II SA/Ke 669/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 listopada 2011r. sprawy ze skargi H.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy D. przez Sekretarza Gminy D. z dnia [...] znak: [...] w sprawie odmowy przyznania H. F. świadczenia z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego dla rodziny poszkodowanej w wyniku powodzi. Organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wnioskiem z dnia 13.04.2011r. H. F. wystąpiła o przyznanie zasiłku celowego na remont domu mieszkalnego położonego w W. 110, podnosząc, że po rozpoczęciu sezonu grzewczego wystąpiły szkody na piętrze budynku (grzyb, szczeliny montażowe, pęknięcia, rysy na ścianach), nie uwzględnione w decyzji z dnia [...], na mocy której wnioskodawczyni otrzymała pomoc w wysokości 56.227,58 zł. Do wniosku dołączono opinię mistrza kominiarskiego o konieczności rozbiórki komina oraz kosztorys ofertowy dotyczący przemurowania komina. Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] organ I instancji odmówił przyznania zasiłku celowego uznając, że H. F. otrzymała decyzją z dnia [...] zasiłek celowy w wysokości 63427,58zł z przeznaczeniem na remont i odbudowę domu mieszkalnego, zakup lub naprawę sprzętu AGD oraz naprawę pieca c.o., akceptując w pełni kwotę udzielonej pomocy. W odwołaniu H. F. wskazała, że po wydaniu decyzji zachodziła konieczność przeprowadzenia prac remontowych, spowodowanych szkodami, które nie były widoczne na dzień przeprowadzania wywiadu w 2010r. i z tego względu nie ujęto ich w protokole. Rozpoczęcie sezonu grzewczego ujawniło potrzebę wyburzenia komina i zbudowania nowego. Odwołująca zmuszona była także skuć tynki w pomieszczeniach na piętrze, położyć nowe i pomieszczenia te pomalować. Remontu wymagały także podłogi na piętrze budynku z uwagi na wodę sięgającą sufitu pomieszczeń na parterze. Zdaniem odwołującej, zasiłek celowy, o który się ubiega mieści się w ramach dyspozycji art. 40 ustawy o pomocy społecznej. Rozpatrując odwołanie Samorządowego Kolegium Odwoławcze przytoczyło brzmienie art. 40 ustawy o pomocy społecznej, stwierdzając, że osobom poszkodowanym w wyniku powodzi przysługiwała pomoc na remont albo odbudowę budynku mieszkalnego lub lokalu, który uległ zniszczeniu, po oszacowaniu zaistniałych szkód. Zgodnie z kartą oszacowania strat z dnia 29.06.2010r. i ustaleniami wywiadu środowiskowego z dnia 3.08.2010r. zalany został parter i piwnica domu wnioskodawczyni. Wartość remontu i odbudowy zalanych powierzchni oceniono na 56.227,58zł, którą to kwotę wnioskodawczyni zaakceptowała podpisując kartę oszacowania strat. Łączna kwota przyznanego decyzją z dnia [...] zasiłku celowego wyniosła 63.427,58 zł. Od decyzji tej strona nie złożyła odwołania. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zasiłki na remont lub odbudowę domu nie stanowią rekompensaty za straty poniesione w wyniku powodzi. Celem tej pomocy jest umożliwienie osobom poszkodowanym przez powódź uzyskanie środków na realizację niezbędnych potrzeb bytowych. Wnioskodawczyni ubiegając się po upływie prawie roku, po raz drugi o zasiłek celowy w związku z zalaniem domu w wyniku powodzi domaga się całkowitego pokrycia poniesionych strat. W ocenie organu, powołanie przez stronę okoliczności w postaci wystąpienia nowych szkód dowodzi, że sprawa z wniosku z dnia 13.04.2011r. jest nową sprawą. Jednakże, skoro sprawa przyznania zasiłku celowego na remont lub odbudowę domu zalanego w wyniku powodzi została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną, to organ I instancji zasadnie odmówił przyznania zasiłku celowego na ten sam cel. Kolegium stwierdziło, że żądanie odwołującej nie mieści się w dyspozycji art. 40 ustawy o pomocy społecznej. Pojęcia straty użytego w art. 40 ust. 2 cyt. ustawy nie można bowiem w kontekście art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 tej ustawy, traktować jako obowiązku przyznawania zasiłków celowych w wysokości poniesionych strat. W uzasadnieniu wskazano, że 4-osobowa rodzina wnioskodawczyni osiąga dochód w wysokości 3.258,88 zł, zaś kryterium dochodowe tej rodziny wynosi 1.404zł. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pomocy tej udziela się jedynie gdy strona nie jest w stanie pokonać trudności, w jakich się znalazła. Tymczasem wnioskodawczy w odwołaniu podała, że na piętrze budynku tynki zostały skute, położono nowe i pomalowano pomieszczenia. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego H. F. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji podtrzymując argumenty podniesione w odwołaniu. Podkreśliła, że dopiero w listopadzie 2010r. ujawniły się kolejne powstałe w wyniku powodzi istotne szkody. Pisemna akceptacja przyznanej skarżącej pomocy obejmowała jedynie szkody, które były widoczne na dzień [...] Zarzuciła organowi wybiórczą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, wskutek czego doszło do naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Skarżąca zakwestionowała przyjęcie przez organ, iż sprawa z jej wniosku z dnia 13.04.2011r. jest nową sprawą w sytuacji, gdy dotyczy on szkód powstałych w wyniku tego samego zdarzenia losowego, na podstawie którego wydana została decyzja z dnia [...] W skardze zwrócono uwagę na uciążliwość jaka wiąże się z powstałą szkodą oraz zagrożenie dla życia i zdrowia mieszkańców przedmiotowego budynku. Celem wnioskowanej pomocy nie była więc tylko rekompensata lecz także umożliwienie rodzinie skarżącej zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (bezpiecznego korzystania z budynku). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z przyczyn w niej podniesionych. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Na Sądzie spoczywa zatem obowiązek kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z prawem we wszystkich aspektach, nie tylko tych podniesionych w skardze. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji we wskazanym wyżej zakresie stwierdzić należy, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, 77 i 107 k.p.a. Jest bezsporne, iż potrzeba, której zaspokojenia domaga się skarżąca wnioskując o przyznanie zasiłku celowego jest związana ze zdarzeniem losowym jakim była powódź w 2010r. m.in. na niektórych terenach województwa świętokrzyskiego. Nie budzi wątpliwości, że skutkiem powodzi są nie tylko straty powstałe bezpośrednio po zdarzeniu, ale również te które z różnych przyczyn wystąpiły w okresie późniejszym. Powyższe nie oznacza jednak jak twierdzi skarżąca, że wniosek z dnia 13.04.2011r. nie wszczął nowej sprawy lecz stanowi niejako kontynuację poprzedniej sprawy rozstrzygniętej ostateczną decyzją z dnia [...] na mocy której Kierownik OPS w D. przyznał H. F. zasiłek celowy dla osoby lub rodziny poszkodowanej w wyniku powodzi w Gminie D. z przeznaczeniem na remont i odbudowę budynku mieszkalnego (56.227,58zł), zakup lub naprawę sprzętu AGD (3.200zł), zakup lub naprawę pieca CO (63.427,58zł). W literaturze i orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że tożsamość sprawy administracyjnej istnieje, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy (por. J.Borkowski w: B.Adamiak J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2011 s.632). Podkreśla się, że dla ustalenia zachowania tożsamości sprawy znaczenie będą miały przekształcenia faktów prawnie istotnych. Jeżeli nowe fakty, w świetle norm prawa materialnego, mogą stanowić podstawę powstania nowej sprawy, tożsamość sprawy nie wystąpi. Dopóki więc istnieją te same prawa i obowiązki tych samych podmiotów, ukształtowane obowiązującą decyzją, ten sam lub zachowujący ciągłość regulacji stan prawny i niezmieniony w kwestiach prawnie istotnych stan faktyczny, dopóty można mówić o tożsamości sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym. Skarżąca domagała się przyznania zasiłku celowego w związku ze skutkami powodzi, które ujawniły się po wydaniu ostatecznej decyzji z dnia [...] Szkody zgłoszone we wniosku z dnia 13.04.2011r. wyszły bowiem na jaw z momentem rozpoczęcia sezonu grzewczego. Zarówno te jak i szkody, które zostały objęte kartą oszacowania strat z dnia 29.06.2010r. powstały w wyniku tego samego zdarzenia (powodzi), jednakże stan faktyczny który należy brać pod uwagę w każdej z tych spraw jest odmienny, ponieważ znaczące dla treści rozstrzygnięcia elementy nie pokrywają się. Z decyzji z dnia [...] wynika, że przyznając zasiłek celowy na łączną kwotę 63427,58zł uwzględniono koszty remontu wyszczególnione w karcie oszacowania strat z dnia 29.06.2010r., która nie obejmowała kosztów remontu komina. W tej sytuacji występują nowe okoliczności faktyczne albowiem skarżąca zgłasza nowe szkody, których potrzebę zaspokojenia organ ma obowiązek rozważyć w świetle przepisu art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009r. Nr 175, poz. 1362), zwanej dalej jako ustawa, stanowiących, iż zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego, w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Przy czym należy wskazać, iż poniesienie szkody na skutek powodzi chociaż stanowi niewątpliwie podstawę dla ubiegania się o świadczenie z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego, to nie przesądza o obowiązku jego przyznania. Stan ten wynika z mających charakter zasad ogólnych regulacji w ustawie o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie natomiast z treścią art. 3 ust. 1 tej ustawy pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Ponadto w myśl art. 3 ust. 4 ww. ustawy potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Nie zasługuje na akceptację stanowisko organu, że zgłoszona we wniosku forma pomocy nie mieści się w dyspozycji art. 40 ustawy, albowiem strona już raz otrzymała pomoc na ten sam cel. Poza sporem pozostaje okoliczność, że szkoda budowlana jest związana z negatywnymi skutkami powodzi i z tego względu zastosowanie powołanego przepisu nie budzi zastrzeżeń. Zgoła odmienną rzeczą jest natomiast ocena, czy w konkretnej sytuacji, w jakiej znajduje się osoba wnioskująca o przyznanie pomocy z tytułu strat poniesionych w wyniku powodzi zasadne jest przyznanie zasiłku celowego i ewentualnie w jakiej wysokości. Brak podstaw do przyjęcia, jak to uczynił organ II instancji, że przyznanie skarżącej pomocy z tytułu powodzi określonej decyzją z dnia [...] wyłącza możliwość ponownego ubiegania się o zasiłek celowy w trybie art. 40 ustawy, zwłaszcza gdy jak już podniesiono, podstawą żądania strony są nowe okoliczności faktyczne, nieznane organowi w dacie jej wydawania. Określony przepisami wymóg dostosowywania pomocy do konkretnej sytuacji oraz uznaniowy charakter sprawy nakłada na organ obowiązek szczegółowego wyjaśnienia powodów, dla których odmówił przyznania pomocy, po wcześniejszym zebraniu niezbędnego materiału dowodowego, który prawidłowość takiego rozstrzygnięcia będzie potwierdzał. Organ winien zatem w sposób wszechstronny wyjaśnić wszystkie istotne dla sprawy okoliczności i dopiero w oparciu o prawidłowo zebrany materiał dowodowy wydać stosowne rozstrzygniecie. W ocenie Sądu, stanowisko organu w kwestii odmowy przyznania pomocy określonej we wniosku z dnia 13.04.2011r. nie zostało należycie wyjaśnione. W szczególności Kolegium ograniczyło się do wskazania, w oparciu o wyliczenia zawarte w karcie oszacowania strat, jaka była wartość strat dotycząca budynku mieszkalnego ustalona bezpośrednio po powodzi i stwierdzenia, że zasiłek celowy na remont budynku w związku z powodzią został przyznany w wysokości odpowiadającej tym stratom, a zatem ponowne przyznanie zasiłku celowego bezzwrotnego na ten sam cel jest nieuzasadnione. Podniesiono również, że zasiłki na remont lub odbudowę domu nie były przyznawane i wypłacane jako rekompensata za straty poniesione w wyniku powodzi, lecz miały umożliwiać osobom lub rodzinom poszkodowanym przez powódź uzyskanie środków na realizację niezbędnych potrzeb życiowych. Wobec tak przyjętych zasad, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawy związane ze skutkami powodzi uznać należy, że organ nie ustalił czy zgłoszone we wniosku z dnia 13.04.2011r. szkody powodujące konieczność rozebrania i budowy nowego komina stanowią niezbędne potrzeby, których realizacja wymaga wsparcia ze środków publicznych. W tym celu niezbędne jest ustalenie sytuacji rodzinnej i majątkowej skarżącej, pozwalającej na ocenę, czy rodzina jest w stanie wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, przezwyciężyć istniejące trudności. Samo wskazanie dochodu rodziny skarżącej oraz kryterium dochodowego, jakie ustawodawca przewidział dla 4 osobowej rodziny jest niewystarczające. Fakt, że dochód rodziny przekracza kryterium dochodowe nie pozbawia skarżącej uprawnienia do przyznania jej zasiłku celowego w trybie art. 40 ustawy. Świadczenie to jest bowiem stosownie do ust. 3 cyt. przepisu, niezależne od dochodów poszkodowanych osób i rodzin i może być przyznane bezzwrotnie. Nie można również zgodzić się z prezentowanym przez organ I instancji poglądem, iż jedynym dowodem w oparciu o który można przyznać zasiłek celowy w trybie art. 40 ustawy jest protokół oszacowania strat Gminnej Komisji Szacowania Strat lub dokumentacja sporządzona przez nadzór budowlany. W ocenie Sądu, w toku postępowania znajdują zastosowanie reguły i zasady przewidziane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego określającymi obowiązki organu tak w zakresie prowadzenia postępowania jak i orzekania. Organ powinien zatem przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a) poprzez podejmowanie wszelkich niezbędnych kroków, zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz wyczerpujące zebranie, rozpatrzenie i ocenę całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Stosownie do dyspozycji art. 75 § 1 kpa, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Stosowanie wskazanych zasad postępowania administracyjnego jest wyrazem przestrzegania przez organy praw stron w toczącym się postępowaniu. Konsekwencją poczynionych rozważań jest uznanie, iż nawet zaprzestanie działalności Gminnej Komisji Szacowania Strat, powołanej do szacowania skutków powodzi nie wyłącza możliwości ustalenia szkód i ich wielkości, albowiem mogą być one wykazane różnymi środkami dowodowymi tj. oświadczeniem strony, zeznaniami świadków, dokumentami np. opinią co do stanu urządzeń ogrzewczo-kominowych, znajdującą się w aktach sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji przeprowadzi postępowanie administracyjne mając na uwadze przedstawione wyżej wywody i eliminując dotychczas popełnione uchybienia. W szczególności zbada sytuację materialną i rodzinną skarżącej, zindywidualizuje zgłoszoną we wniosku potrzebę poprzez ustalenie jej wartości i oceni, czy w okolicznościach faktycznych danej sprawy w świetle art. 40 ust. 1, 2 i 3 tej ustawy zachodzą przesłanki uzasadniające przyznanie jej pomocy z tytułu powodzi.