie ustawy, - należności powstałe z tytułu zaliczek alimentacyjnych wypłaconych osobie uprawnionej na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, - należności likwidatora funduszu alimentacyjnego powstałe z tytułu świadczeń alimentacyjnych wypłaconych na podstawie ustawy z dnia 18 lipca 1974 r. o funduszu alimentacyjnym. Zgodnie natomiast z treścią art. 30 ust. 2 ustawy organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w Kielcach z 4 czerwca 2012r., zadłużenie w kwocie 7.053,06 zł, którego umorzenia domaga się skarżący, powstało na rzecz Likwidatora Funduszu Alimentacyjnego ZUS. Takie ustalenie czyni też organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyjmując jednocześnie w oparciu o potrącenia dokonywane w latach 2006 - 2011, że "nie budzi wątpliwości skuteczność egzekucji w wysokości miesięcznej nie niższej niż zasądzone alimenty". Jak wynika zatem z ustaleń organu odwoławczego, spełnione zostały podstawowe przesłanki do rozważenia możliwości umorzenia ciążącej na J. R. zaległości na podstawie art. 30 ust.1 w zw. z art. 28 ust.1 pkt 4 ustawy. Taką podstawę prawną swojego wniosku wskazywał zresztą od początku sam skarżący. Tymczasem organ odwoławczy jako materialnoprawną podstawę swojego rozstrzygnięcia powołał art. 30 ust.2 pomijając okoliczność, że w ustalonym przez ten organ stanie faktycznym spełnione zostały przesłanki umorzenia wymienione w ust. 1 tego przepisu, co powoduje, że motywy zaskarżonej decyzji nie są do końca czytelne. Podkreślenia jednak wymaga, że bez względu na to, czy organ podejmuje decyzję w oparciu o art. 30 ust.1 bądź 2 ustawy, w każdym przypadku ma ona charakter uznaniowy, co oznacza że organ może, ale nie musi uwzględnić złożony wniosek. Uznanie administracyjne nie oznacza całkowitej dowolności. Do tego typu decyzji zastosowanie znajduje przepis art. 7 kpa, który zakreśla ramy zasady prawdy obiektywnej oraz zasadę załatwienia sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z 26 września 2000 r., I SA 945/00, LEX 79608). W związku z tym, iż w niniejszej sprawie treść i zakres ochrony słusznego interesu indywidualnego dłużnika alimentacyjnego sięga do granic kolizji z interesem społecznym (publicznym), w którym wyraża się interes osób uprawnionych do alimentów, wspieranych przez państwo, rozstrzygnięcie sprawy organ powinien poprzedzić wnikliwym wyjaśnieniem i rozważeniem wszystkich okoliczności sprawy. W przypadku rozstrzygnięć podejmowanych w trybie uznania administracyjnego kontroli sądowej podlega jedynie to, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo prowadzonym postępowaniem z zachowaniem procedury administracyjnej, zwłaszcza szczegółowym ustaleniem stanu faktycznego. Natomiast ocena pod kątem kryteriów słuszności i celowości prowadzona jest wyłącznie w zakresie - czy organy administracji nie przekroczyły granicy uznania administracyjnego. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze normami kompetencyjnymi, przepisami o postępowaniu administracyjnym i przepisami prawa materialnego. Wydając decyzje o charakterze uznaniowym, organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem określonej regulacji. Rolą sądu administracyjnego, kontrolującego zgodność z prawem wydanej decyzji, jest również sprawdzenie prawidłowości wnioskowania organu administracji stwierdzającego, że w danej sytuacji faktycznej nie było możliwe uwzględnienie wniosku o umorzenie należności alimentacyjnych. Wywody w tym zakresie muszą być wewnętrznie spójne, a także zgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Niezależnie od tego, że organ rozpoznawał sprawę stosując art. 30 ust.2, podczas gdy w stanie faktycznym sprawy spełnione zostały przesłanki z art. 30 ust.1 ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza – przy uwzględnieniu faktu, że oba przepisy stosuje się za zasadzie uznania administracyjnego – że granice tego uznania zostały przez organ przekroczone. Kolegium zasadnie zauważyło, że sytuacja rodzinna i finansowa skarżącego jest niezwykle trudna, gdyż ma on na utrzymaniu trójkę dzieci oraz niepracującą żonę, która pobiera świadczenia w postaci zasiłku rodzinnego w kwocie 182 zł oraz dodatku mieszkaniowego w wysokości 160,30 zł. Organ wskazał też na stałe koszty związane z utrzymaniem mieszkania tj. rachunek za prąd w kwocie 239,60 zł oraz opłaty czynszowe w wysokości 400 zł za luty 2012 r. oraz za marzec 2012 r. – 200 zł. Nie bez znaczenia jest, że J. R. pracuje i z tego tytułu osiąga dochód w wysokości 1116,86 zł netto z czego potrącana jest kwota 670,12 zł z tytułu egzekucji komorniczej. Do wypłaty pozostaje mu zatem kwota 446,74 zł, z której mają się utrzymać 4 osoby. Jak już wspomniano wyżej, prowadząc postępowanie administracyjne, organy administracji winny respektować zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Nie jest przy tym dopuszczalne wyjście z założenia, że interes społeczny przewyższa swą rangą interes prywatny. Interes publiczny nie powinien być rozumiany jako sprzeczny z indywidualnym interesem obywatela. Sytuacja, w której zapłata należności publicznoprawnych spowoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych do środków z zabezpieczenia społecznego (pomocy państwa), nie jest bowiem zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2010 r. sygn. akt II GSK 393/09 dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić również należy fakt, że skarżący od wielu lat pracuje, a jego wynagrodzenie w znacznej części jest pomniejszane o potrącenia komornicze. Podejmuje więc rzetelne starania o wywiązywanie się z nałożonego obowiązku i nie ma podstaw aby mu zarzucić, że nie wykorzystuje w pełni swoich możliwości zarobkowania, zwłaszcza na "trudnym" obecnie rynku pracy. Zawarta w art. 30 ust. 1 ustawy możliwość umorzenia należności w sytuacji skutecznego prowadzenia wobec dłużnika alimentacyjnego egzekucji jest rodzajem premii dla płacących alimenty. Skoro skarżący przez wiele lat, pomimo ciężkiej sytuacji rodzinnej i finansowej, zapewniał środki do prowadzenia egzekucji to, w ocenie Sądu, jest to niezwykle istota okoliczność przemawiająca za uwzględnieniem jego wniosku. Niezrozumiałe jest przy tym stwierdzenie organu, że sytuacja J. R. i jego rodziny nie jest na tyle szczególna aby przemawiała za umorzeniem zobowiązań, skoro w ocenie organów pomocy społecznej zasadnym było przyznanie jego żonie świadczeń w postaci zasiłku rodzinnego i dodatku mieszkaniowego, a samo Kolegium wykazało bardzo niskie kwoty z jakich utrzymać się musi 4-osobowa rodzina. Okoliczności sprawy, w ocenie Sądu, dawały podstawę do stwierdzenia, iż sytuacja skarżącego i jego rodziny jest szczególna, a spełnienie przy tym warunku skutecznej egzekucji należności pozwalało na zastosowanie w sprawie umorzenia, o jakim mowa w art. 30 ust. 1 ustawy. W konsekwencji przyjąć należy, że ocena sytuacji skarżącego została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonana z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów, a w stanie faktycznym sprawy istniały przesłanki do uwzględnienia wniosku. Dlatego też zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a w zw. z art. 135 p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto o przepis art. 152 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien uwzględnić przedstawione wyżej uwagi i zgodnie z nimi rozstrzygnąć wniosek skarżącego.