II SA/Ke 666/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ostrowcu Świętokrzyskim na uchwałę Rady Powiatu Ostrowieckiego z dnia 16 października 2017r. nr XLVI/288/2017 w przedmiocie ustalenia opłat za usuwanie pojazdów z drogi i ich przechowywanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. II SA/Ke 666/18 UZASADNIENIE Uchwałą nr XLVI/288/2017 z 16 października 2017 r. Rada Powiatu Ostrowieckiego, na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 2018 r. o samorządzie powiatowym oraz art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (dalej przytaczanej jako PoRD), ustaliła obowiązujące w 2018 r. wysokości opłat za usuwanie pojazdów z drogi i ich przechowywanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu (§ 1). W § 2 uchwały ustalono koszty, o których mowa w art. 130a ust. 2a PoRD w wysokości 50% opłaty określonej w § 1 ust. 1 uchwały uwzględniając rodzaj pojazdu. W uzasadnieniu wskazano, że zaproponowano stawki, które zostały podwyższone w stosunku do opłat obowiązujących w 2017 r. z wyjątkiem kwot za usunięcie z drogi roweru lub motoroweru i motocykla oraz opłaty za przechowywanie roweru lub motoroweru, które pozostały bez zmian. Zaproponowane stawki opłat są niższe od maksymalnych stawek ustalonych przez Ministra Finansów zgodnie z obwieszczeniem z dnia 25 lipca 2017 r. W złożonej skardze Prokurator Rejonowy w Ostrowcu Św. wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały zarzucając istotne naruszenie art. 130a ust. 6 PoRD polegające na przekroczeniu przez Radę Powiatu Ostrowieckiego upoważnienia ustawowego zawartego w ww. przepisie, poprzez ustalenie wysokości opłat za usunięcie pojazdu bez uwzględnienia kosztów usuwania i przechowywania tego rodzaju pojazdów na obszarze danego powiatu. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż ustawodawca w art. 130a ust. 6 PoRD określił dwie przesłanki, którymi powinien kierować się organ podejmując uchwałę na podstawie tego przepisu. Są to: konieczność zapewnienia sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. W zakresie pierwszej przesłanki rada przeprowadza analizę pod kątem, jakie działania powinny zostać podjęte, aby realizacja zadania przebiegała sprawnie, bez zbędnej zwłoki. Z kolei ustalenie wysokości opłat w oparciu o drugą przesłankę powinno obejmować ustalenie kosztów tego typu usług świadczonych na terenie powiatu, którego uchwała dotyczy. Uzasadnienie uchwały powinno szczegółowo określać, jakie dane zostały wzięte pod uwagę, w taki sposób, aby poddawała się ona kontroli w szczególności w zakresie tego, czy uchwałodawca nie wykroczył poza granice ustawowego upoważnienia, uwzględniając kryteria nie przewidziane w ustawie. W ocenie Prokuratora, Rada nie kierowała się przesłankami materialnoprawnymi, o których mowa w art. 130a ust. 6 PoRD. Za taką tezą przemawia też okoliczność zawarcia w dniu 26 stycznia 2018 r. umowy z Przedsiębiorstwem Komunikacji Samochodowej w Ostrowcu Św. S.A., z której wynika, że stawki za usunięcie pojazdu są określone na poziomie znacznie niższym niż ten, który wynika z podjętej w tym przedmiocie uchwały. Stąd wniosek, że Rada nie dokonywała analizy kosztów w trakcie podejmowania uchwały. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że przy ustalaniu wysokości opłat dokonano analizy kosztów, jakie ponosi Powiat Ostrowiecki z tytułu opłat za odholowanie pojazdów. Organ uwzględnił przy tym koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu. Przed skierowaniem wniosku do Zarządu Powiatu zwrócono się do podmiotów prowadzących usługi holowania pojazdów i prowadzących parking strzeżony na terenie powiatu. Z pozyskanych informacji sporządzono notatkę z 4 września 2017 r., z której wynika, że podmioty te nie były zainteresowane podaniem cen, które uzależniały od wielu czynników, w tym również od określenia stawek przez Radę Powiatu. Organ wskazał, że przy ustalaniu wysokości opłat w zaskarżonej uchwale kierował się faktycznymi kosztami wykonywania usług, a nie tym, aby z tytułu wykonywanych ustawowych czynności uzyskiwać dochody budżetowe ponad wysokość ponoszonych kosztów. Uwzględniono ceny i warunki rynkowe, odnosząc się do ponoszonych kosztów i planowanych wpływów do budżetu w taki sposób, że Powiat z tytułu realizacji ustawowych obowiązków nie uzyskuje dochodów do budżetu (generuje straty), a jedynie ma na celu pokrycie ponoszonych kosztów. W okresie od 1 stycznia 2017 r. do 31 grudnia 2017 r. Powiat Ostrowiecki zapłacił za świadczenie usług usuwania i przechowywania pojazdów kwotę 48.760 zł, a wpłaty wyniosły 26.966 zł. Po podjęciu zaskarżonej uchwały realizację zadania usuwania pojazdów oraz prowadzenia parkingu strzeżonego powierzono firmie Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej S.A. w Ostrowcu Świętokrzyskim. Była to jedyna oferta, jaka została złożona na realizację zadania, a oferent zaproponował stawki, na podstawie których zobowiązał się do realizacji umowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli działalności organów administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne są między innymi - zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kryterium kontroli stanowi zgodność z prawem aktu przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W myśl art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2018, poz. 995 ze zm.), zwanej dalej u.s.p., do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady powiatu. W postanowieniach art. 87 i 94 Konstytucji RP zdefiniowano akty prawa miejscowego, jako ustanowione przez organy samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, źródła prawa Rzeczypospolitej Polskiej powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły, przy czym zasady i tryb wydawania aktów określa ustawa. Także u.s.p. (w art. 40 ust. 1) wskazuje, że na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach rada powiatu stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu. Zgodnie z treścią art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1990 ze zm.), rada powiatu biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a. Maksymalne stawki opłat określone w ust. 6a, obowiązujące w danym roku kalendarzowym ulegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (art. 130a ust. 6b PoRD). Wysokość maksymalnych stawek na 2018 r. została określona w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P.2017.772). Z zawartego w art. 130a ust. 6 PoRD upoważnienia ustawowego wynika, że ustawodawca przyznał radzie powiatu kompetencję prawodawczą, zastrzegając powinność uwzględnienia dwóch kryteriów: 1) konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi, 2) kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu (rzeczywistych kosztów). Tak więc, wyłącznie te dwa kryteria powinny determinować wysokość stawek określonych na podstawie upoważnienia zawartego w art. 130a ust. 6 PoRD. Odnotować wypada, że w przypadku drugiego kryterium chodzi o koszty, które są odpowiednikiem cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów, pobierane przez podmioty świadczące tego rodzaju usługi komercyjnie na terenie powiatu (por. wyrok WSA w Łodzi z 27 września 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 690/17). Tymczasem z akt sprawy, treści uchwały, a także z protokołu nr XLVI/17 z sesji odbytej w dniu 16 października 2017 r., na której zaskarżona uchwała została podjęta, nie wynika, aby przywołane kryteria, które ustawodawca nakazał uwzględnić Radzie Powiatu, przyznając jej kompetencję prawodawczą w omawianym zakresie, stanowiły - przed podjęciem skarżonej uchwały - przedmiot jakiejkolwiek analizy i trudno odmówić racji autorowi skargi, który słusznie zarzuca, że organ nie kierował się przesłankami materialnoprawnymi, o których mowa w cytowanym przepisie. Przede wszystkim uzasadnienie uchwały nie zawiera żadnej kalkulacji kosztów związanych z realizacją zadań określonych w uchwale czy nawet nawiązania do tej kwestii. Zawarto w nim jedynie treść art. 130a ust. 6 PoRD, stawki maksymalne oraz informację o tym, że zaproponowane stawki są podwyższone w stosunku do opłat obowiązujących w 2017 r. Także na podstawie przedłożonych przez organ notatek nie sposób uznać, że Rada przed podjęciem uchwały brała pod uwagę kryteria ustawowe wynikające z art. 130a ust. 6 PoRD. Notatka służbowa z 4 września 2017 r. nie zawiera żadnych informacji o kosztach holowania pojazdu, a wskazuje jedynie na próbę ich uzyskania. Z kolei notatka z 20 grudnia 2017 r. została sporządzona już w toku procedury udzielenia zamówienia, ponad 2 miesiące po podjęciu zaskarżonej uchwały, a więc bez wątpienia informacje w niej zawarte nie mogły służyć kalkulacji kosztów na dzień 16 października 2018 r. Poza tym twierdzenia zawarte w odpowiedzi na skargę, że organ przed podjęciem uchwały przeprowadził "rzetelną analizę" kosztów, o jakich mowa w art. 130a ust. 6 PoRD, pozostają w sprzeczności z informacją, że żaden z podmiotów świadczących usługi holowania pojazdów i prowadzących parking strzeżony na terenie Powiatu "nie był zainteresowany" podaniem cen, uzależniając je m.in. od określenia stawek przez Radę. Tego rodzaju stanowisko potwierdza wręcz tezę, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały nie kierowano się kryteriami ustawowymi określonymi w art. 130a ust. 6 PoRD. Nawet jeśli – jak twierdzi organ – odpowiednie służby powiatowe prowadziły rozpoznanie w tym zakresie, to nie ma żadnych dowodów na to, że działania te przełożyły się w jakikolwiek sposób na treść zaskarżonej uchwały, a w szczególności na przeprowadzenie kalkulacji kosztów, jakie Powiat ponosić będzie z tego tytułu w roku 2018. Poza tym, z odpowiedzi na skargę wynika również, że w okresie od 1 stycznia 2017 r. do 31 grudnia 2017 r. Powiat Ostrowiecki zapłacił za świadczenie usług usuwania i przechowywania pojazdów kwotę 48.760 zł, a jak można wywnioskować z treści § 3 zaskarżonej uchwały, koszty te ponoszone były w oparciu o uchwałę z 5 października 2016 r. Z akt nie wynika przy tym, czy koszty uiszczone w roku 2017 brane były pod uwagę przez uchwałodawcę przy kalkulacji stawek określonych zaskarżoną uchwałą, a w szczególności, czy i w oparciu o jakie kryteria uwzględniono możliwość ich zwiększenia w roku 2018. Powyższe dowodzi słuszności tezy, że w stanie sprawy brak jest podstaw do przyjęcia, aby Rada Powiatu Ostrowieckiego podejmując uchwałę objętą skargą uwzględniła przesłanki ustawowe, o których mowa w art. 130a ust. 6 PoRD, a zwłaszcza aby wzięła pod rozwagę rzeczywiste koszty usunięcia i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Wszystko to prowadzi do wniosku, że uchwalone wysokości opłat i stawek kosztów zostały określone przez Radę Powiatu w sposób arbitralny, a tym samym niezgodnie z wytycznymi wynikającymi z art. 130a ust. 6 PoRD. To zaś oznacza, że zaskarżona uchwała narusza prawo w stopniu istotnym. Mając na uwadze powyższe, Sąd - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.