II SA/Ke 656/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 listopada 2012r. sprawy ze skargi T.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania T. T. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...], którą na wniosek M. i C. małż. S., ustalono warunki zabudowy działek nr ewid. 328/1, 329/2 i 302-dr., położonych w B. przy ul. K., dla zabudowy usługowo-mieszkaniowej, polegającej na budowie budynku usługowo-mieszkalnego, obejmującego funkcję gastronomiczną, handlową, usługi inne nieuciążliwe dla środowiska oraz funkcję mieszkalną jako uzupełniającą, o nieprzekraczalnej powierzchni sprzedaży do 2000m² oraz budowie zjazdu publicznego - na podstawie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Burmistrz Miasta i Gminy, po rozpatrzeniu wniosku . i C. małż. S. decyzją z dnia [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji wymienionej w rozstrzygnięciu. Odwołanie od decyzji złożyła T. T., właścicielka działki sąsiedniej. Do odwołania załączono 11 fotografii zarzucając, że: przy okazji rozbiórki budynku frontowego na działce nr 328 rozebrana została także ściana jej budynku oraz część fundamentu, a pozostawione zostały jedynie podpory, rozebrano ścianę na piętrze do stropu, a woda sączyła się w uszkodzoną ścianę powodując jej zagrzybienie, komin atrapa był ustawiony na pustkach na strychu, nie otrzymała pozwolenia na rozbiórkę budynku sąsiadów, rozebranie części ściany budynku sąsiada spowodowało pękanie ściany nośnej budynku strony składającej odwołanie, natomiast dalsze rozbiórki obiektu mogą spowodować katastrofę budowlaną. W odwołaniu zawarto także zarzuty dotyczące stosunków międzysąsiedzkich dot. wylewania wody, wybijania szyb i grabieży. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, dokonując w trybie art. 138 k.p.a. oceny legalności decyzji organu I instancji oraz zasadności zarzutów odwołania uznało, że decyzja nie narusza ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów odrębnych, wobec czego brak jest podstaw do jej uchylenia. Organ wskazał, że przepis art. 59 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie z art. 52 ust. 1 i 2 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji następuje na wniosek inwestora, zaś wniosek winien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującego teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000. Wnioskodawca złożył w organie I instancji stosowny wniosek, określając wnioskowane zamierzenie inwestycyjne jako budowa budynku usługowo-mieszkalnego obejmującego funkcję: gastronomiczną, handlową, usługi inne nieuciążliwe dla środowiska oraz funkcje mieszkalną jako uzupełniającą, o nieprzekraczalnej powierzchni sprzedaży do 2000m² oraz budowa zjazdu publicznego. Przepis art. 61 ustawy zawiera dyspozycję, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach 1-5 (zacytowanych w decyzji organu I instancji). Oznacza to, że jeżeli którykolwiek z warunków wymienionych w pkt 1-5 art. 61 ust. 1 nie zostanie spełniony, to organ nie może wydać decyzji o warunkach zabudowy. Przed wydaniem decyzji z dnia 29 marca 2012r. organ I instancji ustalił łączne spełnienie warunków art. 61, co znajduje udokumentowanie w materiale dowodowym. Sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W sprawie niniejszej granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniej jednak niż 50 m, zgodnie z treścią przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia. Organ I instancji przed wydaniem decyzji prawidłowo dokonał analizy, o której mowa w przepisie § 3 ust. 1 i w granicach obszaru, o jakim mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Na podstawie wyników tej analizy organ I instancji ustalił parametry nowej zabudowy, a sposób ich ustalenia szczegółowo przedstawiono w treści analizy, a następnie w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy projekt decyzji sporządziła osoba wpisana na listę samorządu zawodowego urbanistów i architektów. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy projekt decyzji posiada wymagane uzgodnienia (zgodnie z treścią art. 53 ust. 4). Organ odwoławczy uznał, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] zawiera elementy wymagane art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczono na mapie spełniającej wymogi art. 52 ust. 2 pkt 1, posiada także załączniki wymagane przepisami prawa. Odnosząc się do treści odwołania Kolegium wyjaśniło, że wykorzystanie terenu musi być zgodne nie z potrzebami lecz z ustaleniami planu miejscowego lub z decyzją o warunkach zabudowy wydaną w zgodności z obowiązującą ustawą i przepisami wykonawczymi do tej ustawy (art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga jedynie o możliwości budowy, ale nie upoważnia do jej rozpoczęcia, nie rozstrzyga także o konkretnych rozwiązaniach projektowych, lecz określa granice terenu inwestycji, czyli działki na której inwestycja będzie realizowana. Decyzja o warunkach zabudowy nie upoważnia do rozpoczęcia inwestycji. Organ rozstrzygający w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma obowiązek zbadania, czy na terenie objętym wnioskiem może być realizowana zamierzona inwestycja. Oznacza to, że organ orzekający jest związany treścią wniosku i nie jest dopuszczalne rozstrzygnięcie wykraczające poza jego granice. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczącego braku zgody właściciela działki sąsiedniej na realizację planowanej inwestycji, organ wskazał, że kwestia ta nie ma znaczenia w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy. Brak zgody właściciela działki sąsiedniej nie stanowi podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy, bowiem przyzwolenia do takiego orzekania, nie daje treść ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego obniżenie komfortu życia na skutek realizacji planowanej inwestycji, Kolegium wyjaśniło, że istotą decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie, czy planowana inwestycja pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także przepisami odrębnymi w rozumieniu tej ustawy, natomiast decyzja taka nie upoważnia do realizacji inwestycji. Każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, przy czym naruszenie interesu publicznego oraz osób trzecich musi wynikać wprost z przepisów prawa, tj. z naruszenia konkretnego przepisu prawa. Ochrona uzasadnionych interesów właścicieli działek sąsiadujących z terenem inwestycji znajdzie pełną konkretyzację na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016). Roboty budowlane związane z inwestycją objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskanej w trybie określonym przepisami Prawa budowlanego. Natomiast właściwym do kontroli realizacji robót na działce (także rozbiórkowych) jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego. Postępowanie dotyczące wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest pierwszym etapem realizacji inwestycji. W każdym z etapów organ prowadzący postępowanie jest prawnie zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, lecz co wymaga podkreślenia zakres tej ochrony jest różny dla postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i dla postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. W decyzji o warunkach zabudowy organ orzekający powinien w możliwe najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, ich konkretyzacja następuje natomiast dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych. Postanowienia decyzji o warunkach zabudowy powinny określać jedynie warunki ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, a nie władczo przesądzać o spełnieniu tych wymagań. O tym bowiem rozstrzygał będzie dopiero organ administracji publicznej w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Takie stanowisko prezentuje m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19.01.2007r., sygn. akt II OSK 200/06. Stosownie do treści art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odmowa ustalenia warunków zabudowy możliwa jest jedynie w sytuacji wskazania sprzeczności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi, natomiast strona odwołująca się sprzeczności takiej nie wskazała. Przepisy ustawy - Prawo budowlane i przepisy wykonawcze do tej ustawy, nie są przepisami odrębnymi w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję z dnia [...] wniosła T. T., właścicielka nieruchomości nr 327, domagając się jej uchylenia. Zarzuty skargi sprowadzają się do kwestionowania prawidłowości wykonanej na działce inwestorów – nr 328/1 rozbiórki budynku oraz faktu, że skarżąca nie brała udziału w tym postępowaniu o rozbiórkę. Ponadto T. T. zarzuciła poszerzenie działek sąsiednich, w tym działki inwestorów, kosztem jej działki. Opisała także szereg sytuacji, mających miejsce podczas oględzin budynku przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, biegłego sądowego oraz etapu projektowania jej budynku przez architekta, podnosząc, że "zagarnięto nam już działkę ponad 5000m² pod ulicę G. też bez naszego udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym, usunięto nam księgę wieczystą". Do skargi dołączono trzy załączniki w postaci map i dokumentacji technicznej budynku skarżącej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym zasady słuszności i współżycia społecznego nie mogą być brane pod uwagę. Na wstępie podnieść należy, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powoduje, że ustalenie warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu wymaga wydania decyzji, a ustalenie tych warunków, stosownie do art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy następuje na wniosek inwestora. W ocenie Sądu, podniesione w skardze zarzuty nie odnoszą się do postępowania, którego przedmiotem było ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji usługowo-mieszkaniowej, polegającej na budowie budynku usługowo-mieszkalnego, obejmującego funkcję gastronomiczną, handlową, usługi inne nieuciążliwe dla środowiska oraz funkcję mieszkalną jako uzupełniającą, o nieprzekraczalnej powierzchni sprzedaży do 2000m² oraz budowie zjazdu publicznego, na działkach nr ewid. 328/1, 329/2 i 302-dr., położonych w B. przy ul. K. Zarzuty dotyczące niewłaściwego, w ocenie skarżącej, wykonania robót rozbiórkowych na działce nr 328/1 oraz naruszenie prawa własności nieruchomości skarżącej nie mają wpływu na treść decyzji ustalającej warunki zabudowy i nie podlegają badaniu na etapie ustalania warunków zabudowy. Właściwym do kontroli zgodności z przepisami prawa zrealizowanych już robót rozbiórkowych jest organ nadzoru budowlanego, który w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości jest uprawniony m.in. do nakazania wykonania robót zabezpieczających. Należy podkreślić, że w granicach określonych ustawą każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Naruszenie interesu publicznego oraz osób trzecich musi wynikać z naruszenia konkretnego przepisu prawa. Słusznie podniósł organ, że ochrona uzasadnionych interesów właścicieli działek sąsiadujących z terenem inwestycji, znajdzie pełną konkretyzację na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Dopiero w tym postępowaniu organ architektoniczno-budowlany bada m.in. posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością dla celów budowlanych. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy okoliczność ta nie ma znaczenia; decyzję o ustaleniu warunków zabudowy może otrzymać także osoba, która nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością, na której planowana jest inwestycja. Postępowanie dotyczące wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy jest pierwszym etapem realizacji inwestycji. Roboty budowlane związane z inwestycją, objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ słusznie podkreślił, że w każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest prawnie zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, lecz zakres tej ochrony jest różny dla postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i dla postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. W decyzji o warunkach zabudowy organ orzekający powinien w możliwe najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, ich konkretyzacja następuje dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych. Postanowienia decyzji o warunkach zabudowy powinny określać jedynie warunki ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, a nie władczo przesądzać o spełnieniu tych wymagań. O tym rozstrzyga organ architektoniczno-budowlany w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. W sprawie niniejszej wymagania dotyczące ochrony osób trzecich zostały zawarte w pkt 2d decyzji organu I instancji z dnia [...]. W wyniku dokonanej oceny zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, że wbrew zarzutom skargi decyzja nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia jej legalności. Decyzja nie narusza przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani przepisów odrębnych. Spełnione zostały łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy, gdyż nieruchomość położona jest w enklawie zabudowy usługowej (handlowej) i mieszkalnej, a budowa budynku objętego wnioskiem stanowi jej uzupełnienie; teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, tj. ul. Kilińskiego; istniejące uzbrojenie terenu w sieć energetyczną, wodociągową, kanalizacji sanitarnej i gazową gwarantuje prawidłowe funkcjonowanie obiektu, objętego wnioskiem; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne zgodnej z ustawą z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2004r. Nr 121, poz. 1266); nie narusza wymogów wynikających z przepisów odrębnych. Podkreślenia wymaga także, że parametry nowej zabudowy zostały ustalone na podstawie wyników, sporządzonej przed wydaniem decyzji analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 i w granicach obszaru, określonego w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ orzekający prawidłowo uznał, że wyniki analizy w zakresie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania, dokonanej w analizowanym terenie wyznaczonym wokół nieruchomości objętej wnioskiem wskazują, że znajdująca się w jego granicach zabudowa usługowa, usługowo-mieszkaniowa pozwala na określenie dla projektowanego budynku wymagań w zakresie kontynuacji funkcji, gabarytów, formy architektonicznej, wskaźników zabudowy oraz linii zabudowy. Sposób ustalenia tych parametrów został dokładnie omówiony w treści analizy, a także w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. W ocenie Sądu nie nasuwa on żadnych zastrzeżeń. Decyzja ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji zawiera elementy wymagane przepisem art. 54 ustawy, a jej integralną część stanowią: załącznik graficzny (mapa zasadnicza w skali 1:500) oraz wyniki analizy (część tekstowa i graficzna). Decyzję sporządziła osoba wpisana na listę samorządu zawodowego urbanistów i architektów (art. 60 ust. 4 ustawy); projekt decyzji posiada wymagane uzgodnienia (art. 53 ust. 4 ustawy) Ministra Zdrowia, Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, Okręgowego Urzędu Górniczego, Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz zarządcy drogi. Linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone zostały na mapie spełniającej wymogi art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że podniesione w skardze zarzuty nie mogą odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.