II SA/Ke 668/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Armański po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 listopada 2019 r. sprawy ze sprzeciwu [...] od decyzji Wojewody z dnia [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw. Decyzją z dnia [...] Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania A. N. od decyzji Starosty [...]z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę obejmującego: "Budowę gazociągu wysokiego ciśnienia DN 500 relacji [...]" - etap IV km 7.3186 - 1.84413 obejmującego budowę: - gazociągu wysokiego ciśnienia DN 500 DZ 508 x 11 mm PN 6.3MPa MOP6.PMa długości L=1 522,7 m, - rurociągu dla prowadzenia kabla światłowodowego do technicznej obsługi gazociągu, - kabli ochrony katodowej, - wyłączenie z eksploatacji istniejącego gazociągu DN 300 po wybudowaniu zaprojektowanego gazociągu DN 500, [...]: na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu swej decyzji Wojewoda wyjaśnił, że w odwołaniu od w/w decyzji organu I instancji A. N., będąca stroną postępowania, podniosła, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej w [...] zignorował prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego z dnia 23 grudnia 2014 r. Jej zdaniem postanowienie to powinno wpłynąć na kształt decyzji, ponieważ kształtuje prawo do budowy gazociągu, które wygasło w dniu 31 grudnia 2016 r., a tym samym [...] Sp. z o.o. straciła prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dniu 16 maja 2019 r. odwołująca się stwierdziła oczywisty fakt złożenia przez [...] Sp. z o.o. fałszywych zeznań w zakończonym postępowaniu administracyjnym dotyczącym ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości o nr ewid. [...] położonej w [...] i złożyła w Prokuraturze Rejonowej zawiadomienie o podejrzeniu złożenia fałszywych zeznań, co jest oczywistą przesłanką do unieważnienia wydanych decyzji administracyjnych. Rozpatrując odwołanie, po przeanalizowaniu akt sprawy, organ odwoławczy stwierdził, że wniosek o pozwolenie na budowę oraz decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca spółce [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę nie są zgodne z projektem budowlanym wnioskowanej inwestycji, gdyż znajduje się na nich różny kilometraż projektowanych robót. Z przedstawionej dokumentacji projektowej wynika, że projekt budowlany dotyczy obiektu budowlanego pn.: "Budowa gazociągu wysokiego ciśnienia DN 500 relacji [...]Etap IV km 7.3186-8.8413. Z kolei wniosek o pozwolenie na budowę z dnia 2 listopada 2018 r. dotyczy inwestycji pn.: "Budowa gazociągu wysokiego ciśnienia DN 500 relacji [...]" Etap IV km 7.3186-1.8413, zaś Starosta [...] decyzją Nr 183/19 z dnia 7 maja 2019 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę obejmujące "Budowę gazociągu wysokiego ciśnienia DN 500 relacji [...]" - etap IV km 7.3186-1.84413. Zatem określony kilometraż we wniosku różni się od podanego w projekcie budowlanym, a wydane pozwolenie na budowę określa jeszcze inny kilometraż. Wobec powyższego Wojewoda stwierdził, że złożony wniosek nie obejmuje swoim zakresem treści przedłożonego projektu budowlanego. Dalej organ odwoławczy podniósł, że z projektu budowlanego wynika, iż w obszarze oddziaływania obiektu znajdują się działki, na których zlokalizowana jest inwestycja oraz działki o numerach ewidencyjnych: [...] [...] w gminie [...]. Tymczasem z przedstawionych akt administracyjnych wynika, że stronami postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę pozostawali jedynie właściciele działek, na których zaprojektowano lokalizację przedmiotowej inwestycji. Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektów. Stosownie do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. W przypadku budowy gazociągu wysokiego ciśnienia DN 500 za istotne przesłanki pozwalające ustalić obszar jego oddziaływania uznaje się obszar strefy kontrolowanej, w której operator sieci gazowej będzie kontrolował wszelkie działania, które mogłyby spowodować uszkodzenie gazociągu. W strefie kontrolowanej nie należy wznosić budynków, urządzać stałych składów i magazynów, sadzić drzew oraz nie powinna być podejmowana żadna działalność mogąca zagrozić trwałości gazociągu podczas jego eksploatacji. Dla projektowanego gazociągu wyznaczono strefę kontrolowaną o szerokości 8.0 m (4,0 m od osi poziomej gazociągu). W tej sytuacji przyjęcie, że w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji znajdują się tylko nieruchomości, na których zlokalizowany jest gazociąg, jest wadliwe. Wojewoda odwołał się m.in. do treści art. 61 § 4 kpa, w świetle którego organ administracji publicznej jest zobowiązany do ustalenia wszystkich podmiotów, które spełniają warunki przewidziane w art. 28 kpa, a następnie do zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej z nich. Ponadto art. 10 § 1 kpa ustanawia zasadę ogólną czynnego udziału strony w postępowaniu. Brak zapewnienia czynnego udziału stronie w ustaleniu stanu faktycznego podważa prawidłowość jego ustalenia. Wobec tego organ odwoławczy nie ma innej możliwości jak zastosować się do treści przepisu art. 138 § 2 kpa i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji zdaniem Wojewody powinien doprowadzić do zgodności projekt budowlany ze złożonym wnioskiem, wyeliminować nieścisłości, ustalić obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji i na tej podstawie na nowo określić krąg stron postępowania, zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie o wszczęciu postępowania, a także zapewnić stronom czynny udział w całym toku postępowania. Odnosząc się do treści odwołania organ wyjaśnił, że zarzut nieposiadania tytułu prawnego do dysponowania działką o nr ewid. [...] na cele budowlane był wyjaśniony przez Starostę [...]na etapie postępowania przed organem I instancji. W odpowiedzi na wniesione zastrzeżenia Inwestor w dniu 18 grudnia 2018 r. złożył pisemne wyjaśnienie, w którym poinformował, że jako tytuł prawny do dysponowania działką nr ewid. [...] położonej w [...], będącej własnością A. N. wskazano decyzję Starosty [...]z dnia 26 lutego 2015 r., a postępowanie w tej sprawie zostało prawomocnie zakończone. Złożenie zawiadomienia o podejrzeniu złożenia fałszywych zeznań w zakończonych postępowaniach administracyjnych dotyczących ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na obecnym etapie sprawy jest bez znaczenia. Ewentualne wzruszenie orzeczenia Sądu będzie otwierało możliwość wznowienia postępowania na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Sprzeciw od ww. decyzji Wojewody złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A. N., zarzucając naruszenie art. 138 § 2 kpa. Jej zdaniem zebrany materiał dowodowy jest wystarczający do uchylenia decyzji i umorzenia postępowania, nie wystąpiły bowiem łącznie dwie przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, na które to powołuje się Wojewoda. Po analizie stanu faktycznego i prawnego stwierdziła, że powinna zostać wydana decyzja kończąca zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 kpa bo i tak to postępowanie trwa długo od 2 listopada 2018 r. Przesłanka do umorzenia postępowania istniała jeszcze przed wszczęciem tego postępowania (wyrok Sądu Rejonowego w [...]u 64/13 z dnia 23 grudnia 2014 r.), gdzie czas budowy tego gazociągu zastał ograniczony do końca 2016 r. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 2107 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej: "ppsa") odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ppsa, sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Zgodnie z art. 151a § 1 ppsa sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa. Rozpoznając sprzeciw Sąd ocenia więc jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, co wprost wynika z art. 64e ppsa. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 ppsa). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną będzie więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 kpa, a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Kognicja sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu sprzeciwu - inaczej niż w przypadku skargi na decyzję wydaną na innej podstawie prawnej niż art. 138 § 2 kpa - jest ograniczona wyłącznie do badania przesłanek zastosowania tego właśnie przepisu. W świetle art. 64e ppsa rozważanie innych kwestii jest w omawianym trybie niedopuszczalne. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 lipca 2018 r., sygn. II SA/Kr 743/18, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 lipca 2018 r., sygn. II SA/Gd 393/18). Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 kpa. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 kpa). W rozpatrywanej sprawie zasadnie Wojewoda uznał, że zachodzi podstawa do zastosowania art. 138 § 2 kpa przede wszystkim z tego powodu, że w postępowaniu przed organem I instancji pominięto osoby, które powinny być stronami postępowania. Chodzi tu o właścicieli działek o numerach ewidencyjnych [...] w gminie [...], które – jak wynika z projektu budowlanego – znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowego obiektu. Jakkolwiek konieczność umożliwienia dodatkowym osobom udziału w postępowaniu w charakterze stron tego postępowania nie może być zakwalifikowana jako "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", jednak w sytuacji, gdy dopiero na etapie postępowania odwoławczego wychodzi na jaw, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji pominięte zostały osoby, które powinny być uznane za strony postępowania, decyzja organu pierwszej instancji powinna zostać uchylona, na podstawie art. 138 § 2 kpa. Pierwszeństwo należy w takim przypadku dać zasadzie dwuinstancyjności, która jest jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Strony postępowania nie można bowiem pozbawić możliwości rozpatrzenia sprawy przez dwie instancje motywując to tym, że swoje racje mogą przedstawić na etapie postępowania odwoławczego. Jest to nieusuwalna w postępowaniu odwoławczym wada procesowa - naruszenie przepisów postępowania, które nie może być sanowane w trybie art. 136 kpa, poprzez przeprowadzenie jakichkolwiek czynności dowodowych (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 marca 2018r., sygn. II SA/Go 1171/17, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 września 2019 r., sygn. II SA/Gl 1086/19, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. II SA/Ol 806/18). Już z tego powodu zatem rozstrzygnięcie Wojewody, wydane w trybie art. 138 § 2 kpa, było w tym przypadku prawidłowe. Zasadnie także zwrócił uwagę organ odwoławczy, że wniosek o pozwolenie na budowę oraz decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca spółce [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę nie są zgodne z projektem budowlanym wnioskowanej inwestycji, gdyż znajduje się na nich różny kilometraż projektowanych robót. Kwestia ta również wymagać będzie wyjaśnienia na etapie postępowania przed organem I instancji. Mając na uwadze powyższe sprzeciw podlegał oddaleniu na podstawie art. 151a § 2 ppsa.