II SA/Ke 655/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Busku-Zdroju na uchwałę Rady Miejskiej w Pacanowie z dnia 27 marca 2024 r. nr LXXVI/420/2024 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy oddala skargę. II SA/Ke 655/24 Uzasadnienie W dniu 27 marca 2024 r. Rada Miejska w Pacanowie, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 40 z późn. zm.), dalej jako "u.s.g.", oraz art. 11, art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1580 z późn. zm.), zwanej dalej "u.o.z.", podjęła uchwałę nr LXXVI/420/24 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Pacanów w 2024 r., który to Program stanowi załącznik do uchwały. Powyższą uchwałę zaskarżył Prokurator Rejonowy w Busku-Zdroju, zarzucając w skardze do tut. Sądu istotne naruszenie przepisów prawa, a to art. 11 ust. 1 w zw. z art. 11a ust. 2 u.o.z. oraz art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i § 135 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej i art. 40 ust. 1 u.s.g. polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej poprzez nieposiadające upoważnienia ustawowego nałożenie w drodze uchwały, a to w zapisach § 8 ust. 5 skarżonego Programu, obowiązków na właścicieli zwierząt. W oparciu o przedstawiony zarzut Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości. W uzasadnieniu Prokurator podniósł, że Rada Miejska w Pacanowie w sposób nieuprawniony nakłada w § 8 ust. 5 Programu obowiązki dotyczące właścicieli zwierząt w zakresie pokrycia 50% kosztów zabiegu sterylizacji albo kastracji należących do nich zwierząt, po jego wykonaniu. W opinii skarżącego Rada nie posiada w tym zakresie upoważnienia ustawowego, co powoduje, że zapisy § 8 ust. 5 są sprzeczne z zasadami legislacji oraz wykraczają poza upoważnienie ustawowe. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Pacanów wniósł o jej oddalenie podnosząc, że ustawa o ochronie zwierząt w art. 11 ust. 3a wskazuje, że Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają. Zapis ten pozwala gminom na dobrowolność w tym zakresie. Program wskazuje, że właściciel psa lub kota przystępując do zadania dotyczącego sterylizacji i kastracji tych zwierząt jest świadomy partycypowania w kosztach wybranego zabiegu. Ilość zwierząt poddanych zabiegom przy korzystaniu z tego dofinansowania potwierdza, że jest zasadne, aby takie dofinansowanie zabiegów było realizowane wspólnie przez Urząd i właściciela zwierzęcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935), dalej "Ppsa", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy, kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Na podstawie art. 53 § 3 Ppsa prokurator jest uprawniony do wniesienia skargi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony jakimkolwiek terminem. Pogląd odnośnie charakteru zaskarżonej uchwały jako aktu prawa miejscowego jest jednolicie akceptowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Najszerzej wypowiedział się w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 1001/17. Program opieki nad zwierzętami ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Systemowo poprawna, a celowościowo właściwa jest taka wykładnia przepisu art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, zgodnie z którą odczytuje się zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego (por. J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka - z 2012 r. Nr 4, s. 44). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por.: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może zatem nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kpa. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy mieć też na uwadze zasadę praworządności, wynikającą z art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Stosownie do treści art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. W świetle art. 11 ust. 1 u.o.z., zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Art. 11a u.o.z. stanowi w rozpoznawanej sprawie delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały. Przepis ten w ust. 1 upoważnia radę gminy, wypełniającą obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, do określenia, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W ust. 2 wskazano, że program ten obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (ust. 3a). Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5). Za nietrafny należy uznać zarzut przekroczenia w § 8 ust. 5 Programu delegacji ustawowej poprzez nałożenie w drodze uchwały, obowiązków na właścicieli zwierząt. Zgodnie z zapisami § 8 Programu, ograniczenie populacji bezdomnych zwierząt tj. psów i kotów, realizowane będzie poprzez: 1) Sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach na zasadach ustalonych z jednostką prowadzącą schronisko. 2) Sterylizację albo kastrację zwierząt domowych należących do mieszkańców Gminy Pacanów.... 3) Przeprowadzenie zabiegów sterylizacji albo kastracji zwierząt mogą być wykonane wyłącznie przez lekarza weterynarii... Stosownie do treści ust. 4 Programu, właściciel chcący poddać zabiegowi posiadane zwierzę zgłasza je na piśmie do Urzędu Miasta i Gminy w Pacanowie. Urząd wypełnia oświadczenie, którego wzór stanowi załącznik do programu. Na podstawie pisma przewodniego wraz z oświadczeniem, które urząd wyda, właściciel zwierzęcia będzie mógł udać się do lekarza weterynarii, z którym Gmina ma zawartą umowę na świadczenie usług sterylizacji i kastracji, w celu przeprowadzenia zabiegu. Lekarz weterynarii po przeprowadzeniu zabiegów przekaże do Urzędu Miasta i Gminy w Pacanowie listę osób wraz z rachunkiem, które skorzystały z dofinansowania. Jak stanowi § 8 ust. 5 zaskarżonej uchwały, właściciel zwierzęcia opłaca lekarzowi weterynarii 50% kosztu zabiegu po jego wykonaniu. Na warunkach określonych w umowie z lekarzem, Gmina pokryje pozostałe 50% kosztów zabiegu lekarzowi weterynarii na podstawie wystawionego rachunku wraz z listą osób, które zgłosiły zwierzęta do zabiegów. Taki sposób regulacji oznacza, że Gmina Pacanów realizuje określone w art. 11a u.o.z. zadania własne, polegające na zapobieganiu bezdomności zwierząt nie tylko poprzez zabiegi sterylizacji i kastracji zwierząt bezdomnych, ale również zapewniając dofinansowanie wykonania tych zabiegów właścicielom zwierząt. Koszty dofinansowania wykonywania dobrowolnych zabiegów sterylizacji i kastracji ponosi Gmina. Z § 8 ust. 5 Programu wynika, że Gmina Pacanów pokrywa 50% kosztów zabiegu lekarzowi weterynarii na podstawie wystawionego rachunku wraz z listą osób, które zgłosiły zwierzęta do zabiegów. Okoliczność, że właściciele zwierząt ponoszą 50% kosztów zabiegu nie oznacza, że Gmina nakłada na tych właścicieli obowiązki. Zabiegi są bowiem dobrowolne, a niewątpliwie koszty utrzymania zwierzęcia, w tym zabiegów weterynaryjnych obciążają ich właścicieli. Decydując o poddaniu zwierzęcia sterylizacji lub kastracji właściciel w istocie wyraża zgodę na partycypowanie w kosztach tego zabiegu. Nie ma zatem podstaw do twierdzenia, jak wskazuje strona skarżąca, że zaskarżona uchwała w sposób nieuprawniony nakłada w treści § 8 ust. 5 Programu, obowiązki dotyczące właścicieli zwierząt w zakresie pokrycia 50% kosztów zabiegu sterylizacji lub kastracji należących do nich zwierząt. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 725/17 wskazał, że dopuszczalne w świetle przepisów ustawy o ochronie zwierząt jest zorganizowanie całkowitego lub częściowego finansowania przez gminę dobrowolnej kastracji/sterylizacji psów i kotów posiadających właścicieli, albowiem są to zabiegi prowadzące do zapobiegania bezdomności zwierząt dla ich właścicieli, co w perspektywie czasowej spowoduje zmniejszenie wydatków na zapobieganie bezdomności zwierząt. Podobne stanowisko wyraził WSA w Krakowie w wyroku z 7 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1720/17, WSA w Warszawie w wyroku z 4 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1865/19 (wszystkie przywołane orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie orzeczeń Sadów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w rozpoznawanej sprawie również ten pogląd podziela. Mając powyższe na uwadze, Sąd, nie stwierdzając istotnego naruszenia art. 11 ust. 1 w zw. z art. 11a ust. 2 u.o.z., w oparciu o przepis art. 151 Ppsa, obowiązany był oddalić skargę jako nieuzasadnioną, o czym orzekł w sentencji wyroku.