II SA/Ke 661/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej w Chmielniku z dnia 15 maja 2017 r. nr XXXII/282/2017 w przedmiocie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność § 1 ust. 2 pkt 3 i 4, § 2, § 4 ust. 1, § 5, § 6, § 12, § 13 ust. 3, § 16 ust. 1,3,4, § 19 ust. 1,2 i 6, § 20 ust. 5 zaskarżonej uchwały. II SA/Ke 661/19 Uzasadnienie Uchwałą z dnia 15 maja 2017 r., nr XXXII/282/2017, Rada Miejska w Chmielniku, powołując w podstawie prawnej art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, uchwaliła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy Chmielnik. W § 1 ust. 2 uchwały ("słowniczku") prawodawca gminny ustalił m.in., że ilekroć w regulaminie jest mowa o: harmonogramie – należy przez to rozumieć harmonogram odbioru odpadów komunalnych na terenie miasta i gminy Chmielnik (pkt 3); deklaracji – należy przez to rozumieć deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składaną do urzędu przez właściciela nieruchomości zamieszkałej (pkt 4). W § 2 uchwały ustalono, że Regulamin stanowi akt prawa miejscowego i obowiązuje właścicieli nieruchomości, mieszkańców oraz osoby przebywające czasowo na terenie Gminy Chmielnik. W § 4 ust. 1 uchwały ustalono, że właściciele nieruchomości, na których powstają odpady komunalne, zobowiązani są do zbierania i do przekazania podmiotom odbierającym, następujące rodzajów odpadów komunalnych: 1) papier w skład którego wchodzą odpady z papieru, w tym tektury, odpady opakowaniowe z papieru i odpady opakowaniowe z tektury, 2) szkło, w skład którego wchodzą odpady ze szkła, w tym odpady opakowaniowe ze szkła, 3) metale i tworzywa sztuczne, w skład których wchodzą odpady z metali, w tym odpady opakowaniowe z metali, odpady tworzyw sztucznych, w tym odpady opakowaniowe tworzyw sztucznych oraz odpady opakowaniowe wielomateriałowe, 4) odpady ulegające biodegradacji, ze szczególnym uwzględnieniem bioodpadów, 5) zmieszanych odpadów komunalnych w tym odpady higieniczne i pozostałe po wydzieleniu frakcji o których mowa w pkt 1-4). W § 5 uchwały ustalono, że uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości powinno odbywać się niezwłocznie po ich wystąpieniu (ust. 1). Błoto, śnieg i lód należy pryzmować w miejscu nie powodujące zakłóceń oraz ograniczeń w ruchu pieszych i pojazdów, z zachowaniem odstępu minimum 1m od pni drzew (ust. 2). W § 6 ust. 1 uchwały dopuszczono mycie pojazdów samochodowych poza myjniami - na terenie nieruchomości pod następującymi warunkami: 1) dotyczy wyłącznie nadwozia samochodu, 2) nie powoduje zanieczyszczenia wód i gleb, 3) nie powoduje uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości, 4) odbywa się na wydzielonych, utwardzonych częściach nieruchomości. W § 6 ust. 2 uchwały ustalono, że naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi mogą być przeprowadzane w obrębie nieruchomości, jeżeli ograniczają się do usuwania drobnych usterek na potrzeby własne oraz nie spowodują zanieczyszczenia wód i gleb oraz uciążliwości dla sąsiadów. W § 12 uchwały zobowiązano właścicieli nieruchomości do wyznaczenia i odpowiedniego przygotowania we własnym zakresie i na własny koszt punktu gromadzenia odpadów z uwzględnieniem selektywnego zbierania odpadów (pkt 1); zapewnienie utrzymania punktu gromadzenia odpadów w odpowiednim stanie technicznym, sanitarnym i porządkowym (pkt 2). W § 13 ust. 3 uchwały ustalono, że właściciele nieruchomości zapewnią swobodny dostęp do pojemników i worków podmiotowi odbierającemu odpady komunalne w terminie wskazanym w harmonogramie, poprzez wystawienie pojemników/worków przed terminem ich odbioru przed posesję do krawędzi drogi publicznej w sposób nie utrudniający przejścia lub przejazdu. W § 16 uchwały ustalono m.in., że selektywna zbiórka odpadów komunalnych ulegających biodegradacji w tym bioodpadów, odpadów zielonych oraz odpadów ulegających biodegradacji, jest obowiązkowa we wszystkich rodzajach zabudowy (ust. 1). Obowiązek selektywnego zbierania wymienionych w ust. 1 odpadów realizowany jest w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej poprzez: a) kompostownie odpadów ulegających biodegradacji, w tym bioodpadów i odpadów zielonych, na terenie własnej nieruchomości, we własnym zakresie i na własne potrzeby, w sposób niepowodujący uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości i ich mieszkańców; b) gospodarstwa domowe nie prowadzące przydomowych kompostowników są zobowiązane do selektywnej zbiórki tych odpadów w oddzielnych pojemnikach/workach, o których mowa w § 7 niniejszego regulaminu (ust. 3). Kompostowanie odpadów biodegradowalnych na własnej nieruchomości wymaga pisemnego zgłoszenia w deklaracji w Urzędzie Miasta i Gminy Chmielnik (ust. 4). W § 19 uchwały ustalono m.in., że osoby utrzymujące zwierzęta domowe są zobowiązane do zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności, zapewniających ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do użytku publicznego, ponoszą też pełną odpowiedzialność za zachowanie tych zwierząt (ust. 1). Posiadacze psów prowadzą psa na uwięzi, a ponadto psu rasy uznawanej za agresywną lub zagrażającemu otoczeniu nakładają kaganiec (ust. 2). Pozostawienie zwierząt domowych bez uwięzi na terenie nieruchomości, może mieć miejsce w przypadku nieruchomości ogrodzonej w sposób uniemożliwiający zwierzętom domowym jej opuszczenie i wykluczający dostęp osób trzecich (ust. 6). W § 20 ust. 5 uchwały ustalono zaś, że ule pszczele mogą znajdować się w odległości nie mniejszej niż 10 metrów od granicy z sąsiadującą nieruchomością, a 30 metrów od granicy z drogą publiczną lub najbliżej położonymi zabudowaniami, w których przebywają ludzie bądź zwierzęta. Dopuszcza się zmniejszenie podanych wyżej odległości pod warunkiem umieszczenia miedzy ulami, a sąsiadującą nieruchomością ściany oddzielenia w postaci gęstego szpaleru krzewów, bądź innej przeszkody o wysokości co najmniej trzech metrów. Skargę na powyższą uchwałę, w części obejmującej ww. przepisy, wniósł do tut. Sądu Prokurator Rejonowy , zarzucając istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 115 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 118 i § 137 w zw. z § 143 oraz § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", polegające na zawarciu w regulaminie regulacji z przekroczeniem delegacji ustawowej przy określeniu obowiązków właścicieli nieruchomości, obowiązujących ich zakazów i nakazów oraz nieuprawnione powtórzenie, modyfikację zapisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz innych ustaw, jak również powtórzenie, modyfikację i stwarzanie własnych definicji - poprzez: 1) określenie własnych definicji i pojęć w § 1 ust. 2 pkt 3 i 4 zaskarżonej uchwały, a które zostały utworzone na potrzeby tej uchwały; 2) powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację w § 2 zaskarżonej uchwały art. 1 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach; 3) przez nałożenie w § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały na właścicieli nieruchomości obowiązku zbierania i przekazywania podmiotom odbierającym pięciu rodzajów odpadów komunalnych, co w istocie stanowi nałożenie obowiązku selektywnego zbierania odpadów; 4) powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację w § 5 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy pominięciu zapisu - przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości oraz zapisu, iż właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych, jak i przez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku niezwłocznego uprzątnięcia błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń oraz pryzmowania ich w miejscu nie powodując zakłóceń oraz ograniczeń w ruchu pieszych i pojazdów z zachowaniem odstępu minimum 1 m od pni drzew; 5) powtórzenie istniejących regulacji ustawowych, ich modyfikację w § 6 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały przy określeniu zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych na terenie nieruchomości poza myjniami i warsztatami samochodowymi, przez ustanowienie warunków wykonywania tych czynności określonych w punktach od 1-4 ust. 1 co do mycia pojazdów samochodowych, iż dotyczy ono wyłącznie nadwozia samochodu, nie powoduje zanieczyszczenia wód i gleb, uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości oraz odbywa się na wydzielonych, utwardzonych częściach nieruchomości, jak i ustanowienie obowiązków w ust. 2 co do naprawy pojazdów samochodowych, przeprowadzania ich w obrębie nieruchomości, przy ograniczeniu tych napraw tylko do usuwania drobnych usterek na potrzeby własne, niepowodowania zanieczyszczenia wód i gleb oraz uciążliwości dla sąsiadów, a które to zagadnienia w sposób szczegółowy uregulowane są w przepisach aktów prawnych rangi ustawy i rozporządzenia właściwego Ministra, a z których to przepisów wynikają różne ograniczenia w zakresie możliwości odprowadzania ścieków do wód, gleby i kanalizacji sanitarnej, jak również stanowi powtórzenie regulacji ustawowych i wkroczenie w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 Kodeksu cywilnego; 6) powtórzenie istniejącej regulacji prawnej i jej nieuprawnioną modyfikację przez nałożenie w § 12 ust. 1 zaskarżonej uchwały na właścicieli nieruchomości dodatkowego obowiązku wyznaczenia i odpowiedniego przygotowania we własnym zakresie i na własny koszt punktu gromadzenia odpadów z uwzględnieniem selektywnego zbierania odpadów oraz w ust. 2 zapewnienia utrzymania punktu gromadzenia odpadów w odpowiednim stanie technicznym, sanitarnym i porządkowym; 7) określenie w § 13 ust 3 zaskarżonej uchwały dodatkowego obowiązku właścicieli nieruchomości, tj. zapewnienia swobodnego dostępu do pojemników i worków podmiotowi odbierającemu odpady komunalne w terminie wskazanym w harmonogramie poprzez nakaz wystawienia pojemników/worków przed terminem ich odbioru przed posesję do krawędzi drogi publicznej w sposób nie utrudniający przejścia lub przejazdu, podczas gdy powyższą materię regulują przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym; 8) powtórzenie istniejącej regulacji prawnej przez nałożenie w § 16 ust 1, 3, 4 zaskarżonej uchwały na właścicieli wszystkich rodzajów zabudowy selektywnej zbiórki odpadów komunalnych ulegających biodegradacji w tym bioodpadów, odpadów zielonych oraz odpadów ulegających biodegradacji nieruchomości dodatkowego obowiązku i realizację tego obowiązku w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej poprzez kompostowanie ww. odpadów na terenie własnej nieruchomości, we własnym zakresie i na własne potrzeby w sposób niepowodujący uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości i ich mieszkańców, jak i zobowiązanie gospodarstw domowych nie prowadzących przydomowych kompostowników do selektywnej zbiórki tych odpadów w oddzielnych workach/pojemnikach, a nadto wprowadzenie dla kompostowania odpadów biodegradowalnych na własnej nieruchomości obowiązku pisemnego zgłoszenia i deklaracji w Urzędzie Miasta i Gminy Chmielnik - a które to zagadnienie uregulowane jest w przepisach ustawy o odpadach, a nadto wkracza w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 Kodeksu cywilnego 9) nieuprawnioną modyfikację istniejącej regulacji prawnej w § 19 ust. 1 zaskarżonej chwały przez bezpodstawne określenie obowiązku dla osób utrzymujących zwierzęta domowe, jak i określenie ponoszenia pełnej odpowiedzialności tych osób za zachowanie tych zwierząt, w sytuacji gdy ta odpowiedzialność jest przewidziana w art. 431 Kodeksu cywilnego; 10) nieuprawnioną modyfikację istniejącej regulacji prawnej w § 19 ust. 2 i 6 zaskarżonej uchwały przez bezpodstawne nałożenie na posiadaczy psów dodatkowo obowiązku prowadzenia psa na uwięzi, ponadto psa rasy uznawanej za agresywną lub zagrażającemu otoczeniu nakładanie kagańca oraz określenie warunków pozostawienia zwierząt domowych bez uwięzi na terenie nieruchomości 11) określenie w § 20 ust 5 zaskarżonej uchwały zasad hodowli pszczół, a w szczególności utrzymywania uli w odległości 10 m od granicy z sąsiadującą nieruchomością, a 30 m od granicy z drogą publiczną, lub najbliżej położonymi zabudowaniami w których przebywają ludzie, bądź zwierzęta, przy dopuszczeniu odstępstwa od tych zasad w sytuacji umieszczenia między ulami, a sąsiadującą nieruchomością ściany oddzielenia w postaci gęstego szpaleru krzewów, bądź innej przeszkody o wysokości co najmniej 3 metrów W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 1 ust. 2 pkt 3 i 4, § 2; § 4 ust. 1; § 5; § 6; § 12; § 13 ust. 3; § 16 ust 1, 3 i 4; § 19 ust 1, 2 i 6, § 20 ust. 5. W obszernym uzasadnieniu Prokurator wskazał m.in., powołując się na stosowne orzecznictwo, że Rada Miejska, czy Gminy nie może zamieścić w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie, pod rygorem dopuszczenia się istotnego naruszenia prawa, regulacji wykraczających poza katalog zagadnień określonych w art. 4 ust. 2 pkt 1-8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, czy nie znajdujących uzasadnienia w przedmiotowej delegacji ustawowej. Elementy obligatoryjne regulaminu są określone szczegółowo w tym przepisie, mają charakter wyczerpujący i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca, pozwalająca na zastosowanie tego przepisu do uregulowania innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. Ponadto regulamin, jako akt prawa miejscowego, nie jest aktem, którego ranga pozwala na formułowanie nowych, dodatkowych obowiązków wobec właścicieli nieruchomości - nieokreślonych w delegacji ustawowej. Ponadto, kompetencje Rady Gminy i zakres stanowienia prawa w aktach prawa miejscowego jednoznacznie określają normy § 115 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 118 i § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust 1 zdanie pierwsze w zw. z art. 4 ustawy o samorządzie gminnym jest nie tylko wykroczenie poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, ale też sytuacja gdy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (ustawami), co pozostaje w związku z naruszeniem ww. zasad techniki prawodawczej. Dalej Prokurator przytoczył treść art. 4 ust. 2, 2a i 3 oraz art. 5 ust. 1-9 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wskazując, że regulamin musi formułować postanowienia jedynie w granicach upoważnienia ustawowego, regulując jedynie kwestie, które wynikają z delegacji ustawowej, bez jej przekroczenia w jakiejkolwiek formie. Postanowienia te, ponieważ mają na celu uzupełnienie, uszczegółowienie wydanych przez inne podmioty przepisów powszechnie obowiązujących kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, muszą być pozbawione powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności rangi ustawowej. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Chmielnik, nie precyzując kierunku rozstrzygnięcia, wyjaśnił, że uchwalając Regulamin Rada Miejska w Chmielniku kierowała się interesem mieszkańców, chciała stworzyć regulację dla nich czytelną bez konieczności sięgania do regulacji ustawowych, powielając powszechnie przyjętą praktykę na terenie kraju. Nie doszło więc do naruszenia przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej "Ppsa", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy, kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Na podstawie art. 53 § 3 Ppsa prokurator jest uprawniony do wniesienia skargi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony jakimkolwiek terminem. Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jest aktem prawa miejscowego, o czym wprost stanowi art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2016 r., poz. 250 ze zm.), dalej jako "ustawa". Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały Sąd stwierdził, że brak było podstaw prawnych (upoważnienia ustawowego) do zawarcia w § 1 ust. 2 pkt 3 i 4, § 2, § 4 ust. 1, § 5, § 6, § 12, § 13 ust. 3, § 16 ust 1, 3 i 4, § 19 ust 1, 2 i 6 oraz § 20 ust. 5 uchwały kwestionowanych zapisów, co przesądza o konieczności stwierdzenia nieważności uchwały w tym zakresie (art. 147 § 1 Ppsa). Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.), uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por.: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kpa. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy mieć też na uwadze zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, a ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. W rozpoznawanej sprawie delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 4 ust. 1 ustawy. Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony); 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Dodatkowo należy mieć na uwadze, że stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy, właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez: 1) wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, chyba że na mocy uchwały rady gminy, o której mowa w art. 6r ust. 3, obowiązki te przejmie gmina jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi; 2) przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych; 3) zbieranie powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie i przepisach wydanych na podstawie art. 4a; gromadzenie nieczystości ciekłych w zbiornikach bezodpływowych; 3a) pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi; 3b) uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; 4) właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych; 5) realizację innych obowiązków określonych w regulaminie. Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w jego treści jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania jest zamknięty, tak jak w art. 4 ust. 2 ustawy, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. II OSK 2012/12). Przepis art. 4 ust. 2 ustawy nie daje więc radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Uchwalając regulamin, rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich zagadnień enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (por. wyroki NSA: z dnia 9 września 2014 r. sygn. II OSK 654/14; z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. II OSK 2012/12). Uznając za trafny podniesiony w skardze zarzut dotyczący nieuprawnionego tworzenia własnych definicji na potrzeby zaskarżonej uchwały, należy wyjaśnić charakter przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283). Przepisy te nie kreują upoważnienia do tworzenia prawa. Stanowią pewien zbiór zasad technicznych dotyczących sposobu tworzenia prawa, których naruszenie nie przesądza o sprzeczności uregulowań z prawem. Oznacza to tylko tyle, że przepisy zostały źle skonstruowane. Naruszenie zasad techniki prawodawczej jednoznaczne z istotnym naruszeniem prawa występuje natomiast wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, w której prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego. Zgodne z § 143 załącznika do ww. rozporządzenia, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych – również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Z regulacji zawartych w § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, z kolei zgodnie z § 118 i § 137 w zw. z § 143, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). W myśl natomiast § 116 i § 136 w zw. z § 143, w akcie wykonawczym nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych ze wskazanymi aktami normatywnymi, a więc i przepisów modyfikujących ich treść. Przedmiotowy regulamin stanowi prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm zawartych w innych przepisach. Takie "powtarzanie" przepisów za innymi aktami prawnymi, wyższego rzędu, pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony. Ponadto, interpretacja zawartych w regulaminie definicji dokonywana jest w kontekście uchwały, w której je zawarto, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Definiując w akcie prawnym określone pojęcia prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale także inne znaczenie niż powszechnie przyjęte w innych aktach prawnych. W przypadku zdefiniowania pojęcia ustawowego w regulaminie, istnieje więc realna możliwość, że jego interpretacja w oderwaniu od aktu pierwotnego spowoduje zmianę znaczeniowo-prawną danego pojęcia przyjętą w ustawie. Poza tym, skoro postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, to tym bardziej nie ma podstaw prawnych do zawierania w nim definicji pojęć ustawowych. Z przepisu art. 4 ust. 2 nie wynika, aby ustawodawca upoważnił radę gminy do definiowania w regulaminie pojęć "harmonogramu (§ 1 ust. 2 pkt 3) i "deklaracji" (§ 1 ust. 2 pkt 4). Przepis ten w ogóle nie upoważnia gminy do definiowania jakichkolwiek pojęć, zarówno już zdefiniowanych w innych ustawach jak i tworzenia pewnych pojęć na użytek regulaminu. Pojęciem "harmonogramu" posługuje się ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2016 r. poz. 1987 ze zm.), traktując go jako element planu gospodarki odpadami (art. 35 ust. 1 pkt 5), natomiast kwestię "deklaracji (śmieciowej)" szczegółowo reguluje ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (art. 6m). Zasadny jest również zarzut odnoszący się do § 2 zaskarżonej uchwały. Z treści art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jednoznacznie wynika, że regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jest aktem prawa miejscowego. Określenie w regulaminie, że jest on aktem prawa miejscowego stanowi więc powtórzenie zapisu ustawowego, a stwierdzenie, że określa obowiązki innych podmiotów niż wskazane w ustawie ("mieszkańców oraz osoby przebywające czasowo na terenie Gminy Chmielnik") nie ma umocowania w delegacji ustawowej. W § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały prawodawca gminny nałożył na właścicieli nieruchomości obowiązek zbierania 5 rodzajów odpadów komunalnych, w istocie wprowadzając obowiązek ich selektywnego zbierania, do czego brak jest podstawy ustawowej. Nałożenia takiego obowiązku nie przewiduje w szczególności art. 4 ust. 2 ustawy. Jedynie na gminy nałożono obowiązek ustanowienia selektywnego zbierania odpadów komunalnych (art. 3 ust. 2 pkt 5) oraz tworzenia punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych (art. 3 ust. 2 pkt 6). Rada gminy może zachęcać do prowadzenia selektywnej zbiórki odpadów wyłącznie poprzez zastosowanie niższych stawek za gospodarowania odpadami komunalnymi, prowadzenie akcji informacyjnych i edukacyjnych. Jeśli chodzi o zapisy § 5 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały, to powtórzono tu istniejące regulacje ustawowe zawarte w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy i w sposób nieuprawniony je zmodyfikowano. Nałożono bowiem na właścicieli nieruchomości obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, rozszerzając ustawowy obowiązek przez wskazanie, że ma to nastąpić niezwłocznie po ich wystąpieniu - dodatkowo przy pominięciu zapisu, że za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości, oraz że właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy zezwala radzie gminy na szczegółowe określenie zasad uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, nie zaś do regulowania sposobu i miejsca ich gromadzenia, jak to w uczynił w niniejszej sprawie prawodawca gminny nakazując w § 5 ust. 2 pryzmowanie błota, śniegu i lodu w miejscu, z zachowaniem określonego odstępu od pni drzew. Do przekroczenia upoważnienia z art. 4 ust. 2 ustawy doszło również poprzez przyjęcie w § 6 zaskarżonej uchwały, że mycie samochodów poza myjniami dotyczy wyłącznie nadwozia (ust. 1), a dopuszczenie napraw samochodów poza warsztatami samochodowymi dotyczy tylko usuwania "drobnych usterek na własne potrzeby" (ust. 2). Powyższe ograniczenia nie znajdują żadnego uzasadnienia w treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy. Przepis ten upoważnia radę gminy do określenia w regulaminie zasad, tj. warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi były dopuszczalne. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. II OSK 1256/09). Powołany przepis nie upoważnia natomiast organu uchwałodawczego gminy do wprowadzenia generalnego ograniczenia możliwości mycia pojazdów mechanicznych tylko do określonych części pojazdów (nadwozia), a naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami tylko do drobnych napraw (usterek). Nic nie uzasadnia ograniczenia możliwości mycia pojazdów tylko do określonych w regulaminie części pojazdów, a sformułowanie, zgodnie z którym zezwala się wyłącznie na dokonywanie drobnych napraw pojazdów przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP). Zasadny jest również zarzut przekroczenia upoważnienia ustawowego poprzez nałożenie obowiązków, o których mowa w § 12 zaskarżonej uchwały, tj. nałożenie na właścicieli nieruchomości dodatkowego, nieprzewidzianego w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy obowiązku wyznaczenia i odpowiedniego przygotowania we własnym zakresie i na własny koszt punktu gromadzenia odpadów z uwzględnieniem ich selektywnego zbierania. Nałożenie obowiązku utrzymania punktu gromadzenia odpadów w odpowiednim stanie technicznym, sanitarnym i porządkowym stanowi zaś powtórzenie przepisu ustawowego. Przekroczenie upoważnienia ustawowego nastąpiło również w § 13 ust. 3 zaskarżonej uchwały. Rada gminy nie jest bowiem upoważniona do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku umiejscowienia pojemników/worków w określonym miejscu. W świetle art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy istotne jest, aby właściciel wyposażył nieruchomość w pojemniki/worki służące do zbierania odpadów komunalnych i aby podmiot odbierający odpady miał możliwy dostęp do tych pojemników w czasie ustalonego odbioru odpadów. Nie ma więc podstaw do nakazywania właścicielowi, aby wystawiał pojemniki/worki przed posesję do krawędzi drogi publicznej. Kwestie związane z korzystaniem z drogi publicznej, a więc również z umieszczaniem w jej obrębie pojemników na śmieci uregulowane są zaś w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. Zasadny jest zarzut przekroczenia upoważnienia ustawowego i powtórzenia regulacji ustawowe w § 16 ust. 1, 3 i 4 zaskarżonej uchwały. Kwestie uregulowane w ww. przepisach regulaminu zostały już uregulowane w ustawie o odpadach. Żaden przepis ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie daje radzie gminy kompetencji do nakładania na właścicieli nieruchomości obowiązku selektywnej zbiórki odpadów komunalnych ulegających biodegradacji i ustalania sposobu realizacji tego obowiązku. Brak było upoważnienia ustawowego do określenia w § 19 ust. 1 zaskarżonej uchwały, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe ponoszą pełną odpowiedzialność za zachowanie tych zwierząt. Takie sformułowanie wykracza poza upoważnienie ustawowe, ponieważ celem regulaminu w tej części, która dotyczy obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe nie jest ustalanie zasad odpowiedzialności za zachowanie tych zwierząt, ale ustalenie takich reguł zachowania (obowiązków), które będą chronić osoby trzecie przed zagrożeniem lub uciążliwością ze strony tych zwierząt. Regulacja ta pozostaje nadto w sprzeczności z bezwzględnie obowiązującym przepisem art. 431 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym, kto zwierzę chowa albo się nim posługuje, obowiązany jest do naprawienia wyrządzonej przez nie szkody niezależnie od tego, czy było pod jego nadzorem, czy też zabłąkało się lub uciekło, chyba że ani on, ani osoba, za którą ponosi odpowiedzialność, nie ponoszą winy (§1). Chociażby osoba, która zwierzę chowa lub się nim posługuje, nie była odpowiedzialna według przepisów paragrafu poprzedzającego, poszkodowany może od niej żądać całkowitego lub częściowego naprawienia szkody, jeżeli z okoliczności, a zwłaszcza z porównania stanu majątkowego poszkodowanego i tej osoby, wynika, że wymagają tego zasady współżycia społecznego (§ 2). Zasady odpowiedzialności z tytułu czynów niedozwolonych, określone w Kodeksie cywilnym są kompletne, a rada gminy nie ma żadnej kompetencji do ich modyfikacji, co uczyniła w zaskarżonej uchwale. Z przekroczeniem upoważnienia ustawowego Rada Miejska w § 19 ust. 2 nałożyła na posiadaczy psów obowiązek prowadzenie psa na uwięzi oraz nakładania kagańca psu rasy uznawanej za agresywną lub zagrażającą otoczeniu. W ocenie Sadu ustalone obowiązki, określone bezwarunkowo, są zbyt daleko idące. Kategoryczne brzmienie § 19 ust. 2 Regulaminu, które nie pozwalają na odstąpienie, w mogących wystąpić szczególnych sytuacjach, od wprowadzonego nim generalnego nakazu wyprowadzania psów tylko na uwięzi i nakładania kagańca stanowi przekroczenie delegacji ustawowej i narusza prawa utrzymujących psy właścicieli nieruchomości. Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym, generalny nakaz wyprowadzania psów na uwięzi i w kagańcu niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych (por. wyroki z dnia 13 września 2012 r. sygn. II OSK 1492/12; z dnia 14 listopada 2017 r. sygn. II OSK 443/16). Pojęcie "humanitarne traktowanie zwierząt" zostało określone w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r .o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2013 r., poz. 856 ze zm.) i rozumie się przez nie: "traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę" (art. 4 pkt 2). Ponadto jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia regulaminu czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne, niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego. Zgodnie z art. 10a ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna - zakaz ten nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście. Treść § 19 ust. 2 w oczywisty sposób modyfikuje powyższe unormowania ustawowe i w zapisie jest bardziej rygorystyczna (por. wyroki: NSA z dnia 13 września 2012 r. sygn. II OSK 1492/12; WSA w Kielcach z dnia 5 sierpnia 2015 r., sygn. II SA/Ke 597/15). Do modyfikacji ww. regulacji ustawowej doszło również w § 19 ust. 6 zaskarżonej uchwały. Wkroczeniem w materię ustawową było wreszcie określenie w § 20 ust. 5 zasad hodowli pszczół. Rada Miejska ww. przepisem bezprawnie wkroczyła w materię uregulowaną w Kodeksie cywilnym, mianowicie w prawo własności i stosunki sąsiedzkie. Rada gminy nie posiada uprawnienia do precyzowania regulacji wynikającej z art. 144 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Nakaz ustawienia uli z pszczołami w odległości co najmniej 10 m od granicy z nieruchomością sąsiednią i 30 m od granicy z drogą publiczną lub najbliższymi zabudowaniami, w których przebywają ludzie, z odstępstwami pod pewnymi warunkami, nie ma oparcia w upoważnieniu ustawowym. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 1 ust. 2 pkt 3 i 4, § 2, § 4 ust. 1, § 5, § 6, § 12, § 13 ust. 3, § 16 ust 1, 3 i 4, § 19 ust 1, 2 i 6 oraz § 20 ust. 5 na podstawie art. 147 § 1 Ppsa.