II SA/Ke 672/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2018r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 29 sierpnia 2018 r. [...], na skutek odwołania J. M., Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako “Kolegium") utrzmało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy S. z dnia 30 kwietnia 2018r. znak: [...] uchylającą decyzję Wójta Gminy S. z dnia 24 sierpnia 2017 r. znak: [...] zatwierdzającą podział nieruchomości położonej w obrębie Z., gmina S., stanowiącej własność J. M., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,3792 ha, w części dotyczącej wydzielenia działek: nr [...] o pow. 0,2031 ha i nr [...] o pow. 0,0709 ha, z uwagi na to, że decyzja została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonej czynności, a strona nie dopełniła tej czynności w wyznaczonym terminie. Powyższą decyzję organ drugiej instancji wydał w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia 4 stycznia 2017 r. J. M. wniósł o wydanie postanowienia w sprawie wydania wstępnego podziału nieruchomości nr [...], położonej w m. Złota, gmina S., na działki o nr: [...], [...] i [...]. Wniosek uzasadnił regulacją granic w przypadku wydzielania działek o nr [...] i [...] oraz wydzieleniem działki służącej do korzystania z budynku mieszkalnego w przypadku działki nr [...]. Postanowieniem z dnia 20 stycznia 2017 r. Wójt Gminy S. pozytywnie zaopiniował wstępny projekt podziału nieruchomości o nr [...]. Następnie decyzją z dnia 24 sierpnia 2017 r. znak: [...] Wójt Gminy S., po rozpatrzeniu wniosku J. M., zatwierdził podział nieruchomości o nr [...], na działki: nr [...] o pow. 0,1052 ha, nr [...] o pow. 0,2031 ha i nr [...] o pow. 0,0709 ha. Wydzielenie działek nr [...] i [...] uzasadniono potrzebą regulacji granic, zaś działka nr [...] została wydzielona w celu wydzielenia działki budowlanej zabudowanej budynkiem mieszkalnym wraz z gruntem niezbędnym do korzystania z tego budynku. W ww. decyzji został określony termin na przeniesienie prawa własności wydzielonych działek gruntu, celem regulacji granic, tj. 6 miesięcy od dnia, w którym przedmiotowa decyzja stanie się ostateczna. Decyzja na skutek braku odwołania stała się ostateczna z dniem 8 września 2017 r. Zatem wyżej wskazany termin upływał z dniem 8 marca 2018 r. W dniu 12 marca 2018 r. organ pierwszej instancji wystąpił do J. M. o udzielenie informacji dotyczących stanu prawnego nowowydzielonych działek nr [...] i [...]. Pismem z dnia 26 marca 2018 r. J. M. poinformował organ pierwszej instancji, iż ww. działki dalej znajdują się w jego posiadaniu, gdyż po podziale działki nr [...] z kupna działki nr [...] zrezygnował sąsiad K. R.. Co do działki nr [...] uzyskał zaś warunki zabudowy dla budynku gospodarczego i złożył wniosek o modernizację gospodarstwa rolnego na 2018 r. W związku z powyższym organ pierwszej instancji po wszczęciu postępowania w sprawie uchylenia własnej decyzji z dnia 24 sierpnia 2017 r. znak: [...] wydał ww. decyzję z dnia 30 kwietnia 2018 r. zakwestionowaną odwołaniem przez J. M.. W tych okolicznościach Kolegium, powołując się na art. 93 ust. 2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j, Dz. U. z 2018r., poz.121) oraz art. 162 § 1 i 2 k.p.a., wyjaśniło, że w razie gdy w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości umieszczone zostało zastrzeżenie o dopuszczalności zbycia działki rolnej lub leśnej o powierzchni do 0,3000 ha jedynie na rzecz właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości sąsiedniej w terminie nie dłuższym niż 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stała się ostateczna, a w tym czasie nie dojdzie do takiego zbycia, to organ, który wydał tę decyzję, zobowiązany jest do jej uchylenia. Podany w art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami, 6-miesięczny termin jest terminem maksymalnym. Określenie tego terminu w decyzji podziałowej traktowane jest jako wydanie decyzji z zastrzeżeniem dokonania przez stronę czynności zbycia wydzielonej działki gruntu w wyznaczonym jej terminie. Przepis ten oraz inne przepisy ustawy nie określają jednak, jak wyjaśniło Kolegium, skutków naruszenia wskazanego terminu, niemniej brak jakichkolwiek konsekwencji prawnych uczyniłby ten przepis blankietowym. Stąd jego zastosowanie należy wiązać z ogólną regułą wyrażoną w przepisie art. 162 § 2 k.p.a., zgodnie z którym właściwy organ administracji publicznej uchyli decyzję, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie. Zastosowanie art. 162 § 2 k.p.a. następuje bowiem w sytuacji, gdy przepis szczególny nie określa skutków niewykonania zastrzeżenia. Zastrzeżenie takie określane jest niekiedy mianem zlecenia. Przyjmuje się, że zlecenie nie zawiesza skuteczności decyzji, do której zostało dodane, nie odracza możliwości jej wykonania, ale zobowiązuje, zmusza adresata decyzji do jej wykonania zgodnie ze zleceniem. Realizacja obowiązków określonych w zleceniu powinna nastąpić równocześnie z realizacją uprawnień lub nawet dopiero po realizacji uprawnień wynikających z decyzji. Z tych względów należy uznać, zdaniem Kolegium, że jeśli strona nie dokona zbycia wydzielonej działki gruntu w terminie wyznaczonym na podstawie art. 93 ust. 2a zd. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to organ, który wydał decyzję o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, po upływie tego terminu, ma obowiązek uchylić tę decyzję na podstawie art. 162 § 2 k.p.a. W decyzji Wójta Gminy S. z dnia 24 sierpnia 2017 r. znak: [...] został określony, zastrzeżony termin, o którym mowa w zdaniu drugim art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami, i nie ma wątpliwości, w ocenie organu drugiej instancji, że zlecenie nie zostało przez stronę w tym terminie zrealizowane. Organ, powołując się na orzecznictwo sądów administracynych, podniósł przy tym, że uchylenie decyzji następuje z samego faktu niewykonania zastrzeżenia, niezależnie od przyczyn niewypełnienia obowiązku przez stronę. W tym trybie nie jest dopuszczalna również zmiana decyzji. Organ odwoławczy uznał więc, że zasadnie organ pierwszej instancji wydał decyzję w oparciu o art. 162 § 2 k.p.a. oraz że wygaśnięcie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości nie miało w niniejszej sprawie zastosowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego J. M. zarzucił naruszenie przepisów postępowania: - art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji organu pierwszej instancji, - art. 162 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy prawidłowo prowadzone postępowanie winno prowadzić do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, - art. 7, art. 75 § 1, art. 77, art. 78 § 1 w z art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. wyrażające się w naruszeniu obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i oceny tego materiału z pominięciem dowodu z aktu notarialnego nr rep. "A" [...], oraz okoliczności, że przekroczenie terminu nastąpiło wskutek okoliczności niezależnych i niezawinionych po stronie J. M. oraz niepełnego uzasadnienia decyzji w zakresie nabycia działki [...]. Nadto strona zarzuciła naruszenie prawa materialnego: - art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce o gospodarce nieruchomościami, poprzez nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten ogranicza w przyszłości moc wiążącą decyzji administracyjnej zatwierdzającej podział nieruchomości w zależności od zaistnienia zdarzenia przyszłego i niepewnego, - art. 46 k.c. oraz art. 24 ustawy o księgach wieczystych i hipotece (dalej w skardze jako “u.k.w.h.) z uwagi na to, że organ odwoławczy za nieruchomości sąsiednie nie uznaje działki stanowiącej własność tego samego właściciela pomimo, iż prowadzone są dla nich odrębne księgi wieczyste. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa adwokackiego na rzecz skarżącego. W uzasadnieniu skargi strona przedstawiła uzasadnienie powyższych zarzutów. Podniosła w szczególności, że przed wydaniem decyzji o uchyleniu decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości organ obowiązany jest stwierdzić nie tylko, czy doszło do zbycia wydzielonej w ramach podziału nieruchomości działki rolnej o powierzchni do 0,3000 ha na powiększenie nieruchomości sąsiedniej w wyznaczonym w decyzji terminie, ale też ustalić, czy doszło do zbycia pozostałych działek rolnych lub leśnych o powierzchni równej 0,3000 ha lub większej, wydzielonych w podziale zatwierdzonym decyzją, która miałaby zostać uchylona na podstawie art. 162 § 2 k.p.a. Nie można bowiem na podstawie art. 162 § 2 k.p.a. uchylić decyzji podziałowej w takiej części, w której wydzielone z nieruchomości działki rolne o powierzchni równej 0,3000 ha lub większej zostały już zbyte na rzecz osób trzecich lub też nastąpi ich nabycie jak w przedmiotowej sprawie. W dniu 14 maja 2018 r. doszło do nabycia od K. R. działki o nr ewid. [...], która jest nieruchomością sąsiednią wobec nieruchomości dzielonej, stanowiącą odrębny od nieruchomości dzielonej przedmiot własności. Nieruchomość sąsiednia ma punkt wspólny współrzędnych, przez który przechodzi prawna granica obu nieruchomości, przy czym za nieruchomości sąsiednie uznaje się działki stanowiące własność tego samego właściciela, jednak pod warunkiem że są dla nich prowadzone odrębne księgi wieczyste (bo wtedy należy je traktować jako odrębne nieruchomości w rozumieniu art. 46 k.c. w zw. z art. 24 ust. 1 u.k.w.h.). Skuteczność wydzielenia działek większych niż 0,3000 ha po upływie terminu zbycia działek mniejszych zależy od woli nabycia działek mniejszych przez właściciela lub użytkownika nieruchomości sąsiedniej. Na tę sytuację nie ma wpływu to, czy wydzielenie działki lub działek mniejszych niż 0,3000 ha było celem podziału, czy tylko jego ubocznym skutkiem. Organ stwierdzając wygaśnięcie decyzji, błędnie uznał, że niedopełnienie przez stronę w wyznaczonym terminie czynności przeniesienia prawa własności działki wydzielonej w wyniku zatwierdzonego podziału wypełniało przesłankę wskazaną w art. 162 § 2 k.p.a. Stwierdzając w oparciu o unormowanie zamieszczone w art. 162 § 2 k.p.a. wygaśnięcie decyzji z dnia 30 kwietnia 2018 r. organ nieprawidłowo uznał, że decyzja ta miała charakter warunkowy. Jak podniósł skarżącym, ustawodawca w art. 93 ust. 2a u.g.n. użył co prawda zwrotu "pod warunkiem", to jednak nie ograniczył w przyszłości mocy wiążącej decyzji administracyjnej zatwierdzającej podział nieruchomości w zależności od zaistnienia zdarzenia przyszłego i niepewnego (warunek rozwiązujący), ani też nie uzależnił początku obowiązywania tej decyzji od zaistnienia takiego niepewnego i przyszłego zdarzenia (warunek zawieszający). Zdaniem strony, przepis art. 93 ust. 2a u.g.n. ogranicza dopuszczalność dokonywania ewidencyjnych podziałów nieruchomości rolnych, lecz ograniczenie to nie dotyczy wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, tylko polega na ograniczeniu zbywania wydzielanych działek rolnych i leśnych o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha do przypadków wskazanych w tym przepisie. Decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości, w wyniku którego doszło do wydzielenia działki rolnej o powierzchni poniżej 0,3000 ha uzyskuje moc prawną z chwilą uzyskania przez nią waloru ostateczności. Z regulacji tej nie można zatem wyprowadzić wniosku, że z bezskutecznym upływem tego terminu decyzja taka wygasa. Ponadto, zdaniem skarżącego, organ, procedując w przedmiotowej sprawie, naruszył obowiązki wynikające z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., przez oparcie decyzji na niepełnym materiale dowodowym, w tym - z pominięciem okoliczności życiowych strony. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co nastepuje. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Skarga J. M. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 93 ust. 2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018r., poz.121, dalej jako "u.g.n.") podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, jest dopuszczalny, pod warunkiem że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. W decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości określa się termin na przeniesienie praw do wydzielonych działek gruntu, który nie może być dłuższy niż 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Przepisu nie stosuje się w przypadku podziałów nieruchomości, o których mowa w art. 95. Wskazany w analizowanym przepisie termin 6 miesięcy jest terminem prawa materialnego. Określenie tego terminu w decyzji podziałowej traktowane jest jako wydanie decyzji z zastrzeżeniem dokonania przez stronę czynności skutkującej przeniesieniem praw do wydzielonej działki gruntu w wyznaczonym terminie. Przepis ten oraz inne przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie określają jednak skutków naruszenia wskazanego terminu. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, nie sposób uznać, że skutków niezachowania ww. terminu nie ma, bo brak jakichkolwiek konsekwencji prawnych uczyniłby analizowany przepis blankietowym, pozbawionym znaczenia normatywnego (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 grudnia 2012 r., II SA/Go [...], lex nr 1376875). Stąd jego zastosowanie należy wiązać z ogólną regułą wyrażoną w przepisie art. 162 § 2 k.p.a., zgodnie z którym właściwy organ administracji publicznej uchyli decyzję, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie. Zastosowanie art. 162 § 2 k.p.a. następuje bowiem w sytuacji, gdy przepis szczególny nie określa skutków niewykonania zastrzeżenia (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 listopada 2008r., III SA/Wr [...]). Zastrzeżenie takie określane jest niekiedy mianem zlecenia. Przyjmuje się, że zlecenie nie zawiesza skuteczności decyzji, do której zostało dodane, nie odracza możliwości jej wykonania, ale zobowiązuje, zmusza adresata decyzji do jej wykonania zgodnie ze zleceniem. Realizacja obowiązków określonych w zleceniu powinna nastąpić równocześnie z realizacją uprawnień lub nawet dopiero po realizacji uprawnień wynikających z decyzji (zob. wyrok II SA/Go [...]). Związanie zlecenia z decyzją sprawia, iż niewypełnienie zlecenia daje podstawę do uchylenia decyzji w trybie art. 162 § 2 k.p.a. (por. uchwała NSA z dnia 24 września 2001 r. OPS [...], ONSA nr [...], poz. 7). Z tych względów należy uznać, że jeśli nie dojdzie do przeniesienia praw do wydzielonych działek gruntu w terminie wyznaczonym na podstawie art. 93 ust. 2a u.g.n., to organ, który wydał decyzję o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, po upływie tego terminu ma obowiązek uchylić tę decyzję na podstawie art. 162 § 2 k.p.a. Bezspornie w decyzji Wójta Gminy S. z dnia 24 sierpnia 2017 r. zatwierdzającej podział nieruchomości położonej w obrębie Z., gm. S. oznaczonej jako działka nr [...] zastrzeżony został - stosownie do art. 93 ust. 2a u.g.n. - termin 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, na przeniesienie praw do wydzielonych działek gruntu. Nie może być sporu co do tego, że zlecenie sformułowane w tej decyzji nie zostało przez skarżącego w tym terminie zrealizowane. Podnieść ponadto należy, że decyzja działowa nie została zakwestionowana, w szczególności w zakresie zastrzeżenia opartego na art. 93 ust. 2a u.g.n. Wykonanie tej decyzji w zakresie zastrzeżenia wymagało jednak przeniesienia praw do wydzielonych działek gruntu w terminie 6 miesięcy od dnia, w którym stała się ostateczna, co nie nastąpiło w tym terminie. Z uwagi na materialnoprawny charakter terminu zastrzeżonego stosownie do art. 93 ust. 2a u.g.n. nie miało przy tym w sprawie znaczenia to, z jakich przyczyn nie doszło do wykonania decyzji podziałowej. Uchylenie decyzji następuje z samego faktu niewykonania zastrzeżenia, niezależnie od przyczyn niewypełnienia obowiązku przez stronę (por. wyrok II SA/Go [...] i tam powołany wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 listopada 2010 r., II SA/Wr [...]). Dlatego rację mają organy administracji orzekające w tej sprawie, że termin ten nie podlega przywróceniu w razie jego uchybienia. W świetle powyższych rozważań nie miało także w niniejszej sprawie znaczenia to, że w dniu 14 maja 2018 r. skarżący nabył działkę sąsiednią od K. R. oznaczoną nr ewid. [...], skoro doszło do tej transakcji po upływie terminu 6 miesięcy zastrzeżonego decyzją podziałową z dnia 24 sierpnia 2017 r., czyli po dniu 8 marca 2018 r. Dlatego jako całkowicie niezasadne Sąd ocenił te zarzuty skargi, zarówno procesowe jak i materialne, które dotyczą nieuwzględnienia przez organ odwoławczy dokumentu w postaci aktu notarialnego sporządzonego na okoliczność umowy sprzedaży ww. działki gruntu. Ubocznie wyłącznie należy zauważyć, że przedmiotem tej transakcji nie była żadna z działek wydzielonych uchyloną w niniejszej sprawie decyzją podziałową, co tym bardziej czyni chybioną tę argumentację skarżącego, w której wskazuje na zakaz zastosowania art. 162 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy wydzielone decyzją podziałową działki gruntu stały się już przedmiotem obrotu. Ponadto niezrozumiałe są twierdzenia skargi koncentrujące się na kwestii wygaśnięcia decyzji, albowiem w tej sprawie organ pierwszej instancji wydał decyzję uchylającą decyzję z dnia 24 sierpnia 2017 r., a organ odwoławczy decyzję pierwszoinstancyjną utrzymał w mocy. Z powyższych przyczyn, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu podlegałyby uwzględnieniu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.