II SA/Ke 653/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka,, Asesor WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Dziubińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 maja 2007 r. sprawy ze skargi S.D. na postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na rzecz adwokata K.K. kwotę 309,80 (trzysta dziewięć i 80/100) złotych, w tym 52, 80 (pięćdziesiąt dwa i 80/100) złotych VAT obliczonego od kwoty wynagrodzenia w wysokości 240 złotych - tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. II SA/Ke 653/06 1 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 27 września 2006 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] nakładające na S.D. grzywnę w wysokości 3000 zł, w celu przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego w załączonym tytule wykonawczym i wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] w przedmiocie nakazu wykonania rozbiórki ogrodzenia wybudowanego od strony gruntowej drogi gminnej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji ustalił, że obowiązek wykonania rozbiórki ogrodzenia wybudowanego od strony gruntowej drogi gminnej od wsi U. do pól, wynika z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], którą Inspektor Nadzoru Budowlanego , decyzją z dnia [...] uchylił w części dotyczącej terminu wykonania rozbiórki, a w pozostałym zakresie utrzymał ja w mocy. Natomiast skarga od powyższego rozstrzygnięcia została prawomocnie oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2005 r., w sprawie o sygn. II SA/Ke 234/05. Następnie organ II instancji wyjaśnił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. upomnieniem z dnia 2 czerwca 2006 r. wezwał zobowiązanego do niezwłocznego wykonania nakazanej powyższą decyzją rozbiórki ogrodzenia od strony drogi wybudowanego niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem informując jednocześnie, że po upływie siedmiu dniu od dnia doręczenia upomnienia zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne. Wobec niewykonania obowiązku, organ wszczął postępowanie egzekucyjne wydając tytuł wykonawczy i postanowieniem z dnia 31 lipca 2006 r., nałożył na S. D. grzywnę w wysokości 3000 zł w celu przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego w załączonym tytule wykonawczym i wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...]. II SA/Ke 653/06 2 Rozpatrując zażalenie od powyższego postanowienia złożone przez S. D., Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że postanowienie organu I instancji jest zasadne i zgodne z prawem. Nałożenie na zobowiązanego grzywny w wysokości 3000 zł ma na celu przymuszenie go do wykonania nakazu określonego w decyzji z dnia [...]. w przedmiocie nakazu wykonania rozbiórki ogrodzenia wybudowanego od strony gruntowej drogi gminnej od wsi U. do pól. Wysokość nałożonej grzywny jest zgodna z art. 121 § 2 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ponieważ nie przekracza 5.000 zł., a ponadto nałożona grzywna jest jednorazowa. W przekonaniu organu odwoławczego organ egzekucyjny prawidłowo naliczył opłatę za czynności egzekucyjne w wysokości 68 zł, gdyż stosownie do art. 64a § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym pobiera opłaty za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia - 10 % kwoty nałożonej grzywny, nie więcej jednak niż 68 zł. W związku z powyższym organ odwoławczy nie stwierdził uchybień formalnoprawnych w postępowaniu organu I instancji. Odpowiadając na argumenty podniesione w zażaleniu organ II instancji wyjaśnił, że nie mają one wpływu na prowadzone postępowanie egzekucyjne. Zgodnie z treścią art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Organ odwoławczy podkreślił, że na organie nadzoru budowlanego spoczywa obowiązek wyegzekwowania nałożonego na zobowiązanych nakazu, a jednym z instrumentów egzekucji jest postanowienie o nałożeniu grzywny. Z uwagi na fakt, iż skarga S. D. na decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia została oddalona na mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2005 r., w sprawie o sygn. akt. II SA/Ke 234/05, obowiązek tej rozbiórki wynikający z decyzji Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] podlega wykonaniu. Organ podkreślił, że w przypadku gdy zobowiązany wykona obowiązek wynikający z w/w decyzji grzywna ta nie będzie od niego ściągana. II SA/Ke 653/06 3 Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył do ego Sądu Administracyjnego S. D.. Skarżący podał, ze wprawdzie w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 31 lipca 2006 r. nie było uchybień formalnoprawnych, jednakże nałożenie na niego grzywny w celu przymuszenia jest ewidentnym pogwałceniem zasad współżycia społecznego i dobrego obyczaju. S. D. podkreślił, że w zażaleniu powoływał się na swą trudną sytuacje materialną spowodowaną suszą, informował także o złym stanie zdrowia. Skarżący wskazał, że żyje "z ołówkiem w ręku" i nie stać go na zakup wszystkich niezbędnych leków dlatego też w tym stanie rzeczy nałożenie na niego obowiązku uiszczenie grzywny w wysokości 3000 zł nie leży w interesie społecznym, tym bardziej że "centralne władze administracyjne w Polsce głośno mówią o pomocy(..) we wszelkich sprawach poszkodowanym na skutek suszy rolnikom" W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w pisemnych motywach zaskarżonego postanowienia. Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), e sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. II SA/Ke 653/06 4 Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w postępowaniu organów obu instancji naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności wydanych postanowień. Przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena zgodności z prawem orzeczeń wydanych w toku postępowania egzekucyjnego, a konkretnie - postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, przy czym ustalony w zaskarżonej decyzji stan faktyczny nie jest pomiędzy stronami sporny. Sam S. D. przyznał w skardze, że w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] nie było uchybień formalnoprawnych, a jego zarzuty sprowadzały się do wyeksponowania jego trudnej sytuacji materialnej spowodowanej suszą i złym stanem zdrowia i mającym z niej wynikać pogwałceniem przez organy administracji zasad współżycia społecznego i dobrego obyczaju. W związku z takimi zarzutami stwierdzić należy, że w postępowaniu administracyjnym nie znajdują zastosowania zasady współżycia społecznego, o których pisze skarżący. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity - Dz. U. Nr 229/05 poz. 1954 ze zm.), nie zawierają odpowiednika art. 5 Kodeksu cywilnego. Organy orzekające w sprawach dotyczących egzekucji obowiązków nałożonych na podstawie przepisów Prawa budowlanego są limitowane wyłącznie kryteriami i warunkami ściśle określonymi w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Art. 6 i 7 k.p.a. wykluczają stosowanie zasad współżycia społecznego w postępowaniu administracyjnym, tym bardziej, że zasady współżycia społecznego nie mogą stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej i skargi sądowej, nie mogą modernizować i modyfikować przepisów materialnego prawa administracyjnego oraz nie mogą stanowić dyrektywy wykładni przepisów prawa materialnego stosowanych w trybie postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 8 września 1999 r., I SA/Wr 1302/97, LEX nr 40461). Z tych przyczyn organy administracji nie mogły oceniać dopuszczalności, czy surowości, zastosowanych w sprawie środków egzekucyjnych z punktu widzenia II SA/Ke 653/06 5 zasad współżycia społecznego, ani też brać pod uwagę wskazanych w skardze okoliczności dotyczących sytuacji osobistej skarżącego. Mimo braku innych zarzutów skargi Sąd, kierując się zakresem rozpoznania skargi wynikającym z art. 134 § 1 u.p.p.s.a. ocenił, czy nie doszło w sprawie do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności postępowania egzekucyjnego w administracji w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit c). u.p.p.s.a.). W tym zakresie należy stwierdzić, że prowadzone obecnie postępowanie egzekucyjne jest następstwem niewykonania przez zobowiązanych nakazu rozbiórki ogrodzenia nałożonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] Generalną zasadą wyrażoną w art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest to, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Egzekucji podlegają decyzje ostateczne i dla oceny prawidłowości wszczęcia postępowania egzekucyjnego bez znaczenia pozostaje nawet fakt, czy są one prawomocne czy też nie. Przeszkodę do wszczęcia lub prowadzenia postępowania egzekucyjnego może być jedynie - w razie wniesienia skargi do sądu l-szej instancji bądź skargi kasacyjnej - postanowienie sądowe o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego orzeczenia, co w niniejszym przypadku nie ma miejsca. Ponieważ decyzja nakładająca na skarżącego określone obowiązki jest ostateczna, sąd nie wstrzymał jej wykonania, a zobowiązany uchyla się od realizacji nałożonych na niego obowiązków, prawidłowo organ egzekucyjny ( będący w tym przypadku jednocześnie wierzycielem - art. 5 § 1 w zw. z art. 20 § 1 pkt 4 ustawy ) skierował do skarżącego upomnienie wzywające do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, a następnie wszczął takie właśnie postępowanie, stosownie do treści art. 15 § 1 ustawy. Nie można przy tym zarzucić organom egzekucyjnym uchybień w zakresie prawa procesowego lub materialnego, które powodowałyby konieczność uchylenia postanowień o nałożeniu na skarżących grzywny w celu przymuszenia. Postępowanie w zakresie zastosowania tego środka egzekucyjnego regulują przepisy art. 119 i nast. ustawy. Zgodnie z art. 122 § 1 zobowiązanemu doręczono w dniu 20 lipca 2006 r. tytuł wykonawczy spełniający wymogi o jakich mowa w art. 27 § 1 ustawy, a w dniu 4 sierpnia 2006 r. postanowienie II SA/Ke 653/06 6 o nałożeniu grzywny wraz z odpisem tytułu wykonawczego, o czym mowa w uzasadnieniu tego postanowienia (k. 26 akt organu I instancji). Wysokość grzywny, która w tym przypadku jest jednorazowa, określona została w granicach jakie zakreśla art. 121 § 2 ustawy, a więc nie więcej niż 5.000 zł. Również wysokość opłaty za czynności egzekucyjne została naliczona prawidłowo, gdyż stosownie do art. 64a § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym pobiera opłaty za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w wysokości 10 % kwoty nałożonej grzywny, nie więcej jednak niż 68 zł. Doręczone zobowiązanym postanowienie zawiera także wszystkie elementy, o jakich mowa w art. 122 § 2 ustawy, a mianowicie: 1). wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nie uiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2). wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie zostanie zastosowany inny środek egzekucyjny, w czym mieści się niewątpliwie wykonanie zastępcze, o którym mowa w końcowej części art. 122 § 2 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Dostrzeżone przez Sąd drobne uchybienia proceduralne nie mogły spowodować uchylenia zaskarżonego postanowienia, ponieważ nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy. Zgodnie z art. 27 § 1 pkt 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tytuł wykonawczy zawiera m. in. wskazanie podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej. Podstawą tą w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym jest art. 2 § 1 pkt 10 tej ustawy. Przepis ten nie został jednak wskazany w tytule wykonawczym z dnia 17 lipca 2006 r. Ponieważ jednak podstawa prawna przedmiotowej egzekucji administracyjnej w rzeczywistości istniała, uchybienie to nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Obowiązkiem organu administracji rozpatrującego zażalenie na postanowienie organu I instancji jest ustosunkowanie się do wszystkich zawartych w nim zarzutów, co wynika choćby z zasad pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz oddziaływania organów Państwa na świadomość i kulturę prawną obywateli, wyrażonych w art. 8 kpa. Wbrew temu obowiązkowi II SA/Ke 653/06 7 Inspektor Nadzoru Budowlanego nie odniósł się w żaden sposób do podniesionego w zażaleniu S. D. z dnia 9 sierpnia 2006 r. zarzutu niewspółmierności zastosowanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. środka egzekucyjnego w stosunku do ewentualnego uchybienia przez skarżącego przepisom prawa budowlanego. Organ II instancji w odniesieniu do argumentów podniesionych w zażaleniu stwierdził jedynie, że nie mają one wpływu na prowadzone postępowanie egzekucyjne. Uchybienie to nie mogło jednak mieć wpływu na wynik sprawy, ponieważ nie omówiony przez organ zarzut zażalenia, nie zasługiwał na uwzględnienie. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w art. 1a pkt 12 lit. b) przewiduje pięć różnych środków egzekucyjnych, spośród których przy egzekucji polegającej na rozebraniu ogrodzenia, z natury rzeczy zastosowanie mają tylko dwa, tj. grzywna w celu przymuszenia i wykonanie zastępcze. Alternatywnym więc środkiem egzekucyjnym dla zastosowanego przez organ I instancji było wykonanie zastępcze uregulowane w art. 127 i n. ustawy. Środek ten nie może jednak w żadnym razie być uznany za łagodniejszy niż grzywna w celu przymuszenia, gdyż wiąże się z nim konieczność poniesienia przez zobowiązanego kosztów wykonania zastępczego dokonywanego na ogół przez wyspecjalizowanego wykonawcę, podczas gdy w wyniku zastosowania grzywny w celu przymuszenia zobowiązany może wykonać obowiązek samodzielnie, czyli z reguły taniej niż przy pomocy wynajętej firmy, a w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego, nałożona grzywna nie jest ściągana. Ta ostatnia okoliczność sprawia ponadto, że kwota zastosowanej grzywny (wyraźnie niższa od maksymalnej przewidzianej w art. 121 § 2 ustawy, czyli 5.000 zł.) nie może być uznana za nadmierną. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270).