II SA/Ke 651/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2019 r. sprawy ze skargi T.Ż. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę. Wojewoda decyzją z [...], po rozpatrzeniu odwołania T.Ż. od decyzji Starosty z [...] orzekającej o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w S. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,3694 ha, poprzez udzielenie PGE Dystrybucja S.A. Oddział Skarżysko-Kamienna zezwolenia na realizację inwestycji celu publicznego pn.: "Przebudowa sieci elektroenergetycznej średniego napięcia 15 kV relacji "GPZ 1 Starachowice - Bema" do stacji transformatorowej Nowowiejska 1 i sieci niskiego napięcia dla przyłączenia napowietrznych istniejących linii energetycznych przy ul. N. w S. na terenie działek o nr ewid. [...]", na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że przedmiotem niniejszego postępowania jest nieruchomość położona w S., oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...], stanowiąca własność T.Ż. PGE Dystrybucja S.A. Oddział Skarżysko Kamienna wystąpił do Starosty o wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z powyższej nieruchomości. Udzielenie zezwolenia miało nastąpić w związku z realizacją inwestycji dotyczącej przebudowy sieci elektroenergetycznej średniego napięcia 15kV i sieci niskiego napięcia dla przyłączenia napowietrznych istniejących linii energetycznych. Z treści wniosku wynikało, że prace jakie będą podejmowane na działce nr [...] będą dotyczyły: ułożenia kabla na długości 205 m; powierzchnia wykopu kablowego 205m x 0,8=164 m2, ustawienia kontenerowej stacji transformatorowej w odległości 3 m od strony północno - zachodniej z granicą działki nr 222 i ułożenia kabla niskiego napięcia zaczynając od projektowanej kontenerowej stacji transformatorowej w kierunku istniejącego słupa energetycznego stojącego przy ul. N. na długości 1 m. Organ odwoławczy podkreślił, że 13 lutego 2019 r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna. Z jej protokołu wynika, że pełnomocnik inwestora oświadczył, że do właścicieli nieruchomości wystosowano pisemną propozycję finansową zadośćuczynienia za wyrażenie zgody na udostępnienie gruntu w wysokości 11.460 zł. Właścicielka nieruchomości nie wyraziła zgody na zaproponowaną kwotę, proponując wykup swojej działki za kwotę 80.000 zł. Wojewoda wskazał, że w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego, uzyskał od inwestora informację, że w sąsiedztwie linii napowietrznej znajdującej się obecnie na działce nr [...] jak i pod linią możliwe jest dowolne zagospodarowanie działki, za wyjątkiem sadzenia wysokopiennych drzew i wznoszenia budynków w odległości mniejszej niż 1,9 m od rzutu skrajnego przewodu, a od stacji transformatorowej słupowej należy odstąpić 5 m w każdym kierunku, co daje całkowity obszar zajęcia działki około 0,0825 ha. Dalej organ odwoławczy podał, że przedmiotowa nieruchomość objęta jest ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z [...] ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego pn.: "Przebudowa sieci elektroenergetycznej średniego napięcia 15 kV relacji "GPZ 1 Starachowice - Bema" do stacji transformatorowej Nowowiejska 1 i sieci niskiego napięcia dla przyłączenia napowietrznych istniejących linii energetycznych przy ul. N. w S. na terenie działek o nr ewid. [...]". Realizacja inwestycji mieści się w katalogu celów publicznych. Decyzja ta stała się ostateczna 26 kwietnia 2018 r. i określa ona przebieg projektowanej inwestycji, poprzez wskazanie działek pod nią przeznaczonych. Linie rozgraniczające teren inwestycji oznaczono na załączniku graficznym do decyzji. Determinuje to zakres i sposób ograniczenia prawa własności, a więc inwestor może skorzystać z przymusowego ograniczenia prawa właściciela, tylko tych nieruchomości, które pod taką inwestycję zostały przeznaczone. Organy są związane treścią i ustaleniami powyższej decyzji. Wojewoda analizując zaplanowany przebieg urządzeń przesyłowych stwierdził, że w części dotyczącej działki nr [...], usytuowany on został zgodnie z decyzją z [...], a przeznaczenie części przedmiotowej nieruchomości pod linię energetyczną nie spowoduje istotnych ograniczeń w możliwości jej zagospodarowania. Z akt sprawy wynika, że planowana inwestycja ma na celu przebudowę istniejącej napowietrznej sieci energetycznej 15 kV, będącej w złym stanie technicznym, na linię kablową oraz na przebudowie sieci nn wraz z budową małogabarytowej stacji transformatorowej z istniejącej czterostopowej stacji trafo "Nowowiejska 1". Linia kablowa 15 kV przebiegać będzie po trasie linii napowietrznej. Wykonanie przebudowy przyczyni się, jak wyjaśnił pełnomocnik inwestora, do poprawy możliwości wykorzystania działki, przez które aktualnie przebiega sieć napowietrzna oraz zmniejszy jej awaryjność. Nadto po realizacji inwestycji będzie możliwe dalsze dotychczasowe wykorzystanie nieruchomości. Z kolei kwestia późniejszego zagospodarowania działki nr [...] w sposób zaplanowany przez właścicielkę, o czym pisze ona w odwołaniu, to zdarzenie przyszłe i niepewne, zatem nie można uzależniać realizacji inwestycji celu publicznego od przyszłych planów właściciela z nią związanych. Realizacja celu publicznego ma pierwszeństwo przed przyszłymi zamierzeniami właściciela związanymi z realizacją własnych celów inwestycyjnych. Organ podkreślił, że zdemontowanie wysłużonych linii elektroenergetycznych napowietrznych i zastąpienie ich nową infrastrukturą techniczną poprawi bezpieczeństwo i umożliwi właściwym służbom w przypadku wystąpienia awarii szybszy do nich dostęp. Zmiana przebiegu inwestycji tak, aby omijała ona działkę nr [...], o co wnioskuje strona jest niemożliwa, ponieważ jej przebieg określony jest w decyzji z [...]. Organ odwoławczy podkreślił, że pełnomocnik inwestora, podjął rokowania z właścicielką działki nr [...]. Została ona poinformowana o planowanej inwestycji, jej zakresie, o ograniczeniach w użytkowaniu gruntu, na którym zlokalizowane zostaną urządzenia służące do przesyłu energii elektrycznej i wysokości zadośćuczynienia za wyrażenie zgody na udostępnienie nieruchomości pod realizację planowanej inwestycji. Jednak strona nie podpisała umów, jakie zostały jej przedłożone, a tym samym nie zostały zaakceptowane warunki jakie jej zaproponowano w związku z dobrowolnym wyrażeniem zgody na udostępnienie gruntu. Zatem rokowania nie przyniosły zamierzonego rezultatu (zgody na udostępnienie działki). W ocenie Wojewody rokowania w niniejszej sprawie prowadzone były w sposób prawidłowy, a ich przedmiot obejmował wszystkie istotne dla tego etapu okoliczności. Dokumentacja z rokowań świadczy o tym, że nie miały one charakteru pozornego. Zdaniem organu odwoławczego brak było podstaw do uwzględnienia zarzutów dotyczących konieczności badania statusu prawnego urządzeń przesyłowych znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości, gdyż przedmiotu tego postępowania nie stanowiła kwestia badania legalności istniejącej linii 15 kV. Status prawny istniejącej linii elektroenergetycznej nie ma bezpośredniego związku z możliwością ustanowienia przez organ ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości dla nowej, planowanej na gruncie inwestycji. Jeśli zdaniem strony miało miejsce nieuprawnione użytkowanie nieruchomości w związku z wcześniejszą lokalizacją infrastruktury energetycznej, właścicielowi przysługuje roszczenie o wynagrodzenie za bezumowne korzystanie z gruntu, realizowane na drodze sądowej, a nie administracyjnej. Ponadto wydanie decyzji na podstawie art. 124 ugn będzie wywierać skutek prawny na przyszłość, a więc nie będzie "legalizować" istnienia linii elektroenergetycznej w okresie wcześniejszym. W kwestii konieczności udostępnienia nieruchomości w przyszłości w związku z wybudowaniem na niej urządzeń przesyłowych Wojewoda podkreślił, że wybudowanie nowych urządzeń nie będzie wymagało wchodzenia na grunt celem dokonania przyłączy, nadto będzie możliwa budowa budynków, gdyż jak wyjaśnił pełnomocnik inwestora odległość zabudowy od linii napowietrznej jest większa niż od kabla SN, co poprawi walory użytkowe działki. Odnosząc się do argumentacji strony o konieczności przymuszenia inwestora przez Starostę do wykupienia nieruchomości Wojewoda podkreślił, że organy nie mają środków prawnych, które dawałyby im podstawy do takich działań. Rokowania odbywają się przed wystąpieniem do starosty z wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Tym samym organ dopiero po otrzymaniu dokumentacji z rokowań ma możliwość zapoznania się z ich przebiegiem. Starosta nie miał zatem, żadnych podstaw do podjęcia działań, które finalnie skutkowałyby nakłonieniem inwestora do zmiany swojej propozycji i wykupienia gruntu. Organy orzekające w sprawie nie mają wpływu na treść i formę proponowanych przez inwestora właścicielce gruntu umów. Kończąc organ II instancji cytując art. 124 ust. 5 ugn zauważył, że z brzmienia ostatniego zdania powyższego przepisu odsyłającego do nabycia w "drodze umowy" wynika jasno, że chodzi o czynność cywilno-prawną, a zatem taką, której dochodzić można wyłącznie w postępowaniu sądowym, a nie w postępowaniu administracyjnym. Ponadto z żądaniem nabycia nieruchomości przez starostę bądź podmiot występujący o zezwolenie można wystąpić dopiero po założeniu lub przeprowadzeniu przewodów i urządzeń i stwierdzeniu, że na skutek ich budowy doszło do uniemożliwienia właścicielowi dalszego prawidłowego korzystania z nieruchomości, co oznacza brak dopuszczalności rozpoznania takiego wniosku na etapie podejmowania przez starostę decyzji w trybie art. 124 ust. 1 ugn. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję, T.Ż. zarzuciła, że decyzja ta nie uwzględnia, że projektowana przebudowa sieci elektroenergetycznej, a także obecnie istniejąca sieć napowietrzna, uniemożliwią jej zagospodarowanie działki zgodnie z przeznaczeniem np. poprzez wydzielenie działek budowlanych i ich zabudowanie. Podniosła, że jej działka ma szerokość 10 mb i taka szerokość umożliwia zabudowę segmentową lub bliźniaczą z drogą szerokości 3 mb, w której można usytuować niezbędne instalacje zewnętrzne. Planowana inwestycja uniemożliwiłaby realizację powyższych przyłączy. Autorka skargi wniosła o zobowiązanie Starosty do wykupienia jej działki zgodnie z art. 124 ust. 5 ugn. Wskazała również, że zdaje sobie sprawę z niezbędności przedmiotowej linii energetycznej i jest za je przebudową, jednak Wojewoda powinien zająć stanowisko w sprawie legalności wybudowania w przeszłości tej linii na jej działce. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji nie dostarczyła argumentów mogących uzasadniać konieczność jej uchylenia. Stanowiący podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2204), zwanej dalej "ugn", umożliwia ograniczenie w drodze decyzji, sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z kolei udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań (ust. 3). Nie było w sprawie kwestionowane, że wobec ustalenia, że teren na którym usytuowana jest działka nr [...] nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, inwestor uzyskał ostateczną decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Następnie Spółka będąca uprawnioną jednostką organizacyjną, o jakiej mowa w art. 124 ust. 2 ugn, złożyła wniosek o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, który zawierał wszystkie niezbędne do jego rozpatrzenia dane. Nie było również kwestionowane, że udzielenie wnioskowanego zezwolenia było poprzedzone rokowaniami ze skarżącą – właścicielką działki nr [...], które nie przyniosły jednak rezultatu w postaci zgody właściciela na przeprowadzenie wnioskowanej inwestycji. Skarżąca jednak podnosi zarzut, że zaskarżona decyzja nie uwzględnia, że realizacja inwestycji ograniczy możliwość zabudowy jej działki, a ponadto domaga się zobowiązania inwestora bądź Starosty do wykupu jej działki, na podstawie art. 124 § 5 ugn. Zgodnie ze wskazanym przez skarżącą art. 124 § 5 ugn, jeżeli założenie lub przeprowadzenie ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1, uniemożliwia właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, właściciel lub użytkownik wieczysty może żądać, aby odpowiednio starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, lub występujący z wnioskiem o zezwolenie, o którym mowa w ust. 2, nabył od niego na rzecz Skarbu Państwa, w drodze umowy, własność albo użytkowanie wieczyste nieruchomości. Mając na uwadze treść powyższego przepisu stwierdzić należy, że roszczenie o wykup nieruchomości, w sytuacji uregulowanej tym przepisem następuje w drodze umowy, a nie w drodze decyzji administracyjnej. Jeżeli więc nie doszło do zawarcia umowy, zainteresowany może wystąpić do sądu powszechnego, natomiast nie jest możliwa realizacja tego roszczenia w postępowaniu przed organami administracji publicznej prowadzącymi postępowanie w trybie art. 124 ust. 1 ugn (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 września 2011 r., sygn. I SA/Wa 647/11, dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji nie jest również możliwy wykup działki z powodu nielegalnej, jak twierdzi skarżąca, lokalizacji infrastruktury energetycznej w 1985 r., na stanowiącej wówczas własność jej ojca działce nr [...]. Z tego też powodu zgłoszone przez skarżącą żądanie okazało się nieskuteczne. Odnośnie zarzutu uniemożliwienia wykorzystania nieruchomości na cele budowlane należy zgodzić się z Wojewodą, że realizacja celu publicznego ma pierwszeństwo przed przyszłymi zamierzeniami właściciela związanymi z realizacją własnych celów inwestycyjnych, zatem skarżąca nie może zostać zwolniona z respektowania wymogów ostatecznej decyzji lokalizacyjnej. Ponadto stwierdzić należy, że udzielone w sprawie zezwolenie na przebudowę sieci elektroenergetycznej średniego i niskiego napięcia, w sposób wystarczająco precyzyjny wskazuje przebieg planowanej inwestycji przez nieruchomość skarżącej, jak i zakres uszczuplenia jej władztwa i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania tej inwestycji, w sposób najmniej uciążliwy dla korzystania z nieruchomości oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z decyzji. Podkreślić wypada, że Wojewoda dokonał analizy uciążliwości i w zaskarżonej decyzji wskazał, że przeznaczenie części nieruchomości pod linię energetyczną nie spowoduje istotnych ograniczeń w jej zagospodarowaniu. W sąsiedztwie linii napowietrznej znajdującej się obecnie na działce nr [...] jak i pod linią możliwe będzie dowolne zagospodarowanie działki, za wyjątkiem sadzenia wysokopiennych drzew i wznoszenia budynków w odległości mniejszej niż 1,9 m od rzutu skrajnego przewodu, a od stacji transformatorowej słupowej należy odstąpić 5 m w każdym kierunku, co daje całkowity obszar zajęcia działki około 0,0825 ha. Dodał również, że wykonanie przebudowy przyczyni się do poprawy możliwości wykorzystania działki, gdyż odległość zabudowy od linii napowietrznej jest większa niż od kabla SN. Odnosząc się do oczekiwania skarżącej dotyczącego powinności zajęcia przez Wojewodę stanowiska odnośnie legalności wybudowania przedmiotowej napowietrznej linii elektroenergetycznej należy wyjaśnić, że nie było to w sprawie konieczne. Legalność istniejącej na nieruchomości linii elektroenergetycznej nie jest warunkiem obecnie orzeczonego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, skoro takie ograniczenie może zostać orzeczone również odnośnie nieruchomości, która nie była dotychczas zabudowana jakąkolwiek linią, jeżeli tylko wynika to z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, co właśnie miało miejsce w niniejszej sprawie. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.