II SA/Ke 656/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 grudnia 2011r. sprawy ze skargi E.K. i D.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zmiany zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz E.K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Ke 656/11 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania E. S. i D. K. od decyzji Burmistrza S. z dnia [...] nakazującej im wstrzymanie użytkowania utwardzonego terenu działki nr 280/1 położonej w G. wykorzystywanej jako plac postojowy/parking/ dla autobusów i samochodów osobowych dla potrzeb prowadzonej działalności i zobowiązującej do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy na w/w zmianę sposobu zagospodarowania w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna – na podstawie art. 138 §1 pkt.1 kpa. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako SKO) wskazało, że podstawą prawną wydanej przez organ I instancji decyzji był przepis art.59 ust.3 pkt.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odwołaniu od decyzji E. i D. K. zarzucili nieustalenie aktualnego stanu faktycznego sprawy i oparcie się wyłącznie na dokumentacji fotograficznej złożonej przez strony przeciwne, a także pominięcie faktu, że inwestorzy wystąpili z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji o szerszym zakresie niż dokonana dotychczas zmiana zagospodarowania terenu. Organ odwoławczy w trybie art.136 kpa zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania uzupełniającego a następnie rozpatrując odwołanie SKO, stwierdziło, że dla terenu na którym znajduje się działka nr 280/1 położona w G. nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatem inwestor chcąc dokonać zmiany zagospodarowania terenu powinien zgodnie z treścią art. 59 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzyskać decyzję o warunkach zabudowy. Z materiału sprawy wynika, że współwłaściciele w/w działki E. S. i D. K., wykorzystują teren tej działki jako plac postojowy-parking dla autobusów i busów oraz samochodów osobowych nie posiadając przy tym decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Zmiana zagospodarowania terenu nie ma charakteru jednorazowego i trwa dłużej niż rok. Teren działki został utwardzony żwirem a w części utwardzony jest kostką. Oględziny przeprowadzone przez organ I instancji w dniu 13 stycznia 2010r. wykazały, ze na działce tej zaparkowano 19 busów i 3 autobusy. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 22 czerwca 2011r. na działce zaparkowano sześć samochodów osobowych stanowiących własność kierowców zatrudnionych w firmie transportowej, którą prowadzi D. K.. Odwołujący się wyjaśnili, że teren działki wykorzystywany jest na własne cele : boisko do gry w kosza, postoju własnych samochodów osobowych oraz na cele związane z prowadzoną działalnością gospodarczą "transport osób" w liczbie 6-7 samochodów Mercedes sprinter o ilości miejsc 18-22 osób. W toku postępowania ustalono, że państwo K. uzyskali decyzję z dnia 11 stycznia 2011r. ustalającą na ich rzecz warunki zabudowy działki nr 280/1 dla inwestycji polegającej m.in. na budowie zbiornika do gromadzenia wód, utwardzenia terenu działki z wydzieleniem pięciu miejsc postojowych dla samochodów osobowych. Decyzja ta została uchylona przez SKO w dniu [...] Kolejnymi wnioskami z dnia 18.04.2011r. oraz z dnia 10.05.2011r. D. K. wniósł o ustalenie warunków zabudowy działki nr 280/1 dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i miejscem postojowym dla dwóch samochodów. Organ odwoławczy wskazał, że aktualnie nie złożono więc wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla parkingu, ponieważ w/w wniosek nie odpowiada zakresowi dokonanej samowolnie zmiany zagospodarowania terenu. W ocenie organu odwoławczego taki stan faktyczny sprawy daje podstawy do uznania decyzji organu I instancji jako zgodnej z prawem. Bezsporne jest w sprawie, że E. S. –K. i D. K. wysypali na część działki nr 280/1 żwir w celu jej utwardzenia a w części utwardzili teren kostką, następnie zaczęli wykorzystywać tę działkę jako parking związany z prowadzoną działalnością gospodarczą. Wcześniej teren ten nie był wykorzystywany jako parking. Nastąpiła zmiana zagospodarowania terenu o jakiej mowa w art.59 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegająca na utwardzeniu gruntu w celu urządzenia placu parkingowego, nie wymagająca pozwolenia na budowę zgodnie z treścią art.29 ust.2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane z 1994r. – bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Skargę na decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli D. K. i E. S. –K. zarzucając naruszenie art. 59 ust.3 pkt.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenie przepisów art. 7,8,11,77 § 1,80 i art. 107 § 3 kpa. Podnieśli, że w sytuacji gdy toczy się postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego wraz infrastrukturą techniczną, dojściami, dojazdami, który to wniosek w ich ocenie swoim zakresem odpowiada dokonanym już na działce zmianom zagospodarowania terenu w postaci utwardzenia gruntu działki, to organ administracyjny nie może wydać decyzji w trybie art. 59 ust.3 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bo takie postępowanie jest bezprzedmiotowe, a przynajmniej powinno zostać zawieszone do czasu rozstrzygnięcia sprawy o ustalenie warunków zabudowy. Ponadto nie jest prawidłowe ustalenie, że nastąpiła zmiana zagospodarowania terenu działki, ponieważ już wcześniej przed wysypaniem żwiru teren użytkowany był jako plac postojowy dla samochodów. Część placu utwardzono kostką dużo później niż wysypano żwir. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem obowiązującym w dniu ich wydania. Z kolei art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., przewiduje, że sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie natomiast do regulacji art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a. decyzja (lub postanowienie) podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż skarga jest uzasadniona choć z innych przyczyn niż w niej wskazano. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy wskazać, że wbrew twierdzeniom skargi organy administracji publicznej w sposób wyczerpujący, umożliwiający wydanie ostatecznego rozstrzygnięcia ustaliły stan faktyczny w niniejszej sprawie nie naruszając przepisów art. 7,8,11,77 §1 kpa. ani też nie naruszyły art. 80 i 107 § 3 kpa, jednak wnioski jakie wysnuły po dokonaniu analizy zgromadzonych dowodów są błędne. Z prawidłowych ustaleń organów wynika, że skarżący są współwłaścicielami działki nr 280/1 o pow. 0,16 ha. oznaczonej w ewidencji gruntów symbolem LsV(lasy). Teren tej nieruchomości nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Według ustaleń poprzednio obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego działka ta znajdowała się na terenach zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej. Z materiału sprawy wynika, że sąsiedzi tej nieruchomości i równocześnie strony postępowania, w pismach z 2009r. skierowanych do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego domagali się wstrzymania budowy parkingu na działce nr 280/1 i użytkowania tego parkingu, gdzie miejsca postojowe mają "busy" i autobusy należące do firmy transportowej skarżącego D. K. ( akta adm. organu I inst. k. KI -2 oraz wcześniejsza bez numeru strony). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Końskich uznając się niewłaściwym do rozstrzygnięcia sprawy, postanowieniem z dnia 8 grudnia 2009r. przekazał pisma osób domagających się wstrzymania budowy i użytkowania parkingu Burmistrzowi S., który to pismem z 15 stycznia 2010r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie użytkowania działki nr. 280/1. Organ I instancji ustalił, w sposób nie budzący wątpliwości, że w 2009r. skarżący utwardzili teren działki tłuczniem, zamontowali krawężniki betonowe, część działki utwardzono następnie kostką i na terenie tym urządzono parking dla tzw. "busów" i samochodów osobowych. Jak ustalił organ I instancji D. K. posiada licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób autobusem. Do wykonywania przewozów zgodnie z treścią licencji przeznaczył autobusy o ilości miejsc od 15 do 57 ( k.K-I 41-43). Te okoliczności nie były kwestionowane przez skarżących w toku postępowania. Potwierdza je w sposób nie budzący żadnych wątpliwości dokumentacja fotograficzna złożona do akt sprawy przez strony postępowania, na którą powołał się organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji.(k. KI -117-120, 206-209). Z dokumentacji tej wynika, że skarżący na działce nr. 280/1 wybudowali miejsca postojowe dla autobusów i samochodów osobowych. Fakt, że zdjęcia te do akt sprawy złożyły strony postępowania mające sprzeczne ze skarżącymi interesy, nie pozbawia tej dokumentacji, wbrew zarzutom skarżących podnoszonych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, waloru dowodu. Przede wszystkim zgodnie z art. 75 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Dokumentacja fotograficzna niewątpliwie mieści się w pojęciu środka dowodowego w procedurze administracyjnej w rozumieniu w/w przepisu. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. organ w toku postępowania wyjaśniającego zobowiązany jest zebrać cały materiał dowodowy rozumiany jako suma konkretnych dowodów w danej sprawie, by następnie po ich rozpatrzeniu, wydać decyzję administracyjną. Nie jest w tym względnie skrępowany żadnymi ograniczeniami, co do mocy wiążącej poszczególnych dowodów, gdyż każdy z dowodów może być w trakcie postępowania zakwestionowany innym dowodem. Skarżący nie podważyli mocy dowodowej dokumentacji fotograficznej, ponieważ ograniczyli się do stwierdzenia, że złożyli ją ich "przeciwnicy". Taki argument jest oczywiście niewystarczający, aby skutecznie podważyć moc dowodową dokumentacji fotograficznej. Ponadto organ I instancji w trybie art.136 kpa. przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe dokonując w dniu 22 czerwca 2011r. oględzin przedmiotowej działki. Dokumentacja fotograficzna dołączona do protokołu z tej czynności potwierdza istnienie parkingu dla tzw. "busów" i samochodów osobowych. Sami skarżący potwierdzili tę okoliczność wyjaśniając, że teren działki jest miejscem postoju dla samochodów służących do przewozu osób samochodami marki mercedes sprinter o ilości miejsc od 18-22 ( akt.adm. I inst. k. 244-245, 254-256). Zgodnie z przepisem art. 2 pkt. 41 ustawy Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005r.,nr 108, poz.908 ze zm.) autobus to pojazd samochodowy przeznaczony konstrukcyjnie do przewozu więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą. W świetle powyższych ustaleń organy orzekające w sprawie trafnie uznały, że skarżący dokonali zmiany sposobu zagospodarowania działki nie posiadając decyzji o warunkach zabudowy. Zmiana ta polegała na wykonaniu robót budowlanych, w wyniku których został wykonany parking dla autobusów i samochodów osobowych. Przy takim stanie faktycznym sprawy organy orzekające w sprawie wydały rozstrzygnięcie w oparciu o art. 59 ust.3 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003, nr 80, poz. 717 ze zm), który stanowi, że w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Natomiast art. 59 ust.1 tej ustawy stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Ustęp 2 art.59 brzmi - przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Z treści przepisu art. 59 ust.1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że dla zastosowania przepisu art. 59 ust.3 pkt.1 tej ustawy, konieczne jest ustalenie, że przy braku miejscowego planu nastąpiła zmiana zagospodarowania terenu bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, polegająca na wykonaniu robót budowlanych i nie wymagająca pozwolenia na budowę. Organy orzekające w tej sprawie po ustaleniu, jak wyżej to podniesiono, w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy uznały, że przy braku miejscowego planu doszło do zmiany przez skarżących zagospodarowania terenu bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy - w postaci utwardzenia gruntu w celu urządzenia placu parkingowego i ta zmiana zagospodarowania terenu nie wymagała pozwolenia na budowę zgodnie z treścią art.29 ust.2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r.,nr 243, poz. 1623 ze zm.), w związku z powyższym zastosowały w sprawie cyt. art. 59 ust.3 pkt.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Sądu organy wadliwie przyjęły, że dokonana przez skarżących zmiana zagospodarowana terenu nie wymaga pozwolenia na budowę. Powoływany przez nie w uzasadnieniach swoich decyzji przepis art. 29 ust.2 pkt.5 w/w ustawy Prawo budowlane z 1994r. stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Skarżący nie zrealizowali jednak robót budowlanych polegających tylko na utwardzeniu gruntu swojej działki. Organy wbrew swoim ustaleniom nie oceniły prawidłowo faktu, że roboty te zostały wykonane dla urządzenia miejsc postojowych dla autobusów oraz samochodów osobowych. Tego faktu nie można było pominąć przy ocenie zmiany zagospodarowania terenu. Z materiału sprawy wynika przecież, że skarżący na działce nr 280/1 wykonali roboty budowlane polegające na wykonaniu miejsc postojowych (parkingu) dla autobusów i samochodów osobowych. W tym celu teren został utwardzony tłuczniem, w części utwardzono go kostką, zbudowano krawężniki, bramę wjazdową i parkują na nim autobusy oraz samochody osobowe. Taka inwestycja nie jest zwolniona z uzyskania pozwolenia na budowę, ponieważ zgodnie z 28 ust.1 ustawy Prawo budowlane z 1994r. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Natomiast w myśl art. 29 ust.1 pkt. 10 tej ustawy pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. Wykonane miejsca postojowe jak wynika to z niespornych okoliczności sprawy, służą do parkowania przede wszystkim autobusów, które posiada skarżący w związku z prowadzoną firmą przewozową. W tych okolicznościach sprawy brak było podstaw w ocenie Sądu do stosowania art. 59 ust.3 pkt.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ budowa miejsc postojowych dla autobusów wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę w postępowaniu przed organami architektoniczno-budowlanymi. Sprawa zrealizowania inwestycji bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę należy natomiast do organów nadzoru budowlanego. Naruszenie prawa materialnego tj. w/w przepisu, polegało na niewłaściwym jego zastosowaniu - tzw. błędzie subsumcji, czyli wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Z tego względu konieczne było uchylenie decyzji obu organów, ponieważ naruszenie prawa materialnego w tej sprawie ma istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się jeszcze do zarzutów skargi, należy wyjaśnić, że dokonana przez skarżących zmiana zagospodarowania terenu nastąpiła bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i nie została dokonana w czasie rozpoznawania takiego wniosku przez właściwe organy. Skarżący nie posiadają decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie miejsc postojowych dla autobusów i samochodów osobowych ani też nie starają się o uzyskanie takiej decyzji. Ostatecznie, jak wynika z dowodów zgromadzonych w sprawie tj. wniosku z dnia 18 kwietnia 2011r. wnieśli o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr 280/1 dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego wraz niezbędną infrastruktura techniczną (akta adm. k.KI-202). Nie sposób przyjąć rozumując logicznie, że wniosek ten swym zakresem obejmuje ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji w postaci budowy miejsc postojowych dla autobusów. Biorąc wszystkie podniesione wyżej okoliczności pod uwagę, Sąd na podstawie art.134, art.135 w zw. z art.145 § 1pkt.1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję organu I instancji. Na podstawie art.152 p.p.s.a orzeczono o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, a o zwrocie kosztów postępowania należnych skarżącej rozstrzygnięto na podstawie art.200 tej ustawy. Organy rozpoznając ponownie sprawę rozważą w świetle poczynionych przez Sąd ustaleń, zasadność prowadzenia postępowania w trybie art.59 ust.3 pkt.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.