II SA/Ke 658/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Marta Bieniek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 października 2013r. sprawy ze skargi Ł. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej w transporcie drogowym I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] Okręgowy Inspektor Pracy działając na podstawie art. 19 ust.1 pkt 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję Starszego Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy z dnia [...] o nałożeniu na pracodawcę Ł. B., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą P., kary pieniężnej w wysokości 8.750 zł. W oparciu o wyniki przeprowadzonej w dniach 27 lutego 2013r. oraz 4 i 15 marca 2013r. kontroli pracodawcy Ł. B., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą P. ustalono, że w przedsiębiorstwie doszło do naruszeń przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. U. UE.L. z 2006 r., Nr 102, s. 1, ze zm.) w zakresie: 1) prowadzenia pojazdu przez okres dłuższy niż 4,5 godziny bez wymaganej przerwy; 2) skrócenia dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego; 3) przekroczenia maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego; 4) skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego; 5) przekroczenie łącznego czasu prowadzenia pojazdu w ciągu dwóch kolejnych tygodni przy wykonywaniu przewozu drogowego. Powyższe ustalenia kontroli, wobec braku zastrzeżeń pracodawcy, legły u podstaw opisanej na wstępie decyzji z dnia 29 marca 2013 r., wydanej zgodnie z przepisami art. 33 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy oraz art. 93 ust. 1 w zw. z art. 92 a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. W opisach poszczególnych stanów faktycznych wskazano m.in. określony w minutach czas, o jaki skrócono wymagany okres odpoczynku albo wydłużono dopuszczalny czas prowadzenia pojazdu. W odwołaniu Ł. B. zarzucił decyzji organu I-szej instancji rażące naruszenie: - art. 2 i 7 Konstytucji RP, - art. 79a ustawy z 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej, - art. 6, 7, 8, 19 i 107 § 1 K.p.a., - art. 89 ust. 1 pkt 6 i art. 93 ustawy o transporcie drogowym. W ramach tych zarzutów skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja nie zawiera określenia organu, który ją wydał i podkreślił, że takie określenie nie wynika z treści pieczęci nagłówkowej odciśniętej na pierwszej stronie zaskarżonej decyzji. W ocenie skarżącego nie istnieje organ o nazwie Państwowa Inspekcja Pracy - Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy. W konsekwencji nie można ustalić prawdziwej nazwy organu wydającego decyzję, co z kolei narusza art. 107 § 1 K.p.a. Zdaniem skarżącego inspektor pracy przekroczył swoje uprawnienia co do zakresu kontroli wynikające z treści ustawy o transporcie drogowym. W tym zakresie skarżący zakwestionował uprawnienie inspektora pracy do kontroli maksymalnych okresów prowadzenia pojazdu przez kierowcę, a także minimalnych, wymaganych przez przepisy okresów przerw i odpoczynków. W ocenie skarżącego jedynym uprawnieniem jakie wynika z treści przepisów ustawy o transporcie drogowym jest kontrola czy dokonywane są zapisy za pomocą urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość. W konkluzji skarżący stwierdził, że organ I-ej instancji przekraczając swoje uprawnienia kontrolne naruszył normy konstytucyjne zawarte w art. 2 i 7 Konstytucji RP. Ponadto naruszone zostały ogólne zasady postępowania administracyjnego zawarte w art. 6, 7 i 8 K.p.a. Zdaniem skarżącego, organem uprawnionym do wydania decyzji w I-ej instancji jest Okręgowy Inspektor Pracy w Kielcach, z uwagi na fakt, że kieruje Okręgowym Inspektoratem Pracy, którego pracownikiem jest inspektor pracy, prowadzący kontrolę i stwierdzający naruszenia przepisów. Powyższe znajduje uzasadnienie w treści art. 93 ust 1 ustawy o transporcie drogowym. Utrzymując w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie Okręgowy Inspektor Pracy stwierdził, że podstawa prawna działania Państwowej Inspekcji Pracy została określona w ustawie z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (tekst jednolity: Dz.U. z 2012r. poz. 404 ze zm.) zwana dalej ustawą o PIP. Zgodnie z art. 1 tej ustawy Państwowa Inspekcja Pracy jest organem powołanym do sprawowania kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa pracy, a w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także innych przepisów. Sformułowanie "w szczególności", zgodnie z utrwaloną wykładnią oznacza, że wyliczony zakres nie jest wyczerpujący i może zostać zmieniony w trybie przyjętym dla legislacji. Zawarte w art. 1 ustawy o PIP sformułowanie "organ" użyte zostało dla celu określenia miejsca Państwowej Inspekcji Pracy w strukturze organów państwowych, jako organu kontroli. Natomiast w art. 17 tej ustawy zawarte jest ustalenie, jakie organy w strukturze organizacyjnej Państwowej Inspekcji Pracy są organami, w takim rozumieniu, jak ustała to K.p.a., regulujący zasady postępowania administracyjnego, opartego na zasadzie dwuinstancyjności postępowania. W art. 17 ustawy o PIP ustawodawca wskazał, że organami Państwowej Inspekcji Pracy są: Główny Inspektor Pracy, okręgowi inspektorzy pracy i inspektorzy pracy działający w ramach właściwości terytorialnej okręgowych inspektoratów pracy. Dalsze przepisy zawarte w rozdziale 3 ustawy precyzyjnie regulują właściwość rzeczową wymienionych organów, jak też kompetencje organu wyższego stopnia. Wskazane ustawowe uregulowania pozwalają na stwierdzenie, że inspektor pracy jest organem Państwowej Inspekcji Pracy działającym w ramach terytorialnych okręgowego inspektoratu pracy i z tytułu swoich kompetencji, wynikających z przywołanej ustawy o PIP, oraz innych ustaw, uprawniony do prowadzenia kontroli i stosowania środków prawnych jako organ I-szej instancji. W ocenie organu odwoławczego decyzja organu I – szej instancji opatrzona jest na pierwszej stronie odciskiem pieczęci, z treści której jednoznacznie wynika, iż organem, który wydał decyzję jest inspektor pracy (zgodnie z art. 17 ustawy o PIP jako uprawniony organ), działający w ramach terytorialnych Okręgowego Inspektoratu Pracy. Na ostatniej stronie tej decyzji odciśnięta jest imienna pieczęć inspektora pracy, który prowadził kontrolę i wydał decyzję. W świetle powyższego zarzut naruszenia przepisu art. 107 § 1 K.p.a. jest zdaniem organu bezzasadny. Organ odwoławczy wskazał również na treść art. 87 ustawy o transporcie drogowym i stwierdził, że fakt iż w przepisie art. 89 ustawy nie została w pełni powtórzona treść art. 87, nie uzasadnia wniosku, że wynika z tego zakaz dla inspektora pracy poddania kontroli kwestii maksymalnych okresów prowadzenia pojazdu przez kierowców, czy minimalnych okresów wymaganych przerw i odpoczynków. Delegacja ustawowa dla Ministra właściwego do spraw transportu, zawarta w art. 89 ust. 5 ustawy, nie pozostaje w żadnym istotnym związku z rozważanym problemem. Wydane na tej podstawie w 2009 r. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie kontroli przewozu drogowego (Dz.U. Nr 145, poz. 1184), określa wzory dokumentów, jakie powinny być stosowane w trakcie kontroli i sposób prowadzenia kontroli. Treść rozporządzenia nie zawiera żadnego zapisu, który uzasadniałby zarzut, że uprawnienia kontrolne inspektora pracy ograniczone są wyłącznie do postanowień art. 89 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Zdaniem organu wzmocnieniem tego stanowiska jest treść art. 89a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym inspektor pracy dokonuje kontroli w zakresie przewozu drogowego w trybie określonym w przepisach o Państwowej Inspekcji Pracy. Postanowienia tej ustawy przewidują bardzo szeroki zakres sposobów prowadzenia kontroli, a co za tym idzie, uprawnień kontrolnych inspektora pracy, w tym także kontroli w celu ustalenia faktu naruszeń przepisów o czasie pracy. Organ podkreślił, że w orzecznictwie sądowym nie zakwestionowano podstaw do wydawania decyzji o nałożeniu kar pieniężnych przez inspektorów pracy, także za naruszenie przepisów dotyczących okresów prowadzenia pojazdów, obowiązkowych przerw oraz czasu odpoczynku. Potwierdzeniem tego stanowiska jest art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym z którego wynika, że decyzję o nałożeniu kary pieniężnej wydaje organ, którego pracownicy lub funkcjonariusze stwierdzili naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Organ podkreślił, że nie stwierdził naruszeń proceduralnych i merytorycznych, uzasadniających zmianę, bądź uchylenie decyzji organu I – szej instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Ł. B. zarzucił naruszenie prawa procesowego tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 1 K.p.a. oraz naruszenie prawa materialnego. W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa procesowego skarżący podtrzymał zarzuty sformułowane uprzednio w odwołaniu co do braku możliwości ustalenia jaki organ wydał decyzję. Zdaniem skarżącego treść pieczęci nagłówkowej oraz pieczęci okrągłej z godłem w części końcowej decyzji, nie pozwala ustalić nazwy organu, a konsekwencji ustalić czy organ działał w ramach swojej właściwości. Skarżący w ramach zarzutu naruszenia art. 77 § 1 K.p.a. podniósł, że organ stwierdzając naruszenia przepisów w zakresie czasu prowadzenia pojazdu, oraz obowiązkowych przerw i odpoczynków, nie ustalił szczegółowo trasy na której doszło do naruszenia, a w szczególności czy to naruszenie miało miejsce na obszarze Unii Europejskiej czy poza obszarem Unii Europejskiej. W ocenie skarżącego w pierwszym przypadku stosuje się zapisy Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98 jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85. W drugim przypadku zastosowanie znajdują normy zawarte w Umowie dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AERT) sporządzonej w Genewie 1 lipca 1970r. Skarżący podkreślił, że różnice wynikające z treści podanych przepisów mogłyby ewentualnie spowodować zmianę w zakresie naruszeń i w efekcie w wysokości wymierzonych kar za stwierdzone naruszenia. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego skarżący powołując się na przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, podniósł, że organ I -szej instancji wyszedł poza przewidziany dla Inspektorów Pracy zakres kontroli. W tym zakresie powtórzył argumentację przedstawioną w odwołaniu od decyzji organu I-szej instancji. W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 3 października 2013r. skarżący popierając skargę oświadczył, że kontrolowani kierowcy, w tych okresach o których mowa w decyzjach organów obu instancji, wykonywali transport nie tylko na terenie Unii Europejskiej, ale także poza terenem Unii np. do Serbii i na Ukrainę. Nie pamięta czy zgłaszał zastrzeżenia pisemne do protokołu kontroli. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji organ dopuścił się naruszeń prawa procesowego, skutkujących koniecznością jej uchylenia (art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a.). Odnosząc się do najdalej idącego zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez przekroczenie przez organ I –szej instancji uprawnień co do zakresu kontroli wynikającej z treści ustawy o transporcie drogowym należy stwierdzić, że jest on niezasadny. W tym zakresie Sąd w pełni podziela stanowisko organu zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz odpowiedzi na skargę. Trafnie organ odwoławczy wskazuje, że uprawnienie inspektorów Państwowej Inspekcji Pracy do kontroli zapisów urządzenia rejestrującego w takim zakresie jakie zostały zarejestrowane znajduje oparcie nie tylko w treści art. 89 ustawy o transporcie drogowym ale również w art. 89a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Stosownie do tego przepisu inspektor pracy dokonuje kontroli w zakresie przewozu drogowego na warunkach i w trybie określonym w przepisach o Państwowej Inspekcji Pracy, co oznacza, że ustawodawca odsyła w tym zakresie do ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2012 r. poz. 404). Jak wynika z art. 1 tej ustawy Państwowa Inspekcja Pracy jest organem powołanym do sprawowania nadzoru i kontroli przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także przepisów dotyczących legalności zatrudnienia i innej pracy zarobkowej w zakresie określonym w ustawie. Szczegółowy zakres zadań Państwowej Inspekcji Pracy określa art. 10 tej ustawy. W ocenie Sądu czas pracy kierowców, obowiązkowe przerwy w prowadzeniu pojazdu czy czas odpoczynku nie zostały przez ustawodawcę wyłączone z uprawnień kontrolnych i nadzorczych przynależnych Państwowej Inspekcji Pracy, co uzasadnia stanowisko, że wbrew zarzutom skargi organy nie przekroczyły swoich ustawowych uprawnień kontrolnych. Również zarzut dotyczący braku możliwości ustalenia jaki organ wydał decyzję nie zasługuje na uwzględnienie. W tym zakresie Sąd w pełni podziela argumentację organu odwoławczego przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 12 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach nieuregulowanych w ustawie bądź przepisach wydanych na jej podstawie albo w przepisach szczególnych stosuje się przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Z kolei zgodnie z art. 17 tej ustawy organami państwowej Inspekcji Pracy są : Główny Inspektor Pracy, okręgowi inspektorzy pracy i inspektorzy pracy, działający w ramach właściwości terytorialnej okręgowych inspektoratów pracy. Przepisy zawarte w rozdziale 3 ww. ustawy określają natomiast zakres działania tych organów - w tym ich merytoryczne i instancyjne kompetencje. Wbrew zarzutom skargi z decyzji organu I- szej instancji jednoznacznie wynika, że organem I- szej instancji, który wydał decyzję w sprawie jest inspektor pracy działający w ramach terytorialnych Okręgowego Inspektoratu Pracy w Kielcach imiennie identyfikowany pieczęcią i podpisem na końcu decyzji. Powyższa decyzja jest również opatrzona pieczęcią nagłówkową, której treść nie pozostawia wątpliwości, co do organu wydającego decyzję. Natomiast jak wynika z art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy Okręgowy Inspektor Pracy jest organem odwoławczym od nakazów i innych decyzji inspektorów pracy. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 K.p.a., należy podkreślić, że Sąd kontroluje legalność decyzji w oparciu o akta administracyjne sprawy przekazane przez organ, nie czyniąc przy tym własnych ustaleń faktycznych (art. 133 ustawy P.p.s.a.). Kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W świetle regulacji ustawy o transporcie drogowym i ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy nałożenie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu następuje w formie decyzji administracyjnej zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012r. poz. 1265) w zw. z art. 33 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2012r. poz. 404). Powyższe oznacza, że właściwy organ podejmujący decyzję administracyjną w takiej sprawie jest związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 K.p.a. organ administracji ma obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Realizację zasady prawdy obiektywnej zapewniają przede wszystkim gwarancje procesowe zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe. Według art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena czy dana okoliczność została udowodniona następuje na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.). Stanowisko organu powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. W ocenie Sądu wskazanym wymogom organ nie sprostał, albowiem zgromadzony w rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy przedstawiony w aktach administracyjnych nie pozwala na stwierdzenie, że sprawa jest wyjaśniona w sposób nie budzący wątpliwości. Ustalenia faktyczne poczynione przez organ w oparciu o protokół kontroli nie znajdują potwierdzenia w przedstawionych Sądowi aktach sprawy. Poza protokołem kontroli, kserokopiami wykresówek jednego z kontrolowanych kierowców (W. M.), kserokopiami listów przewozowych - brak jest dokumentów pozwalających organowi odwoławczemu oraz Sądowi na weryfikację danych objętych protokołem kontroli, zwłaszcza gdy się zważy, że jak wynika z akt administracyjnych pobrano tachografy od 6 kontrolowanych kierowców (k. 78 i k. 52 - 54 akt administracyjnych). Zdaniem Sądu w oparciu o ten materiał dowodowy nie sposób zweryfikować danych objętych protokołem kontroli w zakresie czasu pracy, postoju, obowiązkowych przerw, czasu odpoczynku kierowców zgodnie z przepisami rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006r. Brak jest przede wszystkim wykresówek pozostałych kontrolowanych kierowców oraz wydruku z odczytu kart tych kierowców. W tej sytuacji zarówno organ odwoławczy jak i Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, nie miały możliwości weryfikacji zgodności z prawem poczynionych przez organ I- szej instancji ustaleń odnośnie stwierdzonych naruszeń. Powyższe okoliczności świadczą o tym, że organ odwoławczy wyłącznie skontrolował zaskarżoną decyzję zamiast rozpoznać sprawę merytoryczne. Wymaga wyraźnego podkreślenia, że zasada dwuinstancyjności wyrażona w art. 15 K.p.a. obliguje organy administracji do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy, a nie wyłącznie odniesienia się do zarzutów odwołania. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I- szej instancji przeprowadzi postępowanie administracyjne mając na uwadze przedstawione wyżej wywody i eliminując dotychczas popełnione uchybienia. W szczególności obowiązkiem organu przed wydaniem rozstrzygnięcia jest zebranie kompletnego materiału dowodowego oraz jego rozpatrzenie w całokształcie istotnych dla sprawy okoliczności. Dokonane ustalenia organ wyczerpująco omówi w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, zgodnie z wymogami art. 107 § 1 i 3 K.p.a. z powołaniem się na konkretne dowody zebrane w aktach administracyjnych sprawy. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że doszło do naruszenia przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I – szej instancji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 135 ustawy P.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku uzasadnia art. 152 ustawy P.p.s.a.