II SA/Ke 666/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Asesor WSA Jacek Kuza, Protokolant Pomocnik sekretarza sądowego Izabela Suchenia, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 lutego 2007 r. sprawy ze skargi H.K. na postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]. znak: [...] po rozpatrzeniu zażalenia H. K. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] ustalające dla H. K. opłatę legalizacyjną w wysokości 30000zł dotyczącą samowolnie realizowanego ganku o wymiarach w rzucie 7,45m x 2,3m będącego częścią budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce w S. 50 gmina Ł.. Termin wpłaty określono na siedem dni od daty otrzymania postanowienia pierwszoinstancyjnego. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podjął postanowienie na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 oraz art. 80 ust. 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Na postanowienie złożył zażalenie H. K. podnosząc, iż pomimo przedłożenia wymaganych przez organ dokumentów został ukarany grzywną w wysokości 30000zł, której uiszczenie przekracza wartość jego gospodarstwa. Rozpatrując zażalenie Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 10.06.2003r. na działce w S. 50 gmina Ł. ujawniono, że na w/w działce realizowany jest ganek o wymiarach 7,45m x 2,30m, znajdujący się w stanie surowym zamkniętym, bez wylewek, tynków wewnętrznych, stolarki drzwiowej i instalacji elektrycznej. Ganek dobudowany jest bez ściany własnej do budynku mieszkalnego. Postanowieniem z dnia [...] znak: [...] wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane z 1994r. w brzmieniu ustalonym nowelizacją ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał H. K. wstrzymać roboty budowlane związane z samowolną budową przedmiotowego ganku i jednocześnie zobowiązał inwestora do przedłożenia w terminie do dnia 30 grudnia 2003r. zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy Ł. o zgodności obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów wymienionych w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego oraz sprawdzenia projektu budowlanego w trybie art. 20 ust. 2 tej ustawy. Po wykonaniu nałożonych obowiązków organ I instancji uznał, że istnieje możliwość legalizacji budowy przedmiotowego ganku a ocenę tę podzielił również Inspektor Nadzoru Budowlanego. Spełniły się bowiem przesłanki przewidziane art. 49 ust. 1 i 2 Prawa Budowlanego wedle których organ przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót bada zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii i uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane, oraz ustala w drodze postanowienia wysokość opłaty legalizacyjnej. Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar o których mowa w art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane, z tym, że stawka opłaty ( zgodnie z ust. 2 art. 59f wynosząca 300zł) podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Wymierzenie opłaty legalizacyjnej następuje według wzoru: iloczyn stawki opłaty x 50 x współczynnik kategorii obiektu budowlanego (k) i x współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w). Zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane realizowany obiekt został zaliczony do kategorii I, dla której współczynnik kategorii obiektu wynosi 2,00 a współczynnik wielkości obiektu wynosi 1,0. Określając wysokość opłaty legalizacyjnej organ II instancji wskazał, że jej naliczenie nie zależy od woli organu lecz wynika wprost z przepisów i jest niezbędnym warunkiem do zalegalizowania obiektu, co w konkretnym przypadku oznacza uzyskanie przez inwestora decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót. W skardze na postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 lipca 2004r. H. K. wniósł o jego uchylenie oraz uchylenie utrzymanego nim w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 czerwca 2004r. Skarżący zarzucił rozstrzygnięciu naruszenie przepisów art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu sprzed 11 lipca 2003r. oraz art. 9 i 35 kpa. Skarżący twierdzi, że dobudówka stanowiąca ganek została zakończona wiosną 1998r. a postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało wszczęte na początku czerwca 2003r. Powyższe okoliczności świadczą o tym, iż organy powinny zastosować przepis art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane sprzed nowelizacji z 11 lipca 2003r. , który dopuszczał legalizację z mocy prawa w sytuacji, gdy upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego. Długotrwałe załatwianie sprawy przez organy administracji w trakcie której nastąpiła niekorzystna dla skarżącego zmiana przepisów prawa doprowadziło do wydania oderwanego od rzeczywistości postanowienia. Podkreśla, iż opłata legalizacyjna znacznie przekracza wartość samego "budyneczku". Ponadto zdaniem skarżącego, ganek stanowi cześć budynku gospodarczego a nie budynku mieszkalnego i w tej sytuacji dobudowa ganku nie jest samowolą budowlaną, gdyż zgodnie z art. 29 Prawa budowlanego na budowę takiego obiektu przepisy nie wymagają pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona i podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), e sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, protokołu kontroli z dnia 10 czerwca 2003r. oraz sporządzonego do protokołu szkicu sytuacyjnego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że H. K. dobudował do istniejącego na działce w S. 50 gmina Ł. budynku mieszkalnego ganek. Ganek ten w dniu kontroli był w stanie surowym zamkniętym, bez wylewek, tynków wewnętrznych, stolarki oraz instalacji elektrycznej. Wykonany zakres robót budowlanych należało zatem zakwalifikować jako budowę, dla której zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm. - cytowanej dalej jako ustawa) wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Pozostaje bezspornym, że wymaganego prawem pozwolenia inwestor nie uzyskał. W tej sytuacji organy zasadnie podjęły działania zmierzające do legalizacji samowoli budowlanej poprzez nałożenie na inwestora obowiązków postanowieniem wydanym w oparciu o przepis art. 48 ust. 2 i 3 ustawy w brzmieniu nadanym nowelą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718). Wykonanie wymienionych w tym postanowieniu obowiązków umożliwiło organom administracji publicznej ocenę możliwości legalizacji samowoli budowlanej w aspekcie przesłanek z art. 49 ust. 1 ustawy i w konsekwencji wymierzenie opłaty legalizacyjnej zgodnie z dyspozycją ust. 2 art. 49 w zw. z art. 59f ustawy. Wyrokiem z dnia 18 października 2006r. Trybunał Konstytucyjny w sprawie sygn.akt P 27/05 stwierdził że art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718) i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888) w zakresie w jakim wyłączają stosowanie przepisu art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003r. (Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) do budowy obiektu budowlanego lub jego części mimo, że termin pięcioletni od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003r. są niezgodne z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z uwagi na fakt, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne (art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), zbędne jest przytaczanie szczegółowo przyczyn, dla których owa niezgodność została stwierdzona. Dla potrzeby wykazania istnienia omawianej sprzeczności także w dacie wydania zaskarżonego postanowienia wystarczające jest jedynie to, że stan prawa w tej dacie był identyczny ze stanem poddanym osądowi Trybunału Konstytucyjnego. Zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia ( o ile termin ten nie zostanie inaczej określony). Oznacza to, że z tym dniem przepis prawa poddany negatywnej ocenie Trybunału Konstytucyjnego traci obowiązującą moc. Jakkolwiek w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane należało stosować bez żadnych ograniczeń, to już wtedy taki stan był niezgodny z Konstytucją. Organ administracji publicznej samodzielnie niezgodności tej stwierdzić nie mógł, nie mógł więc odmówić z tego powodu zastosowania omawianego przepisu. Dokonując jednak kontroli aktu administracyjnego pod względem jego zgodności z prawem, Sąd Administracyjny nie może nie uwzględnić stanu potwierdzonego późniejszym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Sąd nie może bowiem akceptować postanowienia (decyzji) wydanej w oparciu o przepis, którego legalność została podważona przez Trybunał Konstytucyjny. W konsekwencji wskazanych okoliczności, stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny już po wydaniu zaskarżonego postanowienia utrata mocy obowiązującej przepisu, który stanowił podstawę prawną do zastosowania w sprawie przepisu art. 49 ust. 1 umożliwiającego legalizację samowoli budowlanej pod warunkiem uiszczenia opłaty legalizacyjnej musi być kwalifikowana przez Sąd jako wadliwość skutkująca podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego zgodnie z art. 145a k.p.a. Zasada stosowania szerokich możliwości eliminowania z obrotu prawnego aktów opartych na przepisach niezgodnych z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą została sformułowana w art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Odpowiednio do niej stosując przepis art. 145 pkt. 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w związku z art. 145a k.p.a., zaskarżone postanowienia jako naruszające (choć bez winy organu) prawo w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania , należało uchylić. Uchylenie postanowienia organu I instancji wynika również z faktu, iż zachodzi potrzeba przeprowadzenia przez organ na nowo postępowania wyjaśniającego. W rozpoznawanej sprawie niezbędne będzie ustalenie przez organ I instancji, kiedy inwestor zrealizował przedmiotowy ganek i czy termin pięcioletni od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003r, albowiem te okoliczności mają istotny wpływ na ocenę czy w konkretnej sytuacji znajdzie zastosowanie przepis art. 49 ust. 1 ustawy w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003r. czy też w brzmieniu po tej nowelizacji. Podkreślenia wymaga fakt, że inwestor w toku postępowania pierwszoinstancyjnego przedłożył oświadczenia osób, które potwierdziły, że ganek został wybudowany 5 lat temu i konsekwentnie tą okoliczność podnosił również na etapie skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Okoliczność ta w istniejącym w dacie orzekania stanie prawnym nie miała istotnego znaczenia, jednakże stan prawny uległ w tym zakresie zmianie po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny powołanego wyżej orzeczenia. Ubocznie należy podnieść, że na tle art. 103 ustawy, który stanowi przepis przejściowy, Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie w wyroku sygn. SA/Kr 2859/95, OSP 1997/12/224 wyraził pogląd, iż przez pojęcie obiektu, którego budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane tj. przed dniem 1 stycznia 1995r. należy rozumieć zarówno obiekt całkowicie wykończony, jak i obiekt nieukończony lub jego część wybudowana pod rządem prawa budowlanego z 1974r. przy którym, po wejściu w życie Prawa budowlanego z 1994r. żadnych robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia nie prowadzono. W gestii organu będzie zatem rozważenie, czy ocena prawna wyrażona w tym wyroku znajdzie zastosowanie do stanu faktycznego ustalonego przez organ w ponownie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Z podniesionych wyżej względów na podstawie art. 145 pkt. 1 lit. b, 134, 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w związku z art. 145a k.p.a., zaskarżone postanowienia jako naruszające prawo w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania , należało uchylić. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu.