II SA/Ke 653/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.),, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 listopada 2012 r. sprawy ze skargi T.C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w części odmawiającej nakazania rozbiórki linii elektroenergetycznej na działce nr ewidencyjny 300, położonej w S. przy ul. P.; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania T. C. i J. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...], odmawiającej wydania decyzji nakazującej rozbiórkę linii elektroenergetycznej SN przebiegającej po terenie działek nr ewid. 300 oraz nr ewid. 301, położonych przy ulicy P. w S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), uchylił w całości zaskarżoną decyzję i w to miejsce: na podstawie art. 48 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 80 ust 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) oraz art. 104 kpa odmówił T. C. i J. S. wydania decyzji nakazującej rozbiórkę linii elektroenergetycznej SN przebiegającej po terenie działek nr ewid. 300 oraz nr ewid. 301, położonych przy ulicy P. w S.. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia WINB wskazał, że J. S. oraz T. C. wystąpili do PINB w S. z odrębnymi wnioskami o wszczęcie postępowania w sprawie nielegalnej przebudowy linii elektroenergetycznej SN w S., wykonanej około 2001 r. przez P. na działce nr ewid. 300 i działce nr ewid. 301 położonych w S., przy ul. P.. Do swych wniosków załączyli m.in. kopię mapy sytuacyjno-wysokościowej z dnia 20 listopada 1993 r. na dowód tego, że do 2001 r. linia energetyczna przebiegała wzdłuż północnej granicy działki nr ewid. 300, a także przez działkę nr ewid. 302, natomiast nie przebiegała przez działkę nr ewid. 301. Organ ustalił, że linia średniego napięcia 15kV przebiegająca przez działki nr ewid. 300 i nr ewid. 301 - to odcinek linii SN 15 kV magistralnej, zasilającej okoliczne miejscowości, wybudowanej w latach 60-tych ubiegłego stulecia. Decyzją z dnia [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w S., udzielono pozwolenia na budowę i modernizację urządzeń elektroenergetycznych w miejscowości K. i K.. Według założeń zatwierdzonego tą decyzją planu realizacyjnego, przebieg projektowanej linii SN-15kV miał prowadzić przez działki nr ewid. 300 i nr ewid. 301, co potwierdza wykaz właścicieli gruntów wsi K., przez którą miała przebiegać projektowana linia oraz modernizowane urządzenia elektroenergetyczne, w którym wymienieni są m.in. ówcześni właściciele działki nr ewid. 300 (A.Z, K. C., I.J.), oraz działki nr ewid. 301 (J. S.). Zgodnie z opisem technicznym opracowania, obejmującym projektowaną modernizację urządzeń elektroenergetycznych wsi K. i K. oraz doelektryfikację, przy montażu linii SN-15 kV, słupy w miarę możliwości należało lokalizować w granicach działek. Z wyjaśnień B. SA. Oddział R. i przedłożonych dokumentów w sprawie wynika, że budowa i modernizacja urządzeń elektroenergetycznych w miejscowości K. i K. była prowadzona w dwóch etapach: - w latach 1991-1994 został zmodernizowany wyłącznie odcinek linii średniego napięcia 15kV "G.-O.-S.", który został odebrany w dniu 25 czerwca 1993 r. i w 1994 r. linia ta została przekazana uchwałą nr L.III/287/93 Rady Miasta w S. na majątek Zakładu Energetycznego ( obecny B. S.A. Oddział R.) i do eksploatacji; - zaś w 2000 r. (w drugim etapie) przystąpiono na podstawie uzyskanej wcześniej decyzji z dnia [...] do budowy i modernizacji odgałęzienia od trzonu linii 15 kV "GPZ G.-O.-S." do miejscowości K. i K.. Roboty te zostały ostatecznie zakończone i odebrane protokołem odbioru technicznego linii 15 kV z dnia 31 grudnia 2001 r. Według oceny organu odwoławczego, załączony do akt sprawy protokół odbioru z dnia 25 czerwca 1993 r. świadczy o tym, że zmodernizowana linia napowietrzno-kablowa SN 15 kV relacji G. - K. została przebudowana zgodnie z opracowanym projektem technicznym i nadawała się do załączenia pod napięcie i eksploatacji oraz przekazania na majątek energetyki. Z kolei w 2001 r. dokonano dalszych robót budowlanych przy odcinkach linii 15 kV relacji Sandomierz - Gerlachów 3 na odgałęzieniu do Kamienia Plebańskiego oraz Kamienia Łukawskiego, w tym odcinka linii SN, na co wskazuje protokół odbioru z 31 grudnia 2001 r., a także wyjaśnienia B. SA. Oddział R.. W ramach tych robót na odcinku od istniejącego słupa nr 16 ww. magistrali dokonano wymiany wyeksploatowanych elementów, m.in. słupów drewnianych na nowe. W czerwcu 2001 r. sporządzono inwentaryzację powykonawczą remontowanej sieci słupów eNN i eSN w K., K. i K., którą przyjęto do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 13 czerwca 2001 r. Przebieg linii uwidoczniony na mapie sytuacyjno-wysokościowej zaewidencjonowanej w 1988 r., został zainwentaryzowany i naniesiony na mapę w 2001 r., wraz ze złożeniem do zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu inwentaryzacji powykonawczej słupów eNN i eSN (operat KERG nr 2603-6/2001). Organ I instancji ustalił na podstawie wyjaśnień uzyskanych z Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, że na szkicu polowym tego operatu słupy oznaczone są numerami 160, 161 i 162, przy czym na granicy działki nr ewid. 302 i działki nr ewid. 301 znajduje się słup o nr ewid. 160. Odnosząc się do argumentacji skarżących co do przesunięcia odcinka linii energetycznej, o długości 1056 m, przebiegającego od istniejącego słupa nr 16 na działce nr ewid. 310 do słupa 4/RNK-12 na działce 297, organ odwoławczy stwierdził, że faktycznie przebieg istniejącej linii energetycznej według stanu na rok 1996 r. jest inny niż obecnie. Wynika to z porównania załączonej do akt mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w S. w dniu 23 grudnia 1996 r., z aktualnym przebiegiem zainwentaryzowanym i naniesionym na mapę w 2001 r. Istniejąca wcześniej linia nie przebiegała bowiem przez działkę nr ewid. 301, jak obecnie, słup zaś znajdował się na terenie działki nr ewid. 302, a nie w granicy pomiędzy działkami nr 302 i 301. Przesunięcie to było przewidziane w projekcie modernizacji linii i zostało wykonane zgodnie z tym projektem. Jednakże przyjmując, jak twierdzą skarżący, że w 2001 r. C. dokonała modernizacji istniejącej sieci elektroenergetycznej wraz ze zmianą trasy, nie posiadając już ważnego pozwolenia na budowę, to zdaniem organu odwoławczego oznacza, że roboty te stanowią w istocie przebudowę, a do ewentualnych skutków samowoli w tym zakresie miałby zastosowanie art. 51 ust. 1 i 7 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Organ dodał, że nie ma podstaw do prowadzenia takiego postępowania, które ma na celu doprowadzenie inwestycji do zgodności z przepisami, gdyż odbioru tej linii dokonał już zakład energetyczny, który stwierdził jej wykonanie zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz, że nadają się do eksploatacji. Organ odwoławczy wskazał, że w sprawie brak jest również podstaw do zastosowania art. 48 i 49b Prawa budowlanego. Art. 48 Prawa budowlanego reguluje tryb postępowania w przypadku budowy obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia na budowę, a art. 49 b Prawa budowlanego w przypadku budowy obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia. Postępowanie unormowane w obu tych przepisach znajduje zatem zastosowanie w przypadku budowy obiektu budowlanego lub części obiektu budowlanego. Modernizacja istniejącej linii energetycznej polegającej na zmianie (przesunięciu) istniejącej trasy nie stanowi budowy obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, lecz jego przebudowę. Nie bez znaczenia jest ponadto okoliczność, że odcinek linii energetycznej SN na odgałęzieniu do K. i K., przebiegający m.in. przez działki nr ewid. 300 i 301, stanowi środkową część ciągu sieci wcześniej wybudowanej legalnie na podstawie pozwolenia na budowę. W takiej sytuacji rozbiórka środkowej części sieci doprowadziłaby w istocie do zupełnej bezużyteczności tej części, która została wybudowana legalnie. Organ odwoławczy podkreślił, że z uwagi na brak jednoznacznych dowodów na to, czy pozwolenie na budowę z 1991 r. było ważne do zakończenia wszystkich robót, w toku postępowania wezwał B. S.A. Oddział R. do przedłożenia dowodów (dziennika budowy, protokoły, faktury itp.), iż były wykonywane w latach 1994-2000 roboty w ramach decyzji z dnia [...] Z akt sprawy nie wynikało bowiem, by decyzja z dnia [...] dawała możliwość realizacji przedmiotowej inwestycji w dwóch etapach, jak wyjaśniał B. S.A., czyli z przerwą trwającą sześć lat pomiędzy 1994 r., a 2000 r. Dokonując oceny przedłożonych przez B. S.A dowodów organ II instancji uznał, że nie można jednoznacznie stwierdzić, że inwestor nielegalnie kontynuował prowadzenie robót budowlanych objętych decyzją z dnia [...], jakkolwiek z powodu odległego czasu realizacji tej inwestycji, brak jest również możliwości uzyskania dowodów na zachowanie przez inwestora ciągłości robót, a tym samym, że decyzja ta nie straciła ważności i inwestor mógł legalnie w latach 1991-2001 wykonać modernizację istniejącej linii energetycznej SN w K. na podstawie prawnie ważnej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] Organ odwoławczy następnie podał, że choć w 2001 r. zakład energetyczny mógł dokonać przebudowy istniejącej linii energetycznej na odgałęzieniu do K. i K., tj. przebiegającej na trasie od słupa zlokalizowanego na działce nr ewid. 297 do istniejącego słupa na działce 310, w tym przez m.in. działki 298, 300 i 302 (jak przedstawia mapa sytuacyjna z dnia 23 grudnia 1996 r.), polegającej na zmianie ww. istniejącej trasy w nowe położenie, tj. o długości 1056m od istniejącego słupa nr 16 na działce nr ewid. 310 do słupa 4/RNK-12 na działce 297, jak przedstawiono na załączonej do akt mapie założonej w 1988 r., to jednak nie ma podstaw do jej rozbiórki ani na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, ani na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Dalej organ odwoławczy wskazał, że w rozpatrywanym przypadku organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne na żądanie stron, zgodnie zaś z orzecznictwem sądowoadministracyjnym wszczęcie postępowania administracyjnego na wniosek skarżących winno skutkować wydaniem decyzji o charakterze merytorycznym, to jest orzekającej co do istoty (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2513/10). Zasadnie organ I instancji odmówił wydania decyzji nakazującej rozbiórkę linii energetycznej SN, natomiast z uwagi na wydanie zaskarżonej decyzji bez wskazania w niej podstawy prawnej, za uzasadnione uznał dokonanie jej reformacji w tym zakresie. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję, w części odmawiającej nakazania rozbiórki linii elektroenergetycznej SN, przebiegającej po terenie działki nr ewid. 300, T. C., domagając się jej uchylenia, zarzucił naruszenie art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 kpa. W uzasadnieniu skarżący podał, że organ odwoławczy nie odniósł się do kwestii braku zwrotnych potwierdzeń odbioru decyzji z dnia [...] przez ówczesnych właścicieli działki nr ewid. 300. Podał, że na decyzji tej widnieje zapis, że otrzymują ją: PE i T., Urząd Gminy D., właściciele i użytkownicy gruntów przez, które przebiegać miała projektowana linia oraz modernizowane urządzenia elektroenergetyczne według załączonego wykazu. Na odwrocie decyzji zostały przyklejone pokwitowania odbioru przez T. i UG D., jest również w archiwum koperta w której znajduje się część zwrotek od właścicieli działek ale nie od właścicieli działki o nr ewid. 300, którymi to w roku 1991 r. była jego matka K. C., ciotki A.Z. i I.J.. Na wykazie właścicieli przez, które miała przebiegać sporna linia SN obok nazwisk wpisane są adresy, na które miały zostać wysłane decyzje, ale przy rubryce działki nr ewid. 300 są tylko puste pola. Powyższe, zdaniem skarżącego, rażąco narusza przepisy dotyczące doręczeń. Skarżący zarzucił również, że organ nie badał, dlaczego do decyzji z dnia [...] nie została wydana opinia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Podkreślił, że działka nr ewid. 300 położona jest w zespole ochrony krajobrazu, w strefie ochrony konserwatorskiej od 1984 r. Zatem z prostego zestawienia dat dokumentów wynika, że wpis do rejestru zabytków strefy ochrony konserwatorskiej urbanistycznej, architektonicznej i krajobrazowej Sandomierza z 1984 r. obowiązywał w okresie wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji prowadzonej przez P. na działce nr ewid. 300 w S.. Autor skargi zauważył, że wnosił również o zbadanie dzienników budowy, gdyż uważa, że pozwolenie na budowę z 1991 r. straciło swą ważność w latach 1994-2001. Ponieważ P. takich dzienników już nie posiada, WINB uznał, że inwestor mógł legalnie w latach 1991-2001 wykonać prace na podstawie decyzji. Zdaniem skarżącego organ winien zastosować art. 37 ustawy z dnia 27 października 1974 r. Prawo Budowlane. Kończąc skarżący zawnioskował o wyjaśnienie, znajdującego się na sprawozdaniu technicznym z czerwca 2001 r. zapisu "Remont napowietrznej sieci energetycznej wykonano bez uzgodnionego projektu w ZUD". W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Przy piśmie z dnia 22 października 2012r. T. C. dołączył kserokopię decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], stwierdzającą, na jego wniosek, nieważność decyzji Wojewody z dnia 14 października 1991 r., w części dotyczącej działki nr 300. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270), dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granicę sprawy w niniejszej sprawie zakreślił T. C., wskazując, że zaskarża tylko decyzję w części dotyczącej jego działki, a więc oznaczonej numerem 300. Z urzędu stwierdzić należy, że przede wszystkim zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 80 kpa i 107 § 1 kpa oraz przepisów prawa materialnego – art. 3 pkt 6 i pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. Nr 243 z 2010r., poz. 1623 ze zmianami). Dotyczy to w szczególności ustalenia, że roboty budowlane wykonywane w latach 2000 – 2001 były prowadzone legalnie, na podstawie decyzji z 12 lipca 1991r., oraz ustalenia, że prace polegające na postawieniu nowych słupów w innym miejscu niż stare, co doprowadziło do tego, że na odcinku o długości 1056 metrów uległ zmianie przebieg linii energetycznych ( na działce skarżącego o około 15 metrów w stosunku do poprzedniego przebiegu) mieści się w pojęciu przebudowy. Z samego uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że przebudowa i modernizacja urządzeń elektroenergetycznych w miejscowości K. i K. były prowadzone w dwóch etapach: pierwszy etap w latach 1991 -1994r., kiedy to zmodernizowano odcinek linii średniego napięcia "G.-O.-S."; drugi etap w latach 2000-2001r., polegający na budowie i modernizacji odgałęzienia od trzonu linii 15 Kv "G. –O. –P." do miejscowości K. i K.. Z powyższego wynika, że przerwa miedzy tymi dwoma etapami realizacji inwestycji określonej decyzją z 12 lipca 1991r., zatwierdzającą plan realizacyjny urządzeń elektroenergetycznych w miejscowości K. i K. oraz udzielającą pozwolenia na budowę i modernizację urządzeń elektroenergetycznych w tych miejscowościach, trwała co najmniej 5 lat. Podnieść należy, że zarówno w przepisach poprzednio obowiązującego prawa budowlanego z 24 października 1974r. (Dz. U. Nr 38 poz. 229 ze zmianami – art. 32 ust. 1), pod rządami którego została wydana ta decyzja, jak i obecnie obowiązujących przepisów prawa budowlanego – art. 37ust. 1 , przerwa w budowie, trwająca dłużej niż 3 lata (obecnie, a poprzednio 2 lata), powoduje wygaśniecie pozwolenia na budowę (poprzednio prowadziła do utraty ważności). Stosownie do art. 37 ust. 2 prawa budowlanego wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Niesporne jest, że inwestor przystępując do robót budowlanych w 2000r. taką nową decyzją nie dysponował. Opisane w zaskarżonej decyzji, w oparciu o wyjaśnienia inwestora i złożone przez niego dokumenty, drobne remonty sieci, jakie miały miejsce pomiędzy opisanymi wyżej dwoma etapami prowadzenia inwestycji nie mogą być uznane za kontynuowanie robót na podstawie pozwolenia na budowę z 1991r. Zresztą sam organ odwoławczy w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia zdaje się przyjmować, że faktycznie roboty w latach 2000-2001r. były prowadzone, gdy decyzja z 1991r. już wygasła. Zdaniem jednak WINB okoliczność ta nie ma żadnego znaczenia przy rozpoznaniu żądania właścicieli działek 300 i 301 nakazania usunięcia z tych działek przewodów energetycznych, albowiem wykonywane roboty budowlane zostały przez ten organ zakwalifikowane jako przebudowa, do której nie ma zastosowania art. 48 prawa budowlanego, ale art. 51. Prawidłowość tego stanowiska budzi poważne wątpliwości. Zauważyć należy, że jak wynika z ustaleń organów, w latach 2000-2001 zostały wykonane prace polegającej na wymianie słupów drewnianych na nowe, konstrukcji słupowych na nowe, wymianie izolacji, przewodów. Na odcinku o długości 1056 metrów w związku z postawieniem nowych słupów w innym miejscu, zmienił się przebieg linii energetycznej, co obrazują znajdujące się w aktach administracyjnych mapy. Na wysokości nieruchomości skarżącego T. C. ta różnica w przebiegu wynosi około 15 metrów; wcześniej przewody przebiegały przy granicy tej działki, zaś obecnie przecinają ją prawie przez środek. Zdaniem Sądu tak istotna zmiana przebiegu obiektu liniowego, jakim stosownie do art. 3 pkt 3a jest zrealizowana w latach 2000-2001 inwestycja, nie powinna być kwalifikowana jako przebudowa. W tym miejscu zauważyć należy, że do 11 lipca 2003r. ustawodawca pod pojęciem budowy rozumiał także przebudowę. Aktualnie pod pojęciem przebudowy rozumie się wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Powyższa definicja w odniesieniu do takiej inwestycji, jaka została zrealizowana w latach 2001r. – 2002r. może być tylko w niewielkiej części przydatna, chociażby z uwagi na to, że głównie odnosi się ona do obiektów kubaturowych. Tym niemniej przez analogię do tej jej części, która odnosi się do dróg, należy zdaniem Sądu przyjąć, że zmiana usytuowania słupów i związana z tym zmiana przebiegu linii energetycznych o kilkanaście metrów w stosunku do ich dotychczasowego położenia, połączona z wymianą tych słupów na nowe i wymianą przewodów na nowe, nie może być zakwalifikowana tylko jako przebudowa, ale jest to budowa części obiektu liniowego, o jakiej mowa w art. 3 pkt 6 prawa budowlanego. Mając powyższe na uwadze zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji (w zaskarżonej części, a więc dotyczącej działki nr 300) podlegały uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę organ winien wyeliminować stwierdzone wyżej nieprawidłowości, a przy rozstrzyganiu sprawy uwzględnić dokonaną wykładnię przepisów.