II SA/Ke 67/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2020 r. sprawy ze skargi J.G. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach z dnia 25 listopada 2019 r. znak: [...] w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 25 listopada 2019 r. znak: [...] Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach, po rozpoznaniu odwołania J.G. utrzymał w mocy decyzję Starosty Włoszczowskiego z dnia 6 września 2019 r. znak: [...], orzekającą o aktualizacji ewidencji gruntów i budynków prowadzonej dla obrębu Oleszno gm. Krasocin polegającej na ujawnieniu w operacie ewidencji gruntów obrębu Oleszno gm. Krasocin nowych danych dotyczących przebiegu granic działek nr [...] w zakresie położenia punktów granicznych nr 9295, 420 i 2846 w oparciu o dokumentację przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod identyfikatorem P.2613.2018.922 oraz o umorzeniu postępowania dotyczącego aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie przebiegu granic działek nr [...] w odniesieniu do położenia punktów granicznych nr 2845 i 9294, w zakresie danych dotyczących budynków o identyfikatorach nr 1565/1;1 i nr 1565/2;2, a także w zakresie pola powierzchni działek nr [...] na podstawie dokumentacji przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod identyfikatorem P.2613.2018.922. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W związku z włączeniem do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 24 września 2018 r. opracowania geodezyjnego o identyfikatorze P.2613.2018.922 Starosta Włoszczowski, w świetle art. 24 ust. 2a i ust. 2b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 725, zwanej dalej "p.g.k") oraz zgodnie z § 44 pkt 2 i § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 393 zwanego dalej "rozporządzeniem"), miał obowiązek aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w oparciu o tą dokumentację. W dniu 9 listopada 2018 r. starosta wydał z urzędu decyzję administracyjną znak: [...] orzekającą o aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w powyższym zakresie, gdyż żadna ze stron nie złożyła wniosku o aktualizację danych ewidencyjnych, w oparciu o ww. dokumentację, w konsekwencji czego organ pierwszej instancji nie mógł wprowadzić ww. zmiany w drodze czynności materialno-technicznej. Powyższa decyzja na skutek odwołania J.G. została uchylona decyzją organu odwoławczego z dnia 15 stycznia 2019 r., w której organ ten wskazał, że w przedmiotowej sprawie ma znaczenie kolejność wprowadzania zmian w ewidencji gruntów i budynków, gdyż decyduje ona, które dane zostaną ostatecznie ujawnione w bazie danych ewidencji gruntów i budynków i czy będzie zachodziła konieczność modyfikacji tych danych w zakresie dotyczącym przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...] w oparciu o dokumentację o identyfikatorze P.2613.2018.922, jeżeli modyfikacja taka zostanie dokonana na podstawie dokumentacji o identyfikatorze P.2613.2018.855, która jako pierwsza została włączona do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W związku z tym organ odwoławczy uznał, że decyzja starosty z dnia 9 listopada 2018 r. została wydana przedwcześnie w zakresie dotyczącym modyfikacji danych dotyczących numerycznego opisu granicy pomiędzy działkami nr [...]. Organ odwoławczy wskazał na brak w dokumentacji o identyfikatorze P.2613.2018.922 danych stanowiących podstawę do wykazania nowej powierzchni zabudowy budynków o identyfikatorach 1565/1;1 i nr 1565/2;2 oraz nowego numerycznego opisu konturów tych budynków. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Starosta Włoszczowski wydał decyzję z dnia 6 września 2019 r., od której odwołanie wniosła J.G. kwestionując przede wszystkim przebieg granicy pomiędzy działkami [...] oraz prawidłowość czynności dokonanych przez wykonawcę opracowania o identyfikatorze P.2613.2018.922, powołując się na scalenie gruntów przeprowadzone we wsi Oleszno. Organ drugiej instancji ustalił, że przedmiotem opracowania o identyfikatorze P.2613.2018.922, będącego podstawą do wydania decyzji organu pierwszej instancji i włączonego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 24 września 2018 r., było wznowienie znaków granicznych działek nr [...], w tym znaków granicznych wyznaczających przebieg granicy pomiędzy tymi działkami a działką nr 1567. Natomiast wznowienie znaków granicznych działki nr 1567 było przedmiotem odrębnego opracowania wykonanego przez innego wykonawcę przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 5 września 2018 r. pod identyfikatorem P.2613.2018.855. Organ odwoławczy, po przywołaniu mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, wskazał, że jeżeli w wyniku porównania wartość współrzędnych punktów granicznych ustalonych na podstawie pomiaru z wartościami współrzędnych tych samych punktów uzyskanych z Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego przekracza dopuszczalne wartości odchylenia liniowego, konieczna jest zmiana danych współrzędnych punktów granicznych w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Organ drugiej instancji wyjaśnił, że w niniejszej sprawie kolejność wprowadzania zmian w ewidencji miała znaczenie, gdyż decydowała, które dane zostaną ostatecznie ujawnione w bazie danych ewidencji gruntów i budynków i czy będzie zachodziła konieczność modyfikacji tych danych w zakresie dotyczącym przebiegu granicy pomiędzy działką nr 1567, a działkami nr [...] w oparciu o dokumentację o identyfikatorze P.2613.2018.922, jeżeli modyfikacja taka została dokonana na podstawie dokumentacji o identyfikatorze P.2613.2018.855, która jako pierwsza została włączona do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zmian w ewidencji gruntów i budynków wynikających z operatu P.2613.2018.855 dokonano w odrębnym postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Starosty Włoszczowskiego z dnia 21 listopada 2018 r. znak: [...], utrzymaną w mocy decyzją organu odwoławczego z dnia 17 stycznia 2019 r. znak: WIG.II.7221.158.2018, która nie była zaskarżona do sądu administracyjnego. Z kolei wykonawca dokumentacji o identyfikatorze P.2613.2018.922, w wyniku wznowienia znaków granicznych określonych numerami punktów granicznych nr 16-2843 16-9294, 16-2845, 16-2846, 16-420, 16-2865, 16-9295 i 16- 2855, stwierdził, że istnieje potrzeba modyfikacji współrzędnych punktów granicznych nr 16-2845, 16-2846, 16- 420, 16-9294, 16-9295. Zatem zakres postępowania administracyjnego - wszczętego przez starostę z urzędu w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków polegającej na ujawnieniu w operacie ewidencji gruntów i budynków nowych danych dotyczących przebiegu granic działek nr [...] z wynikami pomiarów zawartych w opracowaniu geodezyjnym i kartograficznym o identyfikatorze P.2613.2018.922 - dotyczył w istocie modyfikacji współrzędnych punktów granicznych nr 16-2845, 16-2846, 16-420, 16-9294, 16-9295, albowiem wykonawca nie stwierdził potrzeby modyfikacji danych dotyczących położenia pozostałych punktów granicznych wyznaczających przebieg granic działek nr [...], przyjmując do swojego opracowania współrzędne tych punktów zgodnie z danymi istniejącymi już w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. W odniesieniu do dwóch punktów nr 16-2845 i nr 16-9294, do których wykonawca dokumentacji o identyfikatorze P.2613.2018.922 stwierdził, że istnieje potrzeba modyfikacji ich współrzędnych, starosta dokonał już takiej modyfikacji na podstawie opracowania o identyfikatorze P.2613.2018.855. Porównując bowiem współrzędne punktów granicznych nr 16-2845 i nr 16-9294 wykazane w bazie danych ewidencji gruntów i budynków na podstawie opracowania o identyfikatorze P.2613.2018.855 ze współrzędnymi tych punktów obliczonymi przez wykonawcę opracowania o identyfikatorze P.2613.2018.922 organ pierwszej instancji stwierdził brak podstaw do powtórnej modyfikacji współrzędnych tych punktów, co wynika z niewielkiej różnicy pomiędzy wartością współrzędnych istniejących w bazie danych ewidencji gruntów i budynków a wartością współrzędnych wykazanych w opracowaniu o identyfikatorze P.2613.2018.922. W ocenie organu odwoławczego, postępowanie wszczęte przez starostę z urzędu w związku z przyjęciem do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji o identyfikatorze P.2613.2018.922 w części dotyczącej wprowadzenia do bazy ewidencji gruntów i budynków nowych danych odnoszących się do współrzędnych punktów nr 16-2845 i nr 16-9294, stało się zatem bezprzedmiotowe. Zdaniem tego organu, organ pierwszej instancji prawidłowo również umorzył wszczęte z urzędu postępowanie w odniesieniu do ujawnienia nowych danych dotyczących powierzchni działek nr [...] bowiem konsekwencją umorzenia postępowania - polegającego na zmianie współrzędnych punktów granicznych nr 16-2845 i nr 16-9294 na podstawie dokumentacji o identyfikatorze P.2613.2018.922 - jest brak podstaw do wykazania w ewidencji gruntów i budynków nowej powierzchni działek nr [...] obliczonej przez wykonawcę tego opracowania. Wykonawca dokumentacji o identyfikatorze P.2613.2018.922 nie mógł do obliczenia powierzchni przedmiotowych działek przyjąć danych zawartych w dokumentacji o identyfikatorze P.2613.2018.855, gdyż w czasie wykonywania prac przez wykonawcę dokumentacji o identyfikatorze P.2613.2018.922 dokumentacja o identyfikatorze P.2613.2018.855 nie była włączona do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Organ drugiej instancji wyjaśnił, że ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków powierzchni działek nr [...] zgodnie z dokumentacją o identyfikatorze P.2613.2018.922 obliczoną bez uwzględnienia danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących współrzędnych punktów granicznych nr 16-2845, 16-9294 i 16-2843 doprowadziłoby do wykazania wadliwych danych, co w świetle § 44 pkt 2 i § 45 ust. 1 ww. rozporządzenia jest niedopuszczalne. Zatem dokumentacja o identyfikatorze P.2613.2018.855, nie może stanowić podstawy do wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków w zakresie powierzchni działek nr [...]. Organ odwoławczy uznał także za zasadne stanowisko organu pierwszej instancji dotyczące umorzenia wszczętego z urzędu postępowania w odniesieniu do ujawnienia nowych danych dotyczących budynków o identyfikatorach: 261302_2.0016.1565/1.1_BUD i 261302_2.0016.1565/2.2., wskazując, że w celu obliczenia pola powierzchni zabudowy budynków niezbędne jest określenie numerycznego opisu konturów budynków na podstawie wyników geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych, zaś w wykazach zmian danych ewidencyjnych dotyczących ww. budynków zamieszczonych w dokumentacji o identyfikatorze P.2613.2018.922 określono nową powierzchnię ich zabudowy, jednak dokumentacja ta nie zawiera danych stanowiących podstawę obliczenia tej powierzchni. Jak wynika ze szkicu polowego, zamieszczonego w ww. dokumentacji, jej wykonawca pomierzył narożniki budynku o identyfikatorze 261302_2.0016.1565/2.2, położonego na granicy pomiędzy działkami nr [...], w pobliżu granicy z działką nr [...]. Pomierzone narożniki tego budynku wykonawca oznaczył numerami: 21, 22, 24, 25, 27, 28 i 29. Punkty te jednak, jak wskazał organ odwoławczy, nie wyznaczają linii zamkniętej tworzącej kontur tego budynku. W celu określenia pełnego numerycznego opisu konturu tego budynku niezbędne jest uwzględnienie jeszcze trzech punktów załamania linii tworzącej kontur tego budynku. Szkic połowy zawiera miary liniowe pozwalające na obliczenie współrzędnych prostokątnych płaskich tych punktów, lecz w ww. dokumentacji brak wyników tych obliczeń, organ w ramach postępowania ewdiencyjnego nie może jednak dokonywać obliczeń na podstawie wyników pomiarów zawartych w dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej w celu wykazania numerycznego opisu konturu budynku w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Odnośnie budynku o identyfikatorze 261302_2.0016.1565/1.1_BUD, położonego przy granicy pomiędzy działką nr [...], organ odwoławczy wyjaśnił, że szkic połowy zamieszczony w ww. dokumentacji nie zawiera żadnych danych świadczących o tym, że budynek ten został pomierzony ani żadnych informacji umożliwiających zidentyfikowanie danych dotyczących numerycznego opisu konturów tego budynku i dotyczących sposobu obliczenia powierzchni jego zabudowy. Organ drugiej instancji nie miał jednak wątpliwości, że na podstawie dokumentacji o identyfikatorze P.2613.2018.922 istnieje konieczność ujawnienia w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu Oleszno, gminy Krasocin, nowych danych dotyczących przebiegu granic działek nr [...] w odniesieniu do punktów granicznych nr 16-2846, 16-420 i 16-9295. Jak wynika z ww. dokumentacji, przebieg zewnętrznych granic działek nr [...] odzwierciedla stan wynikający ze scalenia gruntów wsi Oleszno, natomiast przebieg granicy pomiędzy tymi działkami odtworzono na podstawie danych pochodzących z dokumentacji sporządzonej podczas podziału działki nr [...]. Organ odwoławczy dodał, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji nie rozstrzyga w zakresie dotyczącym przebiegu granicy pomiędzy działką nr 1567, a działkami nr [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję organu odwoławczego wniosła J.G., zarzucając powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie: 1) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez zaakceptowanie błędnego uznania przez organ pierwszej instancji, że opracowanie o identyfikatorze nr P.2613.2018.922 zawiera prawidłowe i wystarczające dane, które pozwalają na dokonanie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków w zakresie dotyczącym wykazania zmienionego numerycznego opisu granic działek ewidencyjnych nr [...] poprzez zmianę współrzędnych punktów granicznych nr 9295, 420 i 2846, pomimo, że nie wszystkie czynności wykonawcy pracy geodezyjnej zostały wykonane prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie unormowaniami prawnymi; 2) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez błędną konstatację, że dane zawarte w opracowaniu o identyfikatorze nr P.2613.2018.855 jak i dane zawarte w opracowaniu o identyfikatorze nr P.2613.2018.922 są niemal identyczne, pomimo, że opracowania te są ze sobą sprzeczne; 3) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez akceptację nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji czynności służących weryfikacji rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi w opracowaniu o identyfikatorze nr P.2613.2018.855 a danymi umieszczonymi w opracowaniu o identyfikatorze nr P.2613.2018.922; 4) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez zaakceptowanie niewłaściwego stwierdzenia przez organ pierwszej instancji, że geodeta dokonał ustalenia przebiegu granic działek nr [...] na podstawie zgodnych oświadczeń woli właścicieli nieruchomości, pomimo, że skarżąca wyraźnie zaprzeczyła, aby zaakceptowała ustalenia w zakresie przebiegu granic działek nr [...] (stanowisko to wyraziła w piśmie do Starosty z dnia 21 września 2018 r., a więc przed dniem przyjęcia opracowania o identyfikatorze P.2613.2018.922 do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez ten organ); 5) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez aprobatę czynności organu pierwszej instancji polegających na nieprzeprowadzeniu dowodu z wysłuchania skarżącej, mimo, że dowód ten był niezbędny celem ustalenia czy pomiędzy właścicielami działek nr [...] istniał spór w chwili wznawiania punktów granicznych, czy właściciele ww. działek wskazali na położenie punktów granicznych, czy skarżąca złożyła podpis pod protokołem ze wznowienia punktów granicznych; 6) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez aprobatę czynności organu pierwszej instancji polegających na nieprzeprowadzeniu dowodu z zeznań świadków w osobach J.K. oraz K.G., mimo, że dowód ten był niezbędny celem ustalenia czy pomiędzy właścicielami działek nr [...] istniał spór w chwili wznawiania punktów granicznych, czy właściciele ww. działek wskazali na położenie punktów granicznych, czy skarżąca złożyła podpis pod protokołem ze wznowienia punktów granicznych. W uzasadnieniu skargi strona przedstawiła argumentację powyższych zarzutów, podnosząc w szczególności, że stwierdzone w niniejszej sprawie wady postępowania administracyjnego pozwalają stwierdzić, że organ wydający zaskarżoną decyzję nie sprostał obowiązkom stawianym organom administracyjnym zgodnie z ww. przepisami procesowymi, traktującymi o należytym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Zdaniem skarżącej, decyzja wydana w następstwie tak przeprowadzonego postępowania administracyjnego nie powinna zatem pozostać w obrocie prawnym. Podniosła między innymi, że wbrew twierdzeniom organu drugiej instancji, dane zawarte w opracowaniu o identyfikatorze nr P.2613.2018.855 (przygotowanym przez geodetę W. M.) są sprzeczne z danymi zawartymi w opracowaniu o identyfikatorze nr P.2613.2018.922 (przygotowanym przez geodetę B.D.). Ponadto Skarżąca podnosiła, że nie opatrzyła podpisem protokołu wznowienia znaków granicznych. Podpis złożyła na pustej kartce przedłożyła przez geodetę B.D. Organ I instancji, czego nie zauważył organ odwoławczy, bezzasadnie pominął przeprowadzenie dowodów wnioskowanych przez skarżącą tj. dowodu z wysłuchania skarżącej J.G. i świadków w osobach J.K. i K.G., celem ustalenia czy pomiędzy właścicielami działek o numerach ewidencyjnych [...] istniał spór w chwili wznawiania punktów granicznych, czy właściciele ww. działek wskazali na położenie punktów granicznych, czy J.G. złożyła podpis pod protokołem ze wznowienia punktów granicznych. Ustalenie tych informacji ponad wszelką wątpliwość przyczyniłoby się do ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego dotyczącego aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie przebiegu granic działek nr [...], względnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji. Skarżąca wniosła także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z wyjaśnień skarżącej na okoliczność tego, że pomiędzy właścicielami działek o nr [...] istniał spór w chwili wznawiania punktów granicznych, przebiegu prac godety nad opracowaniem o identyfikatorze P.2613.2018.855, a także przebiegu prac innego geodety nad opracowaniem o identyfikatorze nr P.2613.2018.922, niepodpisania przez skarżącą protokołu ze wznowienia punktów granicznych; dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków w osobach J.K. i K.G., również na okoliczność powyższego oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 25 lutego 2020 r. uczestnik postępowania M.D. wniósł o oddalenie skargi jako oczywiście niezasadnej. Zdaniem uczestnika postępowania, ustalenia poczynione przez Starostę Włoszczowskiego są prawidłowe, bowiem dokumentacja przyjęta do zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod identyfikatorem P.2613.2018.922 nie dotyczy ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, lecz wznowienia znaków granicznych, a czynność ta może być dokonana pomimo istnienia sporu granicznego. Autor pisma wskazał, że skarżąca w ramach postępowania w zakresie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków prowadzonej dla obrębu Oleszno gm. Krasocin chce dokonać de facto rozgraniczenia między jej działką, a jego działką, co jest niedopuszczalne, gdyż kwestia ustalenia przebiegu granic nie może być objęta postępowaniem aktualizacyjnym, ani nie może być wyjaśniona w drodze wznowienia punktów granicznych. Granica działek może być ustalona jedynie w postępowaniu rozgraniczeniowym. Uczestnik postępowania wskazał, że o istnieniu takiego sporu granicznego świadczą postępowania toczące się obecnie przed Sądem Rejonowym we Włoszczowie z powództwa J.G. przeciwko M.D. o naruszenie posiadania sygn. akt I C 417/19 i z powództwa M.D. przeciwko J.G. o nakazanie usunięcia rzeczy, przywrócenie stanu zgodnego z prawem i zaniechanie naruszeń sygn. akt I C 464/19. M.D. wniósł także o oddalenie wniosków dowodowych skarżącej, podkreślając, że celem każdego postępowania dowodowego przed sądami administracyjnymi nie jest ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej. Na rozprawie w dniu 11 marca 2020 r. pełnomocnik skarżącej poparł skargę i oświadczył, że podtrzymuje zawarte w niej wnioski dowodowe. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Skarżąca oświadczyła, że jedną albo dwie kartki protokołu ze wznowienia punktów granicznych podpisała, pomimo że na tych kartkach nie było żadnej treści. Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. oddalił wnioski dowodowe zawarte w skardze (pkt 3 i 4 wniosków skargi). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga J.G. nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły głównie przepisy ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r. poz. 725, dalej też jako "p.g.i.k."), oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 393, ze zm., dalej też jako "rozporządzenie"). Stosownie do art. 2 pkt 8 p.g.i.k., przez ewidencję gruntów i budynków rozumie się system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Zgodnie z art. 20 ust. 1 p.g.i.k., ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: 1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; 2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; 3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej. Powyższe informacje, zgodnie z art. 24 ust. 1 p.g.i.k., zawiera tzw. operat ewidencyjny, który składa się z bazy danych, prowadzonej za pomocą systemu teleinformatycznego zapewniającego m.in. wizualizację danych w formie rejestrów, kartotek i wykazów oraz mapy ewidencyjnej, a nadto zbioru dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych. Zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków określa wydane - na podstawie art. 26 ust. 2 p.g.i.k. - rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie zaś z art. 24 ust. 2a p.g.i.k., informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu - pkt 1 - jeżeli zmiany tych informacji wynikają z: przepisów prawa (lit. a), dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4 (lit. b), materiałów zasobu (lit. c), wykrycia błędnych informacji (lit. d), bądź - pkt 2 - na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Stosownie do art. 24 ust. 2b p.g.i.k., aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje: 1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie: a) przepisów prawa, b) wpisów w księgach wieczystych, c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu, d) ostatecznych decyzji administracyjnych, e) aktów notarialnych, ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych, f) zgłoszeń budowy budynku, zawiadomień o zakończeniu budowy budynku oraz zgłoszeń rozbiórki budynku, o których mowa odpowiednio w art. 30, art. 54 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, oraz zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, g) wpisów w innych rejestrach publicznych, h) wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców; 2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach. Odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 24 ust. 2c p.g.i.k.). Zasadą jest, że z mocy § 36 rozporządzenia, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: 1) w postępowaniu rozgraniczeniowym; 2) w celu podziału nieruchomości; 3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów; 4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości; 5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej; 6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków; 7) przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji; 8) w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych. Z mocy § 45 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: 1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi; 2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych; 3) wyeliminowania danych błędnych. Przy aktualizacji operatu ewidencyjnego przepisy § 35 i § 36 stosuje się odpowiednio (§ 45 ust. 2 ww. rozporządzenia). Przy sporządzaniu dokumentacji określającej przebieg granic działek ewidencyjnych na potrzeby aktualizacji operatu ewidencyjnego przepisy § 37-39 stosuje się odpowiednio (§ 45 ust. 3 tego rozporządzenia). Wskazać należy, w oparciu o powyższe regulacje, że nie można dokonywać żadnych zmian własnościowych (m.in. zmiany granic i powierzchni działek) poprzez samoistne zmiany w ewidencji gruntów. Ewidencja gruntów jest bowiem tylko publicznym rejestrem obejmującym dane o gruntach wynikające z odpowiedniej dokumentacji urzędowej, który powinien być utrzymywany w stałej aktualności co do stanu faktycznego i prawnego. Ewidencja gruntów to zbiór gromadzący dane dotyczące zmian w zakresie oznaczania samych nieruchomości, ich powierzchni, granic, klas bonitacyjnych oraz osób władających nieruchomościami pod różnymi tytułami. Ewidencja ta służy do wpisywania zmian wynikających z innych dokumentów, a nie samodzielnego tworzenia nowego stanu prawnego dotyczącego tak samej działki jak i jej właściciela. Starosta jako organ pierwszej instancji w sprawach ewidencji gruntów rejestruje stany podmiotowe i przedmiotowe zmieniające się w czasie w oparciu o stosowne, kolejno powstające dokumenty prawne. Aktualizacja operatu ewidencyjnego (§ 45 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków) stanowi wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych na podstawie tzw. źródłowych dokumentów ewidencyjnych, służących do zakładania, czy modernizacji ewidencji. W niniejszej sprawie Starosta Włoszczowski w dniu 24 września 2018 r. przyjął do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operat techniczny dotyczący wznowienia znaków granicznych w odniesieniu do działek nr [...] położonych w obrębie Oleszno gm. Krasocin, pod identyfikatorem P.2613.2018.922. Dokumentacja ta zawierała wykazy zmian danych ewidencyjnych dotyczących przedmiotowych działek i budynków. Z kolei wznowienie znaków granicznych działki nr 1567 było przedmiotem odrębnego opracowania wykonanego przez innego wykonawcę przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 5 września 2018 r. pod identyfikatorem P.2613.2018.855. Wynika stąd, że operat techniczny pod identyfikatorem P.2613.2018.855 przyjęty został do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przed opracowaniem wykonanym na zlecenie skarżącej – przyjętym pod identyfikatorem P.2613.2018.922. Jednocześnie podkreślić należy, że w oparciu o dokumentację przyjętą pod identyfikatorem P.2613.2018.855 toczyło się odrębne postępowanie administracyjne zakończone decyzją Starosty Włoszczowskiego z dnia 21 listopada 2018r. znak: GKN.6620.3.779.2018.EB, a w postępowaniu odwoławczym - decyzją Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 17 stycznia 2019 r. znak: [...] i żadna ze stron postępowania, w tym skarżąca, nie złożyła skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Zatem w oparciu o ostateczną decyzję administracyjną – przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji w niniejszej sprawie - wprowadzono do ewidencji gruntów i budynków zmiany danych, w tym danych dotyczących wartości współrzędnych punktów granicznych położonych wzdłuż granicy pomiędzy działkami skarżącej i działką nr [...]. W świetle obowiązujących przepisów prawa, rację ma zatem organ odwoławczy, że kolejność wprowadzania zmian w ewidencji gruntów i budynków miała znaczenie, gdyż decydowała o tym, które dane zostaną ostatecznie ujawnione w bazie danych ewidencji gruntów i budynków i czy będzie zachodziła konieczność modyfikacji tych danych w zakresie dotyczącym przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...] w oparciu o dokumentację o identyfikatorze P.2613.2018.922, skoro pomiary dokonane przez wykonawców dokumentacji o identyfikatorze P.2613.2018.922 i dokumentacji o identyfikatorze P.2613.2018.855 wykonane były z tą samą dokładnością. Aktualizacja danych – w tym danych związanych z położeniem punktów granicznych pomiędzy działkami skarżącej a działką nr [...] - została bowiem wcześniej dokonana na podstawie dokumentacji o identyfikatorze P.2613.2018.855, która jako pierwsza została włączona do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Skutkiem takiej chronologii rejestrowanych w tym zasobie zmian danych w ewidencji gruntów i budynków była konieczność zweryfikowania wartości współrzędnych punktów granicznych wykazanych w operacie o identyfikatorze P.2613.2018.922 z danymi ujawnionymi już w ewidencji gruntów i budynków (w tym zaktualizowanymi w oparciu o operat P.2613.2018.855). Zgodnie bowiem z § 67 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2011 r. Nr 263, poz. 1572, dalej jako “rozporządzenie w sprawie standardów technicznych), jeżeli pomiar będący przedmiotem opracowania oraz pomiar będący źródłem danych Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego wykonane były z tą samą dokładnością, a odchylenie liniowe między matematycznym przedstawieniem tego samego punktu granicznego ustalonego na podstawie danych z pomiaru oraz danych pozyskanych z Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego nie przekracza dopuszczalnych wartości określonych w ust. 6 w roboczej bazie danych ujawnia się dane pozyskane z Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego. Oznacza to, że zmiana danych współrzędnych punktów granicznych w bazie danych ewidencji gruntów i budynków jest konieczna, jeżeli w wyniku porównania wartości współrzędnych punktów granicznych ustalonych na podstawie pomiaru z wartościami współrzędnych tych samych punktów uzyskanych z Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego przekracza dopuszczalne wartości odchylenia liniowego, określone w § 67 ust. 6 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych, które wynoszą: 1) dla punktów stabilizowanych - 0,15 m; 2) dla punktów niestabilizowanych - 0,25 m. W tym przypadku wykonawca prac geodezyjnych do operatu przyjętego pod identyfikatorem P.2613.2018.922 przyjął dane z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a więc dane przed ich modyfikacją na podstawie operatu P.2613.2018.855. Przebieg granic działek ewidencyjnych nr 1565/1 i nr 1565/2 zawiera się pomiędzy punktami granicznymi oznaczonymi w bazie danych ewidencji gruntów i budynków numerami: 16-2843 16-9294, 16-2845, 16-2846, 16-420, 16-2865, 16-9295 i 16-2855. Z operatu identyfikator P.2613.2018.922 wynikała konieczność modyfikacji współrzędnych punktów granicznych o numerach: 16-2845, 16-2846, 16-420, 16-9294, 16-9295 (z uwagi na wartości ich współrzędnych przekraczających według obliczeń wykonawcy tej dokumentacji dopuszczalne wartości, o których mowa w § 67 ust. 6 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych – k. 17 operatu). Odnośnie modyfikacji danych punktów granicznych nr 16-2845 i nr 16-9294 została dokonana ich aktualizacja na podstawie opracowania o identyfikatorze P.2613.2018.855, co nie było zresztą w sprawie kwestionowane, zaś z uwagi na § 67 ust. 5 i 6 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych brak było podstaw do powtórnej modyfikacji współrzędnych tych dwóch punktów w oparciu o dane zawarte w dokumentacji o identyfikatorze P.2613.2018.922. Konieczne stało się zatem umorzenie postępowania administracyjnego w tym zakresie. Odnośnie pozostałych trzech punktów granicznych nr 16-2846, 16-420, 16-9295 organ ewidencyjny dokonał zaktualizowania operatu ewidencyjnego prowadzonego dla obrębu Oleszno, gmina Krasocin, poprzez wprowadzenie zmian dotyczących numerycznego opisu granic działek ewidencyjnych nr [...] w zakresie tych punktów, albowiem wartości współrzędnych tych punktów granicznych ustalonych na podstawie pomiaru przez wykonawcę operatu P.2613.2018.922 z wartościami współrzędnych tych samych punktów uzyskanych z Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego przekraczały dopuszczalne wartości odchylenia liniowego (punkt nr 16-2846 – odchylenie 0,63, punkt nr 16-420 – odchylenie 0,27, punkt nr 16-9295 – odchylenie 3,41 – zob. k. 17 operatu). Wykonawca operatu o identyfikatorze P.2613.2018.922, jak ustaliły organy w oparciu o treść tej dokumentacji, nie stwierdził potrzeby modyfikacji danych dotyczących położenia pozostałych punktów granicznych wyznaczających przebieg granic działek nr [...], przyjmując do swojego opracowania współrzędne tych punktów zgodnie z danymi istniejącymi już w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. W efekcie powyżej przedstawionych okoliczności, z uwagi na to, że co do dwóch punktów granicznych wyznaczających przebieg granic działek nr [...] (co do których postępowanie administracyjne należało umorzyć), wartość współrzędnych wykazana w operacie o identyfikatorze P.2613.2018.922 różniła się od takich danych zawartych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, organ ewidencyjny nie mógł wykazać w ewidencji gruntów i budynków nowej powierzchni tych działek obliczonej przez wykonawcę opracowania P.2613.2018.922. W związku z tym niemożliwe było także zaktualizowanie ewidencji gruntów i budynków w zakresie informacji określających pola powierzchni konturów użytków gruntowych i klas bonitacyjnych w granicach tych działek w świetle § 68 ust. 3 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych, który to przepis choć nie został powołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a tylko w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji (co jednak nie stanowi o istotnym naruszeniu prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy) pozwala uznać jako zgodne z prawem rozstrzygnięcie wydane w sprawie także w analizowanym zakresie tj. umorzenia postępowania administracyjnego w tej części. Wnikliwa analiza dokumentacji o identyfikatorze P.2613.2018.922 pokazuje, że odnośnie danych dotyczących budynków nr [...] prawidłowe jest rozstrzygnięcie organów zawarte w kontrolowanych decyzjach dotyczące umorzenia postępowania administracyjnego w części dotyczącej ujawnienia nowych danych tych budynków. Co do jednego z budynków – nr 1565/1:1 - numeryczny opis konturów tego budynku jest niepełny. Do określenia pełnego numerycznego opisu konturu tego budynku konieczne było uwzględnienie jeszcze trzech punktów załamania linii tworzącej kontur tego budynku (zob. szkic polowy - k. 12 operatu). Szkic polowy, jak wyjasnił organ, zawiera miary liniowe pozwalające na obliczenie współrzędnych prostokątnych płaskich tych punktów, lecz brakuje w analizowanym opracowaniu wyników tych obliczeń. Rację ma organ drugiej instancji, że zadaniem organu ewidencyjnego jest analiza przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji pod kątem konieczności aktualizacji danych w tym zasobie zawartych, nie zaś uzupełnianie informacji brakujących w takiej dokumentacji. Z kolei odnośnie budynku nr 1565/2:2 dokumentacja o identyfikatorze P.2613.2018.922 nie zawiera żadnych informacji umożliwiających zidentyfikowanie danych dotyczących numerycznego opisu konturów tego budynku oraz dotyczących sposobu obliczenia powierzchni jego zabudowy. Z tych powodów prawidłowo postępowanie administracyjne zostało także w tej części umorzone. Z tych wszystkich powodów utrzymanie w całości w mocy przez organ drugiej instancji decyzji Starosty Włoszczowskiego nie stanowi o naruszeniu przepisów prawa procesowego w stopniu wymagającym wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego. Zarzuty skargi opierające swoje uzasadnienie na niewyrażeniu przez skarżącą zgody na ustalenia w zakresie przebiegu granic działek zawarte w protokole z wznowienia punktów granicznych, stwierdzić należy, że zarzuty te nie mogły prowadzić do uwzględnienia skargi. Z protokołu z wznowienia znaków granicznych znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy jako część dokumentacji o identyfikatorze P.2613.2018.922 wynika, że skarżąca podpisała każdą stronę tego protokołu, podobnie jak inne strony. Niemniej nawet przy założeniu, że podpisy pod tym protokołem złożyła ona przed tym, jak protokół został uzupełniony przez wykonawcę czynności, to w ten sposób zgodziła się na uzupełnienie treści protokołu o informacje właściwe według uznania geodety. Stanowisko strony już po dacie czynności można byłoby traktować jako cofnięcie oświadczenia pod protokołem z wznowienia znaków granicznych, z którym wiąże się złożenie podpisów na tym protokole. Jednakże nawet w takiej sytuacji, wobec zawiadomienia skarżącej i pozostałych stron o czynnościach, których dotyczył ten protokół, złożenia podpisów pod protokołem przez pozostałe zawiadomione strony oraz oceny organu przyjmującego operat do zasobu o prawidłowym jego sporządzeniu, niezłożenie podpisu przez skarżącą pod tym protokołem, traktowane na równi z odmową złożenia podpisu nie unieważnia co do zasady tej czynności. Odpierając twierdzenia skargi, należy nadto wskazać, że organ pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie w zakresie aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków na dokumentacji o identyfikatorze P.2613.2018.922 odnośnie współrzędnych punktów granicznych nr 16-9295, 16-420 i 16-2846, dlatego, że ocenił czynności wykonawcy tej dokumentacji jako prawidłowe i zgodne z prawem w tym zakresie, a przywołany w skardze fragment uzasadnienia decyzji starosty dotyczył oceny pozostałych czynności, o czym organ ewidencyjny także wyjaśnił w tym uzasadnieniu (zob. str. 8 uzasadnienia). Natomiast oba operaty tj. P.2613.2018.922 i P.2613.2018.855 podlegały ocenie w odrębnych postępowaniach. Ich wzajemną zależność organ odwoławczy wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Niemniej jednak podkreślenia wymaga fakt, że w postępowaniu ewidencyjnym organy nie ustalają przebiegu granicy pomiędzy działkami. Nie mogły prowadzić do uwzględnienia skargi, także te jej zarzuty, kóre dotyczą nieprzeprowadzenia w toku postępowania administraycjnego dowodów z wysłuchania stron i zeznań świadków, albowiem, jak wyjaśniono na wstępie postepowanie ewidencyjne jest szczególnego rodzaju postępowaniem z uwagi na swój rejestrowy charakter, w którym ocenie organu ewidencyjnego podlegają określonego rodzaju dokumenty. W razie sporu właścicieli działek co do przebiegu granic determinowanego położeniem puntków granicznych właściwym trybem jego rozstrzygania jest postępowanie rozgraniczeniowe. Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd oddalił wnioski dowodowe zawarte w skardze, albowiem sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające, ale wyłącznie z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na zasadzie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.