II SA/Ke 651/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza,, Sędzia WSA Ewa Rojek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 listopada 2012 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Wojewody Świętokrzyskiego na rzecz J.S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Wojewoda, po rozpoznaniu odwołania I. S. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...], wnoszącej sprzeciw wobec zamiaru budowy ogrodzenia z siatki panelowej od strony ulicy K. na działce Nr 366/2 w K., objętego zgłoszeniem z dnia 13 czerwca 2012r. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy: W dniu 13 czerwca 2012r. I. S., jako pełnomocnik inwestora – J. S., wniosła do organu I instancji zgłoszenie zamiaru budowy ogrodzenia z siatki panelowej od strony ul. K. na działce Nr 366/2 w K., od strony działki Nr 366/1, określając jednocześnie zakres i rodzaj robót budowlanych i termin przystąpienia do ich wykonania (przełom czerwca i lipca 2012r.). Do zgłoszenia dołączono m.in.: wypis z rejestru gruntów, wyrys z mapy ewidencyjnej z zaznaczoną lokalizacją ogrodzenia, kopie korespondencji pomiędzy Inwestorem a Miejskim Zarządem Dróg. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 30 ust. 6 ustawy Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), wniósł sprzeciw w sprawie zamiaru budowy ogrodzenia z siatki panelowej od strony ul. K. na działce Nr 366/2 w Kielcach stwierdzając, że budowa takiego ogrodzenia narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]. W ocenie organu I instancji budowa przedmiotowego ogrodzenia pozostaje w sprzeczności z ww. miejscowym planem zagospodarowania, ponieważ zgodnie z § 11 pkt 2 tego planu zakazuje się budowy ogrodzeń pomiędzy linią rozgraniczającą i ścianą frontową budynku (od strony terenów przestrzeni publicznej). Ponadto organ I instancji uznał, że zgłoszenie jest niekompletne, ponieważ brak jest: - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; - opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w związku z faktem, iż teren inwestycji znajduje się w obrębie zabytkowego układu urbanistyczno - krajobrazowego K. wpisanego do rejestru zabytków decyzją Nr [...] i decyzją Nr [...], dla którego takie uzgodnienie obowiązuje; - odpowiednich szkiców i rysunków przedstawiających zamierzoną inwestycję; - terminu określającego rozpoczęcie robót, który byłby zgodny z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego; oraz stwierdzenie, iż ich uzupełnienie nie będzie miało wpływu na rozstrzygnięcie podjęte w przedmiotowej sprawie. Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta wniosła J. S., która wnosząc o jej uchylenie podniosła, że przedmiotowy zakres robót nie jest sprzeczny z powołanym wyżej planem, gdyż zgłoszenie z dn. 13 czerwca 2012r. nie dotyczy budowy, lecz odtworzenia istniejącego od ponad 60 lat ogrodzenia i nie dotyczy odgrodzenia terenu przestrzeni publicznej od frontowej ściany budynku, lecz odgrodzenia niezabudowanej części działki – ogrodu. Budynek na działce Nr 366/2 położony jest przy ulicy W. 2, ściana frontowa przylega do działki Nr 363 tzw. Placu [...], a nie do ul. K.. Ogrodzenie wraz z fundamentami zostało rozebrane w styczniu 2011r. przez wykonawców ulicy K. - inwestorem robót był MZD. Do odwołania zostało dołączone: pisma kierowane przez inwestora do MZD, Straży Miejskiej i Policji, zdjęcia przedmiotowej działki i działek sąsiednich - również graniczących z "przestrzenią publiczną", na których wybudowano w latach 2010 - 2011 nowe ogrodzenia. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym, Wojewoda wskazał, że w myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31. W przepisach art. 29 ust. 1 ustawy znajduje się wyliczenie zakresu budów zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa ogrodzeń. Stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 3 zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych. Jakkolwiek Prawo budowlane nie definiuje pojęcia miejsca publicznego, to pojęcie to stało się przedmiotem interpretacji w orzecznictwie sądowo-administracyjnym. Generalnie sądy wskazują na konieczność potocznego posługiwania się tym pojęciem, rozumiejąc je jako miejsce ogólnodostępne, z którego korzysta nieokreślona liczba osób oraz wskazując na funkcję komunikacyjną tego miejsca. Zgłoszona przez J. S. w dniu 13 czerwca 2012r. budowa ogrodzenia działki Nr 366/2 - zgodnie z załączonym szkicem wykonanym na wyrysie z mapy ewidencyjnej - dotyczy budowy ogrodzenia na działce inwestora, przy granicy z pasem drogowym ul. K. w K. (działka Nr 366/1), zatem, zgodnie z przepisami art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, jego budowa wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu (art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego). Zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Dla przedmiotowego terenu obowiązuje Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Rady Miejskiej z dnia [...]. Dokonana przez organ odwoławczy analiza akt sprawy potwierdziła, że działka Nr 366/2 objęta przedmiotowym zgłoszeniem leży na terenie oznaczonym symbolem U,M 7 (§ 33 pkt 1 planu) - zabudowa o funkcji nieuciążliwych usług ogólnomiejskich, metropolitalnych i mieszkaniowej. Teren oznaczony symbolem U,M 7 graniczy bezpośrednio: od strony południowej z terenem oznaczonym symbolem KDP-J 3 (ul. B.) - teren przestrzeni publicznej, fragment istniejącej ulicy publicznej, adaptowanej na ciągi pieszo-jezdne z dopuszczonym ograniczonym ruchem kołowym (§ 9 pkt 6 planu); od strony zachodniej z terenem oznaczonym symbolem KDP-J l (ul. Warszawska) - teren przestrzeni publicznej, fragment istniejącej ulicy publicznej, adaptowanej na ciągi pieszo-jezdne z dopuszczonym ograniczonym ruchem kołowym (§ 9 pkt 6 planu); od strony północnej z terenem oznaczonym symbolem KDL 7 (ul. K.) - teren ulic publicznych klasy lokalnej (§ 9 pkt 5 planu). Ogrodzenie na działce Nr 366/2 ma być usytuowane od strony północnej terenu UM 7. Natomiast § 33 pkt 1 ppkt 1 tego planu ustala zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego terenu oznaczonego symbolem U,M 7 - zgodnie § 11 ustaleń ogólnych planu. W myśl § 11 pkt 2 planu - dla terenów pomiędzy linią rozgraniczającą i ścianą frontową budynku (od strony terenów przestrzeni publicznej) ustala się zakaz budowy ogrodzeń (nie dotyczy terenu U 4) i jednocześnie dopuszcza się wydzielenie przestrzeni publicznej od prywatnej np przy pomocy elementów małej architektury (murki, słupki). Zgodnie z załączonym do badanego zgłoszenia szkicem wykonanym na wyrysie z mapy ewidencyjnej, przedmiotowy zakres robót dotyczy budowy ogrodzenia na działce Inwestora, przy granicy z pasem drogowym ul. K. w K. (działka Nr 366/1), tj. w bezpośrednim sąsiedztwie terenu ulicy publicznej klasy lokalnej, nie zaś jak wykazał w swojej decyzji organ I instancji - terenu przestrzeni publicznej. Tak więc, jak wykazano wyżej, ograniczenia wynikające z zapisów § 11 pkt 2 planu, nie dotyczą północnych części nieruchomości leżących na terenie oznaczonym symbolem U,M 7 - w tym również części nieruchomości objętej badanym zgłoszeniem z dnia 13 czerwca 2012r. Zgodnie natomiast z zapisem zawartym w § 13 pkt 1 planu - obszar objęty planem znajduje się w obrębie zabytkowego układu urbanistyczno-krajobrazowego Kielc, wpisanego do rejestru zabytków decyzją Nr [...]z dnia [...] i decyzją Nr [...] z dnia [...], dla którego obowiązuje uzgodnienie z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków rozplanowania ulic i placów, wszelkich lokalizacji, inwestycji, remontów i modernizacji oraz zachowania skali zabudowy i walorów przestrzennych. W aktach sprawy brak jest uzgodnienia. Tym samym zgłoszony zamiar budowy ogrodzenia nie spełnia wymogów § 13 pkt 1 planu. Ponadto organ odwoławczy potwierdził pozostałe ustalenia organu I instancji, dotyczące braku w badanym zgłoszeniu: - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; , - odpowiednich szkiców i rysunków przedstawiających zamierzoną inwestycję; - terminu określającego rozpoczęcie robót, który byłby zgodny z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego; i dlatego utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...]. Sprzeciw Prezydenta Miasta z dnia [...] do zgłoszenia z dnia 13 czerwca 2012r. został skutecznie doręczony inwestorowi w dniu 11 lipca 2012r. Dodatkowo organ odwoławczy wyjaśnił, że instytucja zgłoszenia stanowi rodzaj substytutu pozwolenia na budowę - zgłoszenie jest odpowiednikiem wniosku o pozwolenie na budowę. Zgłoszenie jest to wniosek o milczącą akceptację organu względem zgłaszanego zamierzenia budowlanego. Toczące się postępowanie administracyjne jest jednak postępowaniem uproszczonym, gdyż nie zawsze wymaga wydania rozstrzygnięcia w formie aktu administracyjnego. W ocenie Wojewody, przeprowadzenie w niniejszej sprawie przez ten organ dodatkowego postępowania, na podstawie art. 136 k.p.a., mogłoby doprowadzić do naruszenia zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co z kolei stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w odwołaniu wyjaśniono, że w myśl art. 3 ust. 6 Prawa budowlanego budowa, to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego. Planowany przez inwestora zakres robót jest możliwy do wykonania, pod warunkiem dokonania nowego zgłoszenia, które spełni wymogi art. 30 ust. 2 i ust. 5 Prawa budowlanego oraz § 13 pkt 1 planu zagospodarowania przestrzennego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła J.S., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także umorzenia postępowania administracyjnego. Skarżąca zarzuciła, że wbrew przepisowi art. 64 § 2 k.p.a. organ I instancji nie wezwał składającej zgłoszenie J. S. do usunięcia braków zgłoszenia i nie pouczył jej o skutkach nieuzupełnienia braków w terminie. W ocenie skarżącej organ odwoławczy, po stwierdzeniu, że sprzeciw Prezydenta jest sprzeczny z prawem, winien uchylić decyzję i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., wskazując, jakie okoliczności winny być przedmiotem postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. . Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zasady słuszności, czy też celowości nie mogą być brane pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy. Badając legalność zaskarżonego aktu, sąd administracyjny dokonuje jego oceny w odniesieniu do przepisów, obowiązujących w dacie jego wydania i w odniesieniu do stanu faktycznego, istniejącego w dacie jego wydawania. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w zakresie pozostawania jej w zgodności z przepisami prawa stwierdzić należy, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem niniejszej sprawy jest decyzja w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzenia z siatki panelowej od strony ulicy K. na działce Nr 366/2 w K., objętego zgłoszeniem z dnia 13 czerwca 2012r., wydana na podstawie przepisu art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Organ prawidłowo wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy pozwolenia na budowę nie wymaga budowa ogrodzeń, przy czym zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych (art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy). Zamiar budowy ogrodzenia dotyczy działki Nr 366/2, która objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Rady Miejskiej z dnia [...] Działka Nr 366/2 leży na terenie oznaczonym symbolem U,M 7 - zabudowa o funkcji nieuciążliwych usług ogólnomiejskich, metropolitalnych i mieszkaniowej (§ 33 pkt 1 planu). Bezspornym jest, że ogrodzenie dotyczy granicy działki Nr 366/2 z pasem drogowym ul. K. w K., w bezpośrednim sąsiedztwie terenu ulicy publicznej klasy lokalnej. Słusznie organ odwoławczy podniósł, że powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ograniczenia, wynikające z zapisów § 11 pkt 2 planu, nie dotyczą północnej części nieruchomości skarżącej, leżącej na terenie oznaczonym symbolem U,M 7. W związku z tym nie zachodzi przypadek określony w art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, gdyż budowa objętego zgłoszeniem ogrodzenia nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednak organ odwoławczy słusznie zauważył, że zgłoszenie nie spełnia wszystkich, wymaganych przepisem art. 30 ust. 2 ustawy warunków. Inwestycja znajduje się w obrębie zabytkowego układu urbanistyczno-krajobrazowego Kielc, wpisanego do rejestru zabytków decyzją Nr [...] z dnia [...] i decyzją Nr [...] z dnia [...] Nr., dla którego obowiązuje uzgodnienie z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków rozplanowania ulic i placów, wszelkich lokalizacji, inwestycji, remontów i modernizacji oraz zachowania skali zabudowy i walorów przestrzennych. Inwestorka nie złożyła takiego uzgodnienia. Brak jest także oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy). Zgłoszenie powinno także określać termin rozpoczęcia robót budowlanych, zakres i sposób ich wykonania, a w zależności od potrzeb odpowiednie szkice i rysunki. Należy zauważyć, że zgłoszenie budowy nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego i do dnia wydania decyzji o sprzeciwie nie toczy się postępowanie administracyjne w zakresie uregulowanym przepisami k.p.a., jednak na tym etapie organ jest zobowiązany do wyjaśnienia wątpliwości, co do dopuszczalności i zasadności zgłoszenia. Jak wynika z treści art. 30 ust. 2 zdanie trzecie ustawy, organ po stwierdzeniu, że zachodzi konieczność uzupełnienia zgłoszenia ma obowiązek nałożyć na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów. Następuje to w drodze postanowienia. Dopiero nieuzupełnienie braków w terminie powoduje wniesienie przez organ sprzeciwu, w drodze decyzji administracyjnej. W sprawie niniejszej organ I instancji, co prawidłowo ustalił Wojewoda wadliwie uznał, że zgłoszona budowa narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie nakazał postanowieniem uzupełnienia zauważonych braków zgłoszenia. Organ odwoławczy natomiast, z uwagi na upływ, określonego w art. 30 ust. 5 ustawy 30-dniowego terminu do zgłoszenia sprzeciwu, nie mógł już wezwać skutecznie inwestora do uzupełnienia braków zgłoszenia w określonym terminie. W ocenie Sądu, takie postępowanie organu architektoniczno-budowlanego, naruszające przepis art. 30 ust. 2 ustawy poprzez jego niezastosowanie, nie może powodować ujemnych skutków dla strony, godzi to w zasadę praworządności (art. 7 k.p.a.) i zasadę pogłębiania zaufania do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.