II SA/Ke 666/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 listopada 2010 roku sprawy ze skargi H. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] znak: [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta e przez Kierownika Rejonu Opiekuńczego Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w w sprawie przyznania H. Z. zasiłku celowego na zakup żywności i środków czystości w lipcu 2010r. W uzasadnieniu organ drugiej instancji wyjaśnił, że w dniu 7.07.2010 r. H. Z. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie, dalej MOPR, o przyznanie jej pomocy finansowej na lipiec 2010r. W trakcie przeprowadzonego w dniu 13.07.2010r. wywiadu środowiskowego ustalono, że H. Z. wnosi o przyznanie zasiłku celowego na zakup żywności i środków czystości na ww. okres. Decyzją z dnia [...] znak: [...] organ pierwszej instancji przyznał H. Z. zasiłek celowy w łącznej kwocie 1.196 zł z przeznaczeniem na zakup żywności na okres od 1.07.2010r. do 31.12.2010r. w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". W części dotyczącej zasiłku celowego na lipiec 2010r. organ pomocowy wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 14 lipca 2010r. W odwołaniu od tej decyzji H. Z. zakwestionowała wysokość przyznanego zasiłku celowego podnosząc, że utrzymuje się tylko z zasiłku stałego z MOPR i nie stać jej na pokrycie wszystkich opłat. Rozpatrujący odwołanie organ drugiej instancji wskazał, że H. Z. spełnia wynikające z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej kryteria kwalifikujące do uzyskania bezzwrotnych pieniężnych świadczeń z pomocy społecznej, w tym zasiłków celowych przyznawanych na podstawie art. 39 ust. 1 tej ustawy. Wnioskodawczyni jest osobą samotnie gospodarującą i legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z dnia 19.05.2010r. wydanym na okres do 31.05.2014r. Miesięczny dochód wnioskodawczyni w maju 2010r. wyniósł 477 zł, na co złożyły się kwoty zasiłku okresowego i stałego. Kolegium wyjaśniło, że MOPR udziela wsparcia nie na miarę oczekiwań wnioskodawczyni, lecz posiadanych możliwości. Organ wskazał, że H. Z. korzysta z pomocy MOPR od października 2002r. W roku 2010 otrzymała pomoc w postaci zasiłku stałego i świadczeń zdrowotnych (w wysokości 444 zł miesięcznie w okresie od stycznia do kwietnia, 238,50 zł w okresie od maja do czerwca oraz 444 zł od lipca), zasiłku okresowego w maju i czerwcu (po 238,50 zł miesięcznie) oraz zasiłku celowego (w styczniu 150 zł, w lutym 100 zł, w marcu 150 zł, w kwietniu 120 zł, w maju 130 zł, w czerwcu 100 zł, w lipcu 100 zł), jak również świadczenia pieniężnego na zakup żywności zgodnie z programem "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (przez cały rok w każdym miesiącu kwoty od 182 zł do 201,50 zł). Ogółem wysokość udzielonej H. Z. pomocy w lipcu 2010r. wyniosła 745,50 zł. Organ odwoławczy podał, że z wyjaśnień organu pierwszej instancji wynika, iż w lipcu 2010r. na zasiłki celowe z przeznaczeniem na zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych wydatkował kwotę 27.345.30 zł. Pomocy w tej formie w kwotach od 22 zł do 600 zł udzielono 244 środowiskom, a średnia kwota zasiłku celowego wyniosła 112 zł. Największą grupę zasiłków celowych stanowiły świadczenia w kwocie 100 zł. Ponadto dwóm osobom udzielno pomocy w formie zasiłku celowego w związku ze zdarzeniem losowym na kwotę 5.000 zł. Pomocą w formie zasiłku celowego specjalnego objęto 163 osoby na kwotę 24.074,32 zł. Wysokość pomocy dostosowana była do indywidualnej sytuacji bytowej danej osoby lub rodziny, zgłaszanych potrzeb i możliwości finansowych MOPR. Zasiłki celowe w kwotach powyżej średniej przyznawane były w sytuacjach wyjątkowo trudnych i skierowane były do środowisk dotkniętych jednocześnie wieloma dysfunkcjami. Zasiłek celowy w kwocie 600 zł otrzymała osoba utrzymująca się jedynie z zasiłku celowego na remont dachu (mieszka w starym drewnianym domu). Kolegium wskazało, że z unormowania zawartego w art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wynika, iż decyzja o odmowie lub przyznaniu pomocy w formie zasiłku celowego jest decyzją uznaniową. Organ pomocowy ma w tym zakresie swobodę rozstrzygnięcia. Dokonuje go na tle konkretnych okoliczności sprawy, biorąc pod uwagę swoje możliwości finansowe (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy). W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach H. Z. podniosła, że kwota przyznanego je na czerwiec 2010r. zasiłku celowego jest niewystarczająca. Podała, że środki, które posiada nie pozwalają jej na zaspokojenie najbardziej podstawowych potrzeb, w tym dokonania opłat za mieszkanie komunalne (163,76 zł za 17,4 m²). Wskazała, że kwota 444 zł zasiłku stałego nie wystarcza jej na przeżycie, nie mówiąc o innych potrzebach poza żywnością, nawet w sytuacji gdy korzysta z kartek na obiady z MOPR. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej określają przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2009r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Cele pomocy społecznej określone zostały w art. 2 i 3 tej ustawy, jako wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, a także umożliwianie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3). Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4). W rozpoznawanej sprawie skarżąca wniosła o przyznanie jej pomocy finansowej na potrzeby bytowe i koszty leczenia. W myśl art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zgodnie zaś z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy w zw. z § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych pomocy społecznej (Dz.U. Nr 127, poz. 1055) prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 78 i 91 ustawy, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł (kryterium dochodowe). Ustalenie wysokości zasiłku celowego oparte jest na uznaniu administracyjnym, które pozwala organowi administracji na wybór rozstrzygnięcia, przy czym organ uwzględnia nie tylko sytuację materialną osoby ubiegającej się o pomoc, ale również możliwości finansowe ośrodka. Pomoc powinna być przyznawana w pierwszej kolejności tym osobom, które nie są w stanie samodzielnie egzystować oraz zgodnie z celami ustawy. Uznanie, oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa za najbardziej właściwy. O tym, jaka ma być treść wydawanej decyzji decyduje wyobrażenie organu o celowości wydania decyzji konkretnej treści. Jednocześnie decyzja taka nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia owej celowości (por.: I. Bogucka, "Państwo prawne a problem uznania administracyjnego", Państwo i Prawo 1992 r., z. 10, s. 32 i nast.). Nie oznacza to jednak wyłączenia decyzji uznaniowych spod kontroli sądowej. Kontrola ta jest jednak ograniczona i sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył on zasady swobodnej oceny dowodów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2002r. sygn. SA/Sz 2548/00). Kontrola sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji, poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy administracji w przepisach art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie organy administracji zgodnie z przedstawionymi wyżej wymogami dokonały prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego oraz jego prawidłowej oceny. Decyzja organu pomocy społecznej została wydana bowiem po przeprowadzeniu w dniu 13.07.2010r. wywiadu środowiskowego oraz ustaleniu aktualnej sytuacji życiowej wnioskodawczyni. H. Z. korzysta z pomocy MOPR od października 2002r. W lipcu 2010r. udzielono jej pomocy na kwotę w sumie 745,50 zł. W tej sytuacji organ pomocy społecznej uznając, że skarżąca znajduje się w trudnej sytuacji wsparł ją stosownie do okoliczności i w miarę posiadanych do dyspozycji środków. Podkreślić również należy, iż uznanie administracyjne obejmuje także prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy wziąć pod uwagę w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań. Ośrodki pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą być rozdzielane pomiędzy liczne grono osób wymagających wsparcia. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. W orzecznictwie dotyczącym świadczeń z zakresu pomocy społecznej podkreśla się, że uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać ustalenia organu dotyczące możliwości płatniczych ośrodka pomocy społecznej. Obowiązek poczynienia powyższych ustaleń wynika z art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2003r., sygn. I SA 3205/02). W tym zakresie zaskarżona decyzja organu drugiej instancji podaje przesłanki, jakimi kierował się organ pierwszej instancji przyznając H. Z. zasiłek celowy w wysokości 100 zł. Znajdujące się w aktach sprawy dane dotyczące wysokości środków pieniężnych jakimi dysponował MOPR i wskazujące liczbę osób objętych pomocą jednoznacznie świadczą o tym, że organ przyznając skarżącej pomoc w formie zasiłku celowego w wysokości 100 zł nie naruszył prawa i nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Organ bowiem wykazał, że wysokość udzielonego skarżącej zasiłku celowego nie była niższa od większości świadczeń tego rodzaju udzielonych w tym samym okresie innym osobom ubiegającym się o pomoc i mieściła się w granicach udzielanej przez organ pomocy. Organ wykazał również, że pomoc udzielona w wyższej wysokości niektórym osobom i rodzinom była uzasadniona ich sytuacją życiową i dochodową, znacznie trudniejszą od sytuacji skarżącej. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organ wydając decyzję nie naruszył przepisów prawa i nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a zatem skarga wniesiona na taką decyzję musiała ulec oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.