II SA/Ke 653/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 listopada 2011r. sprawy ze skargi W.B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania W. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...], nakazującej W. B., na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego rozbiórkę tymczasowego obiektu budowlanego o wymiarach 3,04 x 5,12 m i powierzchni zabudowy15,56 m², wybudowanego samowolnie na działce nr 160/118 obręb 8 przy ulicy W. w P. uchylił decyzję organu I instancji w całości i na podstawie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego nakazał W. B. rozbiórkę tymczasowego obiektu budowlanego o wymiarach 3,04 x 5,12 m i powierzchni zabudowy15,56 m², wybudowanego samowolnie na działce nr 160/11 obręb 8 przy ulicy W. w P.. W uzasadnieniu tej decyzji organ ustalił, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 26 maja 2011 r. na działce nr 160/118 przy ulicy W. w P. stwierdzono, że na tej działce oprócz budynku mieszkalnego znajduje się niepołączony trwale z gruntem, tj. ustawiony na podłożu z kostki betonowej drewniany obiekt o wymiarach 5,12 x 3,04 m, wysokości do kalenicy ok. 2,98 ÷ 3,12 m, usytuowany w odległości ok. 0,55 ÷ 0,67 m od granicy zachodniej i ok. 2,58 m od granicy wschodniej. Dwuspadowy drewniany dach obiektu pokryty płytami falistymi posiada okapy wystające ok. 0,5 m poza lica ścian wschodniej i zachodniej. W piśmie z dnia 27 maja 2011 r. W. B. wyjaśniła, że opisany obiekt powstał w 2009 r. bez pozwolenia na budowę, gdyż takie otrzymała pouczenie w Starostwie Powiatowym w P. W oparciu o takie ustalenia organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie samowolnej budowy przedmiotowego tymczasowego obiektu budowlanego, w czasie którego zgromadził również fragmenty wypisu i wyrysu obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P., ustalił powierzchnię działki nr 160/118 i powierzchnię zabudowy istniejącego na niej budynku mieszkalnego. W tak ustalonym stanie faktycznym organ II instancji stwierdził, że choć decyzja organu I instancji jest merytorycznie słuszna, to wymaga skorygowania powołana w niej podstawa prawna. Zastosowany w tej decyzji art. 48 Prawa budowlanego ma bowiem zastosowanie w przypadku samowolnej budowy obiektów budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, podczas gdy przedmiotowy obiekt, ze względu na swe wymiary i fakt zrealizowania go na działce przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, stosownie do treści art. 29 ust. 1 pkt 2 oraz art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wymagał zgłoszenia. W stosunku zaś do takich obiektów zastosowanie ma art. 49b Prawa budowlanego, a nie art. 48 ust. 1 tej ustawy. Ponieważ organ II instancji uznał, że obszerny materiał dowodowy zgromadzony w aktach daje podstawę do merytorycznego rozstrzygnięcia, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa dokonał reformacji decyzji organu I instancji. W dalszej części organ II instancji wyjaśnił, że w myśl art. 3 pkt 1 b). Prawa budowlanego, przedmiotowy obiekt jest budowlą stanowiącą całość techniczno- użytkową zaliczaną do obiektów budowlanych. Ponieważ z powołanych przepisów art. 29 ust. 1 pkt 2 oraz art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wynika, że na taki obiekt wymagane jest zgłoszenie, którego inwestorka W. B. nie dokonała, nie ma wątpliwości, że obiekt ten został wzniesiony w warunkach samowoli, co skutkowało zastosowaniem art. 49b Prawa budowlanego. Organ uznał następnie, że w stosunku do tego obiektu nie było możliwości zastosowania procedury legalizacyjnej przewidzianej w art. 49b ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, z uwagi na niespełnienie obu warunków określonych w ust.2. Warunek pierwszy dotyczący zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie został spełniony, ponieważ w obowiązującym w P. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określono, że przedmiotowa działka nr 160/118 znajduje się na terenie oznaczonym symbolem BMN 19, dla którego w części opisowej planu ustalono między innymi maksymalną powierzchnię zabudowy 40 % powierzchni działki i udział powierzchni biologicznie czynnej minimum 50 % powierzchni działki. Tymczasem z matematycznego zestawienia powierzchni działki nr 160/118 wynoszącej 227 m² z powierzchnią jej zabudowy, tj. sumą powierzchni istniejącego budynku mieszkalnego oraz przedmiotowego obiektu (87 + 15,56 = 102,56 m²) wynika, że powierzchnia zabudowana stanowi 45,18 % ogólnej powierzchni działki, co stanowi niezgodność z warunkiem określonym w planie zagospodarowania przestrzennego miasta P.. Ponadto zestawienie powierzchni całej tej działki (227 m²) oraz powierzchni zabudowanej (102,56 m²) i powierzchni utwardzonej wraz chodnikiem (22 + 17,8 = 39,8 m²) wskazuje, że stanowi ona 62,71 % ogólnej powierzchni działki, co świadczy o naruszeniu wynikającego z planu zagospodarowania przestrzennego wymogu minimum 50 % powierzchni biologicznie czynnej. W tym wypadku bowiem powierzchnia ta wynosi tylko 37,29 %. Drugi określony w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego warunek legalizacji dotyczący braku naruszania przez obiekt przepisów, w tym techniczno-budowlanych również nie został spełniony, ponieważ przedmiotowy obiekt narusza przepisy techniczno-budowlane i to w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie go do stanu zgodności z prawem. Obiekt ten jest bowiem całkowicie drewniany, przez co nie spełnia wymagań bezpieczeństwa pożarowego określonych w § 271 – 273 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75/02 poz. 690 ze zm.). Ze względu natomiast na całkowicie drewnianą konstrukcję oraz brak fundamentów, nie ma możliwości doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. Organ uznał też, że usytuowanie przedmiotowego obiektu w odległości ok. 0,55 ÷ 0,67 m od granicy zachodniej działki z okapem dachu wystającym ok. 0,5 m poza lico ściany zachodniej, stanowi niezgodność z przepisem § 12 ust. 5 przewidującym, że odległość okapu od granicy z sąsiednią działką nie może być mniejsza niż 1,5 m. Ponieważ w związku z przedstawioną argumentacją nie było możliwości zastosowania wobec przedmiotowego obiektu procedury legalizacyjnej przewidzianej w art. 49b ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, konieczne było orzeczenie rozbiórki na podstawie art. 49b ust. 1 tej ustawy. Odnosząc się do zarzutów odwołania W. B. organ wyjaśnił, że brak przytwierdzenia przedmiotowego obiektu do podłoża umożliwiający w ocenie inwestorki jego przemieszczanie na gumowych kołach, nie zmienia kwalifikacji tego obiektu, gdyż zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Przez to każde inne usytuowanie obiektu wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Poza tym przeniesienie przedmiotowego obiektu w inne miejsce działki skarżącej nie jest możliwe, gdyż nie pozwalają na to ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. określające maksymalną powierzchnię zabudowy terenu, na którym znajduje się działka nr 160/118 oraz zbyt mała powierzchnia tej działki wynosząca 227 m². W nazwanej odwołaniem skardze na tę decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego za pośrednictwem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego , W. B. zarzuciła, że przedmiotowy budynek jest tymczasowy, gdyż w każdej chwili można go przystosować jako altanę i przenieść w odpowiednie miejsce, gdyż jest mobilny. Zarzuciła też, że jej budynek powstał przed zmianą uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta P.. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi organ wyjaśnił, że ponieważ przedmiotowy obiekt został wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej, to mają do niego zastosowanie przepisy obowiązujące w dacie wydawania merytorycznej decyzji orzekającej o jego losie, a nie przepisy obowiązujące w dacie jego powstania. Dlatego nie ma znaczenia, czy obiekt ten został wykonany przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji sprawowana jest w granicach sprawy, przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ). Dokonując tak rozumianej kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w postępowaniu organu nadzoru budowlanego II instancji takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, a zastosowana przez organ nadzoru budowlanego konstrukcja oparta była na treści art. 49b tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia. W celu więc oceny poprawności podjętego rozstrzygnięcia konieczne było ustalenie czy przedmiotem postępowania był obiekt budowlany i ewentualnie jakiego rodzaju, czy jego budowa obwarowana była koniecznością zgłoszenia takiego zamiaru właściwemu organowi, czy taki wymóg został spełniony. Z art. 49b ust. 2 i 3 wynika kolejna jeszcze przesłanka wydania decyzji, jaka w sprawie zapadła. Orzeczenie rozbiórki jest możliwe wtedy, gdy nie jest dopuszczalna legalizacja obiektu, o jakim mowa w art. 49b Prawa budowlanego. Wszystkie wskazane przesłanki orzeczenia nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu zostały w sprawie spełnione. Nie mogło być wątpliwości, że przedmiotem postępowania był tymczasowy obiekt budowlany w postaci budowli nadziemnej stanowiącej całość techniczno-użytkową, spełniającej funkcje użytkowe budynku. Wskazywała na to bowiem z jednej strony brak trwałego związania z gruntem, co uniemożliwiało zakwalifikowanie go jako budynku (art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego), a z drugiej strony trwała i zamknięta konstrukcja z otworami okiennymi i drzwiowymi oraz deklarowane przez inwestora przeznaczenie tej budowli na magazynek gospodarczy na drewno, artykuły gospodarstwa domowego itp. Nie mogło być również wątpliwości, że budowa przedmiotowego obiektu budowlanego wymagała zgłoszenia, o jakim mowa w art. 30 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 Prawa budowlanego, a nie było wymagane uzyskanie na tę budowę pozwolenia, co wynika z zestawienia przepisów art. 29 ust. 1 pkt 2 oraz 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Choć bowiem nie da się wprost zaliczyć przedmiotowego obiektu do którejkolwiek z kategorii obiektów wymienionych w art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego (co zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 sugerowałoby konieczność uzyskania pozwolenia na jego budowę), to jednak można go uznać za zbliżony do tych obiektów, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, tj. do wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan o powierzchni zabudowy do 25 m². Należy bowiem wyrazić pogląd, że skoro na budowę takich altan, czy wiat, a więc obiektów o konstrukcji otwartej, często nie posiadających żadnych ścian, bądź nie posiadających wszystkich ścian, które mogą również nie być trwale związane z gruntem - wymagane jest dokonanie zgłoszenia, to tym bardziej takiego zgłoszenia wymaga budowa takiej budowli, jak przedmiotowa. Przedmiotowego obiektu nie można natomiast zakwalifikować jako takiego tymczasowego obiektu budowlanego, o jakim mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem bowiem pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Tymczasem przedmiotowy obiekt nie został objęty jakimkolwiek zgłoszeniem, ani też jakąkolwiek deklaracją co do okresu jego użytkowania. Niewadliwie również organ II instancji ustalił, że w stosunku do przedmiotowego obiektu nie ma możliwości zastosowania procedury legalizacyjnej, o jakiej mowa w art. 49b ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, ze względu na niespełnienie obu przesłanek warunkujących legalizację, wymienionych w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem przeprowadzenie procedury legalizacyjnej jest możliwe, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Odnośnie pierwszego z tych warunków należy zauważyć, że w związku z obowiązywaniem na terenie miasta P. obejmującym również przedmiotową działkę, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w P. z dnia [...] opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Nr [...] poz. 536, konieczne było stwierdzenie, czy przedmiotowa budowa była zgodna z tym planem. W tym zakresie WINB trafnie zauważył, że nie spełnia ona dwóch warunków przewidzianych w § 47 opisowej części tego planu. Zestawienie niekwestionowanych powierzchni zabudowy całej działki nr 160/118 o pow. 227 m² z powierzchnią znajdujących się na tej działce obiektów i urządzeń budowlanych dowodzi bowiem, że budowa przedmiotowej budowli spowodowała przekroczenie maksymalnej dopuszczalnej planem powierzchni zabudowy działki oraz niezapewnienie minimalnego udziału na tej działce powierzchni biologicznie czynnej. O naruszaniu przez przedmiotowy obiekt przepisów techniczno–budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem istotnie świadczą powołane przez organ odwoławczy przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75/02 poz. 690 ze zm.). Należy przy tym przypomnieć, że zgodnie § 2 ust. 1 tego rozporządzenia, jego przepisy stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków. Spośród przepisów tego rozporządzenia organ zasadnie wskazał na te, które dotyczą bezpieczeństwa pożarowego. Ich naruszenie wynika z faktu niespełniania wymagań bezpieczeństwa pożarowego przez całkowicie drewniany obiekt wzniesiony przez skarżącą oraz z niezachowania odległości zewnętrznej ściany tego budynku od granicy z sąsiednią nieruchomością. Należy również wyrazić pogląd, że nawet brak naruszenia przez przedmiotową budowlę jakichkolwiek przepisów techniczno budowlanych, nie czynił dopuszczalną legalizacji tej budowli. Na przeszkodzie legalizacji stały bowiem omówione wyżej niewątpliwe sprzeczności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P.. Ponieważ więc przedmiotowy obiekt nie spełniał warunków umożliwiających jego legalizację, zasadnie organ nadzoru budowlanego orzekł jego rozbiórkę stosując art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, zamiast wadliwie zastosowanego przez organ I instancji art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Trafnie też organ zauważył, że deklarowana przez inwestorkę, również w skardze, możliwość przemieszczenia przedmiotowego obiektu w inne miejsce, nie zmienia oceny sprawy, gdyż każde inne usytuowanie tego obiektu będzie wymagało zgłoszenia właściwemu organowi. Budowa bowiem, to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu. Nie budzi też wątpliwości zastosowanie przez organ II instancji art. 138 § 1 pkt 2 kpa, który to przepis pozwala na zreformowanie decyzji organu I instancji wtedy, gdy organ administracji państwowej działający w trybie odwoławczym nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania, ani potrzeby wyjaśnienia sprawy w zakresie istotny dla jej rozstrzygnięcia. Ponieważ organ II instancji zasadnie stwierdził, że przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające było kompletne i nie miał wątpliwości co do stanu faktycznego w sprawie, inwestor nie zarzucał żadnych naruszeń przepisów postępowania i nie stwierdził ich również Sąd – nie było wątpliwości co do dopuszczalności i trafności zreformowania decyzji organu I instancji. Odnosząc się do zarzutu skargi podważającego możliwość stosowania w sprawie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P., z uwagi na jego zatwierdzenie już po wybudowaniu przedmiotowej budowli, należy podzielić trafną argumentację zaprezentowaną przez organ w odpowiedzi na skargę. Ponieważ przedmiotowy obiekt został wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej, o jakiej mowa w art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego to mają do niego zastosowanie przepisy obowiązujące w dacie oceny przez organ dopuszczalności jego legalizacji i wydawania merytorycznej decyzji orzekającej o jego losie, a nie przepisy obowiązujące w dacie jego powstania. Na rozstrzygnięcie sprawy nie mogła mieć wpływu oczywista omyłka w oznaczeniu numeru działki, na której znajduje się przedmiotowy obiekt, która znalazła się w sentencji zaskarżonej decyzji (160/11 zamiast 160/118). Omyłkę tę organ administracji może bowiem usunąć z urzędu w trybie art. 113 § 1 kpa. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.