II SA/Ke 667/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Małgorzata Rymarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 lutego 2008 r. sprawy ze skargi A P na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie dokonania oceny stanu technicznego obiektu I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. P. kwotę 642 (sześćset czterdzieści dwa) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa oraz art. 83 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118), po rozpatrzeniu zażalenia A. P. utrzymał w mocy postanowienie Inspektora Nadzoru Budowanego z dnia [...] znak: [...] nakładające na A. P., na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 sierpnia 2007r. oceny stanu technicznego obiektu stacji paliw płynnych, położonego w W na działce oznaczonej Nr [...] w odniesieniu do obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych oraz uzgodnień w zakresie ochrony środowiska, ochrony sanitarnej, bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa i higieny pracy. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że przedmiotowa stacja paliw płynnych od 1976 do 1996 roku znajdowała się na terenie bazy Spółdzielni Kółek Rolniczych w W. Od 1996r. działalność stacji została zawieszona, aż do czasu nabycia własności nieruchomości oznaczonej nr 358 wraz ze stacją paliw płynnych przez A. P., na podstawie aktu notarialnego Rep. [...] z dnia [...] Właściciel w lipcu 1999r. przystąpił do remontu i modernizacji stacji paliw płynnych wykonując m.in. remont fundamentów pod dystrybutorami, murek betonowy wyznaczający wysepkę, na której znajdują się dystrybutory, zadaszenie konstrukcji stalowej (obecnie rozebrane), utwardzenie drogi wewnętrznej dojazdowej, a w 2000r. betonowy podjazd pod dystrybutory oraz wznowił działalność stacji. Organ odwoławczy stwierdził, że na obszarze W. (w tym na terenie nieruchomości, gdzie zlokalizowana jest stacja paliw SKR) istnieje strefa ochrony pośredniej zewnętrznej ujęcia wody, ustalona decyzją Wojewody z dnia [...] znak:[...], w której obowiązują, określone w pkt "g" - zakazy i ograniczenia w strefie lokalizowania zbiorników i rurociągów do magazynowania oleju, materiałów pędnych i łatwopalnych oraz substancji chemicznych, stanowiących zagrożenie dla zdrowia i środowiska naturalnego. Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że postanowieniem z dnia [...] organ I instancji wstrzymał wskazane roboty budowlane, prowadzone przy modernizacji stacji paliw, a następnie decyzją z dnia[...]., wydaną na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nakazał A. P przedłożenie w terminie do dnia [...] opracowania, zawierającego inwentaryzację działki i inwentaryzację obiektu wraz z opinią o stanie technicznym, niezbędnymi opiniami m.in. pod względem sanitarnym, ochrony środowiska Starosty Powiatowego, celem uzyskania pozwolenia na wznowienie robót. Powyższa decyzja stała się ostateczna. Przedłożoną przez A P w dniu [...] dokumentację techniczną organ I instancji uznał za niekompletną i w rezultacie wydał w dniu [...] decyzję nakazującą rozbiórkę murków, podjazdu, drogi wewnętrznej, a także przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania stacji paliw płynnych. Opisana decyzja, na skutek wniesionego odwołania została przez Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] uchylona w części zobowiązującej do przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania, a w pozostałej części utrzymana w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 23.06.2006r. (sygn. akt II SA/Kr 2982/02) uchylił obie decyzje stwierdzając, że stanowią one kontynuację ostatecznej decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] która została wydana w oparciu o błędną podstawę prawną, to jest art. 51 ust 1 pkt 2, zamiast art. 81c Prawa budowlanego, mogącego stanowić wyłączną podstawę dla organu dla wezwania strony do przedłożenia dokumentacji, wskazującej stan techniczny obiektu budowlanego. Decyzją z dnia [...] (utrzymaną w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia[...])Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. Rozpatrując sprawę ponownie Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, a ten sposób argumentacji podzielił Inspektor Nadzoru Budowlanego, że złożona przez odwołującego w 2000r. "Dokumentacja techniczna. Inwentaryzacja stacji paliw w Wiązownicy Kolonii" branży instalacyjnej oraz "Opinia o stanie technicznym kompleksu obiektów stacji paliw zlokalizowanej w W na działce o Nr [...] jest nieaktualna w zakresie stanu technicznego stacji paliw płynnych, ponadto nie zawiera uzgodnień pod względem ochrony środowiska, sanitarnej, bezpieczeństwa pożarowego, bhp. Fakt wykonania robót samowolnie budzi uzasadnione wątpliwości, czy stan techniczny obiektu budowlanego nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia. Ocena stanu technicznego powinna więc uwzględnić aktualnie obowiązujące przepisy techniczno-budowlane dotyczące stacji paliw oraz określać zakres robót, jaki należy wykonać w celu doprowadzenia ich do zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21.11.2005r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 243, poz. 2063). Za niezbędne uznano również wyjaśnienie wątpliwości odnośnie położenia stacji paliw w obrębie strefy ochronnej ujęcia wody pitnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A. P wnosił o uchylenie postanowienia (omyłkowo nazywając to rozstrzygnięcie decyzją) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. W uzasadnieniu skarżący zarzucił organom naruszenie przepisu art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane przez błędną jego wykładnię, a także nieprawidłowe przyjęcie, że w sprawie istnieją uzasadnione wątpliwości, co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, stanowiące podstawę żądania dostarczenia określonych dokumentów. W ocenie skarżącego organ naruszył także § 3 ust 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy i produktów naftowych i ich usytuowanie, które stosuje się do obiektu użytkowanego jedynie w zakresie wyznaczonym w § 97 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia. Za nadużycie prawa skarżący uznał żądanie organów dotyczące przedłożenia dokumentacji technicznej, skoro złożył już do akt administracyjnych dokumentację w zakresie przeprowadzonych kontroli i okresowych przeglądów stacji paliw, protokół z przeglądu rocznego instalacji służącej ochronie środowiska, protokół z przeglądu technicznego instalacji oddechowej zbiornika na paliwo. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga znajduje usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Przede wszystkim podkreślenia wymaga fakt, iż zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 81c ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 - zwanej dalej jako ustawą), z uwagi na umieszczenie wśród przepisów kompetencyjnych, określających podział zadań i obowiązki organów nadzoru budowlanego i organów administracji architektoniczno-budowlanej ma charakter ogólny i znajduje zastosowanie w każdym przypadku, gdy na mocy przepisu szczególnego organy te żądają dostarczenia dokumentów o charakterze wskazanym w art. 81c ust. 2. Istota tego przepisu sprowadza się zatem do zapewnienia prawidłowego wykonywania zadań, wynikających z przepisów prawa budowlanego i dlatego uprawniono organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego w razie powzięcia uzasadnionych wątpliwości, co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego do nałożenia na uczestników procesu budowlanego w drodze postanowienia, obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Postanowienie, wydane w oparciu o przepis art. 81c ust. 2 ma charakter dowodowy, co oznacza, że działania organu w tym trybie zmierzają do wyjaśnienia kwestii technicznych, których celem jest ustalenie stanu faktycznego sprawy. Konsekwencją niedostarczenia w wyznaczonym terminie przez stronę ocen lub ekspertyz określonych w ostatecznym postanowieniu jest uprawnienie do zlecenia przez organ wykonania tych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia (art. 81c ust. 4). Zauważyć należy, że przepis art. 81c ust. 2 ustawy określa uprawnienie organu do żądania dostarczenia w odpowiednim terminie wyłącznie ocen technicznych lub ekspertyz. Przepis ten nie daje natomiast organom uprawnień do żądania uzgodnień (w zakresie ochrony środowiska, ochrony sanitarnej, bezpieczeństwa pożarowego czy też bezpieczeństwa i higieny pracy). Uzgodnienie dotyczy kwestii związanych z zajmowaniem stanowiska przez inny organ w ramach tzw. współdziałania organów administracji publicznej, jest wydawane w trybie art. 106 kpa, w oparciu o przepisy prawa materialnego. Tymczasem zaskarżonym postanowieniem organ nakazał inwestorowi przedłożenie w wyznaczonym terminie nie tylko oceny stanu technicznego, ale również uzgodnień w zakresie ochrony środowiska, ochrony sanitarnej, bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa i higieny pracy, czym przekroczył zakres obowiązków, które może nałożyć organ nadzoru budowlanego na mocy przepisu art. 81c ust. 2 ustawy, naruszając w ten sposób ten przepis. Zauważyć także należy, że wprawdzie ocena stanu technicznego, do której złożenia skarżący został zobowiązany dotyczy "obiektu stacji paliw płynnych, położonego w W, na działce oznaczonej Nr[...], co do którego organ nadzoru budowlanego nie wskazał w uzasadnieniu postanowienia, że został wybudowany bez pozwolenia na budowę, to jednak z akt wynika, że postępowanie w sprawie niniejszej zostało wszczęte w związku z samowolnie wykonanymi w 1999 i 2000r. przez A. P. robotami budowlanymi, które organ określił jako - remont fundamentów pod dystrybutorami, murek betonowy wyznaczający wysepkę, na której znajdują się dystrybutory, zadaszenie konstrukcji stalowej (obecnie rozebrane), utwardzenie drogi wewnętrznej dojazdowej, betonowy podjazd pod dystrybutory. Rolą organu nadzoru budowlanego będzie zatem zbadanie i ocena, czy roboty budowlane zostały wykonane w warunkach powodujących ewentualne odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych obowiązujących dla danego obiektu budowlanego, a jeżeli tak to wskazanie konkretnych czynności faktycznych, które muszą być wykonane w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Mając to na uwadze uznać należy, że wbrew stanowisku skarżącego organ, który powziął uzasadnione wątpliwości, co do jakości wykonanych robot budowlanych, a także co do stanu technicznego obiektu budowlanego, to na podstawie ust. 2 art. 81c ustawy mógł nałożyć na inwestora obowiązek dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz w określonym terminie, a ocena ta winna być dokonana z uwzględnieniem przepisów techniczno-budowlanych, obowiązujących w dacie orzekania przez organ oraz określać zakres robót, jaki należy wykonać w celu doprowadzenia ich do zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21.11.2005r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 243, poz. 2063). Obowiązki te jednak nie mogą obejmować przedstawienia uzgodnień innych organów. Po dostarczeniu odpowiednich ekspertyz lub ocen technicznych organ nadzoru budowlanego w oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy będzie mógł podjąć decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy w stosunku do podjętych samowolnie robót budowlanych. W ocenie Sądu naruszenie prawa materialnego - art. 81c ust. 2 ustawy skutkuje koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit a w zw. z art. 134, art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach oparto o art. 200 i 205 p.p.s.a.