II SA/Ke 656/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Detka po rozpoznaniu w dniu 31 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. Ł. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia p o s t a n a w i a : 1. podjąć zawieszone postępowanie, 2. odrzucić skargę. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K. pismem z dnia 23 maja 2017 r., znak: [...] , na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. poz. 1948, ze zm.), zwanej dalej PwuKAS, złożył J. Ł. propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w K. W odpowiedzi na powyższe J. Ł. oświadczeniem z 25 maja 2017 r. przyjęła przedstawioną jej propozycję, a w dniu 7 czerwca 2017 r. (data wpływu do organu), traktując powyższą propozycję jako decyzję, złożyła od niej odwołanie/wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na odwołanie/wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K. pismem z 14 lipca 2017 r., znak: [...] wskazał, że przepisy PwuKAS, nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi, nie przewidują również formy decyzji dla propozycji pracy dla funkcjonariusza. W związku z tym przedłożona propozycja zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w K. znajduje oparcie w przepisach prawa. Zgodnie z art. 170 ust. 2 ww. ustawy funkcjonariusz, któremu przedłożono propozycję zatrudnienia składa w terminie 14 dni od jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia. Natomiast w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia przez osobę pełniącą służbę w jednostkach KAS, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby, zgodnie z art. 171 ust. 1 pkt 2 przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub określony. Pismem z 17 sierpnia 2017 r. J. Ł. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. skargę, wskazując, że jej przedmiotem jest decyzja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. z [...] r., znak: [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, gdyż propozycja zatrudnienia nie mieści się w katalogu spraw podlegających właściwości sądów administracyjnych, nie jest ona bowiem aktem administracyjnym. Postanowieniem z dnia 27 grudnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie sądowe w niniejszej sprawie (pkt 2 sentencji). W uzasadnieniu wskazano, że przed tutejszym Sądem zawisła sprawa ze skargi J. Ł., sygn. akt II SA/Ke 561/17, na opisany na wstępie akt Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia. Wyrokiem z dnia 29 listopada 2017 r. Sąd uchylił powyższy akt i uznał obowiązek Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. do złożenia skarżącej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględni posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z uzasadnienia tego wyroku wynikało, że Sąd uznał, iż pisemna propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 PwuKAS nie jest decyzją administracyjną, lecz aktem z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej p.p.s.a. W postanowieniu o zawieszeniu postępowania w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiła się istotna rozbieżność w rozpoznawaniu skarg w analogicznych do tej sprawy przypadkach, wynikająca z niejednoznacznego i budzącego wątpliwości interpretacyjne brzmienia przepisów PwuKAS. Wyrażone zostały bowiem poglądy: - o braku kognicji sądów administracyjnych (tak m.in. w postanowieniu WSA w Poznaniu z 13 września 2017 r., sygn. akt II SA/Po 765/17 oraz w postanowieniu WSA w Gdańsku z 16 października 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 819/17) oraz - akceptujące właściwość sądów administracyjnych do rozpoznawania takich spraw, uznające przy tym przedmiot zaskarżenia za decyzję administracyjną (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 897/17) albo za czynność organu z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień skarżących wynikających z przepisów prawa (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 672/17) lub za akt z zakresu administracji publicznej objęty dyspozycją art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 554/17). Dlatego też istotne znaczenie dla wyniku niniejszej sprawy ma prawomocne rozstrzygnięcie opisanej wyżej sprawy II SA/Ke 561/17, w której wyrażony zostanie ostatecznie pogląd na temat prawnego charakteru pisemnej propozycji zatrudnienia złożonej skarżącej w trybie art. 165 ust. 7 PwuKAS. Postanowieniem z dnia 25 października 2019 r., sygn. akt I OSK 1077/18, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 29 listopada 2017 r. w sprawie II SA/Ke 561/17 i odrzucił skargę J. Ł. na akt Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. z dnia 23 maja 2017 r. znak 2601-IZK.111.168.2017.153 w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska Sądu I instancji, że pisemna propozycja określająca warunki zatrudnienia stanowi akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie stanowi ona bowiem władczej formy rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących dla jej adresata konsekwencjach. Zdaniem NSA, "pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia bezpośrednio nie dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata, gdyż te - wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego - zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa dopiero w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 przepisów wprowadzających), albo w wyniku odmowy jej przyjęcia (art. 170 ust. 1-3 przepisów wprowadzających). Propozycja zatrudnienia mieści się w sferze władztwa pracowniczego oraz stanowi jedynie etap realizacji ustawowo określonego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest (musi być) oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu takiej propozycji. Zatem akt ten sam z siebie nie stwierdza istnienia obowiązku lub uprawnienia wynikającego bezpośrednio z przepisów prawa. Organ przedkładając propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. O ile można argumentować, że akt ten ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotyczący trwającego jeszcze stosunku służbowego indywidualnie określonego podmiotu), o tyle nie sposób przyjąć, aby dotyczył on bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzował prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Wskutek złożenia pisemnej propozycji zatrudnienia nie następuje potwierdzenie uprawnienia lub obowiązku określonego podmiotu wynikającego wprost z ustawy. Propozycja zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Poprzez złożenie propozycji zatrudnienia właściwy organ nie stwierdza uprawnień lub obowiązków powstałych ex lege, wynikających wprost z przepisów prawa materialnego. Nie można zatem twierdzić, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te, wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego - jak już wskazano - zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji, albo w wyniku odmowy jej przyjęcia. Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). Zatem w tym sensie propozycja zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, nie jest innym aktem dotyczącym bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa". W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny, powołując się na szereg wyroków NSA oraz uchwałę siedmiu sędziów z dnia 1 lipca 2019 r. o sygn. akt I OPS 1/19 wskazał, że pisemna propozycja zatrudnienia skierowana do funkcjonariusza Służby Celnej w trybie art. 165 ust. 7 PwuKAS, jako niespełniająca przesłanek charakteryzujących akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie kluczowe znaczenie ma przedstawione wyżej postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2019 r., sygn. I OSK 1077/18, zawierające ocenę charakteru prawnego pisma Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z 23 maja 2017 r., zawierającego skierowaną do skarżącej – byłej funkcjonariuszki Służby Celnej - pisemną propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w K.. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest bowiem pismo z 14 lipca 2017 r., będące odpowiedzią na "odwołanie/wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy" wniesione przez J. Ł. od "decyzji" z dnia 23 maja 2017 r. Przepis art. 170 p.p.s.a. stanowi, że orzeczenie prawomocne (a takim jest omawianie postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego) wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe. Sprawa niniejsza dotyczy w istocie tej samej sprawy, co sprawa rozstrzygnięta przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 25 października 2019 r., w którym NSA uznał niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej dla pisemnej propozycji zatrudnienia, złożonej skarżącej pismem z 23 maja 2017 r. W tej sytuacji stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w sprawie I OSK 1077/18, odnieść należy także do zaskarżonego w sprawie pisma z dnia 14 lipca 2019 r., a co za tym idzie, uznać skargę na to pismo za nienależącą do właściwości sądu administracyjnego. Dodatkowo podnieść należy, że kwestie związane z charakterem prawnym propozycji zatrudnienia składanych na bazie PwuKAS, przesądzone zostały w uchwale NSA z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano m.in., że "przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy nie zamyka dotychczasowemu funkcjonariuszowi Służby Celnej prawa dochodzenia swych wolności lub praw na drodze sądowej (art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). Przy tym, ustawa p.w. KAS pozostawia dotychczasowemu funkcjonariuszowi wybór, czy będzie on dochodził swych praw przed sądem powszechnym czy na drodze postępowania sądowoadministracyjnego. Jeżeli bowiem odmówi przyjęcia propozycji zatrudnienia w określonym przez prawo terminie, to będzie mu przysługiwało prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 170 ust. 3 PwuKAS). Jeżeli zaś w wyniku przyjęcia złożonej mu propozycji zatrudnienia dojdzie do przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy, to będzie on mógł dochodzić swych praw przed sądem powszechnym". Mając powyższe na uwadze, skargę należało odrzucić, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.