II SA/Ke 661/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2017 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Zarządu Powiatu z dnia 13 kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko pełniącego obowiązki Dyrektora Domu Pomocy Społecznej postanawia: umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne. Uchwałą z dnia 13 kwietnia 2016r. nr 50.32.2016 w sprawie powołania na stanowisko pełniącego obowiązki Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w Czachowie Zarząd Powiatu w Opatowie na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015r. poz. 1445 ze zm.) w zw. z art. 122 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015r. poz. 163 z późn. zm.) oraz § 6 ust. 2 Statutu Domu Pomocy Społecznej w Czachowie powołał na w/w stanowisko M. G., na okres od dnia 17 kwietnia 2016r. do czasu powołania dyrektora. W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że pełniący obowiązki dyrektora Domu Pomocy Społecznej w Czachowie R. Z. został powołany na to stanowisko do dnia 16 kwietnia 2016r., w związku z czym zachodzi konieczność powierzenia stanowiska pełniącego obowiązki dyrektora M. G., który posiada kwalifikacje i doświadczenie zawodowe, ukończył studia magisterskie w 2011 roku oraz posiada 7-letnie doświadczenie pracy w zakresie pomocy społecznej na rzecz osób niepełnosprawnych oraz mieszkańców domu pomocy społecznej. W skardze na powyższą uchwałę, wniesionej na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 814 ze zm.), Wojewoda Świętokrzyski wniósł o stwierdzenie jej nieważności uchwały w całości i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił, że uchwała została podjęta z rażącym naruszeniem art. 122 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930 z późn. zm.). W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zgodnie z w/w przepisem osoby kierujące jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej są obowiązane posiadać co najmniej 3-letni staż pracy w pomocy społecznej oraz specjalizację z zakresu organizacji pomocy społecznej. Jak ustalono, M. G. przez okres 7 lat, tj. od 2009 do 2016r. przed podjęciem pracy na stanowisku dyrektora w DPS – Czachów, był prezesem Stowarzyszenia "Akademia Pomysłu", które w swoich celach zadaniowych ma wpisaną organizację i prowadzenie DPS. Jednak zdaniem skarżącego zawarty w w/w przepisie wymóg dotyczy 3-letniego stażu pracy w pomocy społecznej, nie zaś doświadczenia pracy w zakresie pomocy społecznej. Tym samym pełnienie funkcji prezesa stowarzyszenia mającego wskazane w zadaniach organizację i prowadzenie DPS nie jest wystarczającą przesłanką do uznania tego warunku za spełniony. Ponadto z uchwały nie wynika czy przy zatrudnianiu M. G. istniał wymóg przeprowadzenia postępowania konkursowego i czy został on zachowany. Z uwagi zaś na upływ terminu wskazanego w art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym wniesienie skargi jest konieczne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369) ze względu na jego bezprzedmiotowość, ewentualnie o oddalenie skargi w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podniesiono, że skarga jest już bezprzedmiotowa bowiem zaskarżona uchwała została uchylona na mocy uchwały Zarządu Powiatu w Opatowie z dnia 25 sierpnia 2017r. nr 93.66.2017, którą po przeprowadzonym postępowaniu konkursowym został powołany nowy Dyrektor Domu Pomocy Społecznej w Czachowie. Zatem w chwili obecnej nie istnieje już przedmiot kontroli sądowej, gdyż zaskarżona uchwała utraciła moc - zgodnie z § 3 w/w uchwały z dnia 25 sierpnia 2017r. "Zniknięcie" przedmiotu kontroli sądowej przed dniem wyrokowania przez sąd administracyjny skutkuje, co do zasady, bezprzedmiotowością postępowania sądowego, uzasadniającą jego umorzenie. Od zasady tej istnieją pewne wyjątki, jednak taki wyjątek w niniejszej sprawie nie zachodzi albowiem zaskarżona uchwała nie była aktem prawa miejscowego, a co za tym idzie nie stanowiła powszechnie obowiązującego prawa, w związku z czym nie mogła i nadal nie może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie. Z ostrożności procesowej organ podniósł, że niespornym jest fakt pełnienia przez M. G. funkcji prezesa zarządu w stowarzyszeniu "Akademia Pomysłu", jak również niespornym pozostaje, że okoliczność ta znajdowała odzwierciedlenie w jego dokumentacji osobowej. Stowarzyszenie "Akademia Pomysłu" w swoich celach statutowych wskazuje na aktywizację społeczno-zawodową osób niepełnosprawnych oraz zagrożonych wykluczeniem społecznym, organizację i prowadzenie domów pomocy społecznej, warsztatów terapii zajęciowej, poradni psychologiczno-pedagogicznych, ośrodków edukacyjnych, rehabilitacyjnych i wychowawczych, organizację i prowadzenie placówek wychowawczych, opiekuńczo - wychowawczych, oświatowo - wychowawczych, organizowanie i wspieranie akcji dobroczynnych i charytatywnych. Ponadto w aktualnym stanie prawnym stowarzyszenia mogą realizować zadania z obszaru pomocy społecznej. Już u fundamentów powstania w/w stowarzyszenia leżało świadczenie pomocy społecznej. Taki zakres działań był i jest nadal faktycznie przez stowarzyszenie wykonywany. "Akademia Pomysłu" prowadzi warsztat terapii zajęciowej dla osób niepełnosprawnych. Do zakresu działania zarządu stowarzyszenia należy w szczególności realizacja celów stowarzyszenia. Pozwala to wysnuć wniosek, że działania świadczone przez M. G. na rzecz stowarzyszenia "Akademia Pomysłu" następowały w formie prawnie uregulowanej, gdyż powołanie go na tę funkcję nastąpiło w zgodzie ze statutem stowarzyszenia. Przez cały okres pełnienia tej funkcji w pełni wypełniał on wszelkie zadania, nabywając w ten sposób doświadczenie nie tylko w zadaniach z zakresu pomocy społecznej, ale także w wymiarze kierowania podmiotami, których działania ogniskują się właśnie na pomocy społecznej. W związku z powyższym w ocenie organu sprawowanie przez M. G. funkcji prezesa zarządu stowarzyszenia "Akademia Pomysłu" w pełni wypełnia wymagania stawiane przez art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w zakresie wymaganego stażu pracy w pomocy społecznej. W szczególności nie można dyskwalifikować doświadczenia nabywanego poza ramami pracy zarobkowej, zwłaszcza gdy jest to działalność osoby posiadającej kwalifikacje do działania w ramach pomocy społecznej, działającej w formie dozwolonej przez ustawę o pomocy społecznej, tj. w ramach stowarzyszenia, będącego organizacją pozarządową. Organ powołał się w tym zakresie na orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 12 kwietnia 2017 roku w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 127/17, w którym dokonano rozróżnienia między zatrudnieniem a pracą na gruncie właśnie art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1868), dalej jako u.s.p., uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Z uwagi jednak na przekroczenie tego terminu w niniejszym przypadku, Wojewoda Świętokrzyski skorzystał z uprawnienia wynikającego z art 81 art. 1 w/w ustawy. Zgodnie z tym przepisem po upływie terminu, o którym mowa w art. 79 ust. 1 ustawy, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu powiatu. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Stosownie jednak do treści art. 82 ust. 1 u.s.p. nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. W niniejszym przypadku zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 13 kwietnia 2016 roku, a zatem w dacie orzekania przez Sąd upłynął już termin 1 roku od dnia jej podjęcia. Nie ulega przy tym wątpliwości, że uchwała ta nie jest aktem prawa miejscowego, nie ma bowiem charakteru generalnego i abstrakcyjnego, ale zawiera rozstrzygnięcie o charakterze indywidualnym. Brak było także obowiązku przedłożenia uchwały organowi nadzoru na podstawie art. 78 ust. 1 u.s.p. Obowiązek ten dotyczy bowiem uchwał rady powiatu, jak też uchwał zawierających przepisy porządkowe. Żadna z tych okoliczności w tym przypadku nie zachodzi. Wobec powyższego, w świetle art. 82 ust. 1 u.s.p., Sąd nie mógł stwierdzić nieważności zaskarżonej uchwały. Art. 82 ust. 1 u.s.p. jest bowiem przepisem szczególnym, wyłączającym stwierdzenie nieważności uchwały lub aktu, o jakim mowa w art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." (wyrok NSA z dnia 29 marca 2011r., sygn. I OSK 46/11). Jak stanowi przepis art. 82 ust. 2 u.s.p. jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem. Uchwała taka traci moc prawną z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem. W przypadku zatem uwzględnienia skargi rozstrzygnięcie Sądu mogło sprowadzać się co najwyżej do orzeczenia o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały, a w takiej sytuacji uchwała traciłaby moc prawną dopiero z dniem wyrokowania przez Sąd. Odmiennie zatem niż w przypadku stwierdzenia nieważności uchwały, wywierającego skutek od chwili jej podjęcia (ex tunc), orzeczenie o niezgodności uchwały z prawem wywołuje skutek ex nunc - uchwała traci moc z dniem ogłoszenia orzeczenia stwierdzającego jej niezgodność z prawem. Zróżnicowanie skutków instytucji stwierdzenia nieważności uchwały od instytucji stwierdzenia niezgodności z prawem czy uchylenia uchwały ma konsekwencje prawne dla oceny bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. Uchylenie uchwały nie czyni bowiem bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność aktu, co powoduje, że od samego początku uchwalenia akt ten nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Natomiast uchylenie uchwały przerywa skutek prawny z dniem jej uchylenia, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia (wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2016r., sygn. II FSK 355/14). W niniejszym przypadku, jak wynika z przedłożonej przez pełnomocnika organu uchwały Zarządu Powiatu w Opatowie z dnia 25 sierpnia 2017r. nr 93.66.2017, w § 3 tej uchwały stwierdzono, że uchwała Nr 50.32.2016 z dnia 13 kwietnia 2016r. (zaskarżona w niniejszej sprawie) traci moc. Na datę orzekania przez Sąd uchwała ta była zatem uchylona. Z powyższych powodów niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne jest bezprzedmiotowe, co musi prowadzić do jego umorzenia na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Jakkolwiek bowiem co do zasady dopuszcza się ocenę legalności zaskarżonej uchwały przez sąd w sytuacji gdy została ona uchylona kolejną uchwałą, ale dotyczy to sytuacji gdy sąd jest władny stwierdzić nieważność uchwały, a zatem orzec o jej wadliwości od chwili jej podjęcia (ex tunc), co powoduje, że uchwałę tę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta i co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu (w sytuacji gdy uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie). W niniejszym przypadku jednak taka sytuacja nie zachodzi. W dacie orzekania przez Sąd zaskarżona uchwała już bowiem nie istniała, a nawet stwierdzenie jej niezgodności z prawem, do czego wyłącznie – jak wykazano – może sprowadzać się orzeczenie Sądu, nie wywoła skutków dalej idących niż samo uchylenie, które nastąpiło na mocy uchwały z dnia 25 sierpnia 2017r. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ----------------------- II SA/Ke 661/17 6 II SA/Ke 661/17 1