II SA/Ke 673/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2018r. przy udziale Wiesławy Klimontowicz Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kielce - Zachód w Kielcach delegowanej do Prokuratury Okręgowej w Kielcach sprawy ze skargi B. B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...], po rozpatrzeniu zażalenia J.B. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...], którym nakazano J.B. wstrzymać w terminie natychmiastowym roboty budowlane polegające na budowie ogrodzenia o wysokości powyżej 2,20m na działce o nr ewid. [...] w S. oraz nakazano dostarczenie w terminie do 15 września 2018 r.: oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz odpowiednie rysunki dotyczące ogrodzenia, projekt zagospodarowania działki lub terenu, zaświadczenie Burmistrza Miasta i Gminy S. o zgodności przedmiotowej budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie art. 138 § 1 ust. 2 w związku z art. 144 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202), uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w przedmiocie wstrzymania robót budowlany w trybie art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202). W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że inspektorzy PINB przeprowadzili 17 kwietnia 2018 r. kontrolę w sprawie wykonania ogrodzenia na działce o nr ewid. [...] w S. Podczas tych czynności stwierdzono istnienie pełnego ogrodzenia betonowego o wysokości 1,56 m, przy którym wykonywane było ogrodzenie na słupach żelbetowych z blachy trapezowej o wysokości 2,90m. Ustalono również, że ogrodzenie wykonane jest na długości 9,10m. Inspektorzy 24 maja 2018 r. przeprowadzili również oględziny, w wyniku których stwierdzono, że na działce o nr ewid. [...] przy istniejącym ogrodzeniu wykowywane jest ogrodzenie. Stwierdzono zamontowanie słupów żelbetowych w stopach betonowych, do których przykręcone zostały kątowniki i blacha trapezowa. Ustalono, że ogrodzenie posiada wysokość od 2,25 do 2,90m i znajduje się na długości 14,93m. Następnie organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie budowy ogrodzenia i wydał zaskarżone postanowienie. W trakcie postępowania odwoławczego J.B. poinformował, że zmienił wymiary nadbudowy z planowanych 22 m długości ogrodzenia na 8,50 m i z planowanej wysokości od 2,25m do 2,90m na wysokość od 2,25m do 2,70m oraz, że pozostała część nadbudowy ogrodzenia została zdemontowana. Organ II instancji cytując stosowne przepisy Prawa budowlanego zaznaczył, że budowa ogrodzeń nie wymaga pozwolenia na budowę, a na wykonanie ogrodzenia o wysokości powyżej 2,20m wymagane jest dokonanie zgłoszenia. Wskazał, że J.B. dokonał takiego zgłoszenia, a następnie uzyskał zaświadczenie o niewniesieniu sprzeciwu do tego zgłoszenia. Zatem inwestor dopełnił czynności związanych z zamierzeniem inwestycyjnym. Odnosząc się do samego charakteru wykonanych robót budowlanych, Wojewódzki Inspektor podkreślił, że organ I instancji błędnie zakwalifikował wykonane roboty budowlane polegające na nadbudowie istniejącego ogrodzenia jako niezgodne z treścią dokonanego zgłoszenia. Z dokumentów przesłanych przez organ I instancji wynika, że inwestor zgłaszał wykonanie robót budowlanych polegających na nadbudowaniu istniejącego ogrodzenia na długości 22 m i wysokości 2,90 m. Z dołączonych do zgłoszenia szkiców wynika, że projektowane ogrodzenie z blachy trapezowej zamontowane będzie do słupków stalowych usytuowanych przy istniejącym murze z kamienia, cegły i pustaków. Z treści dokumentów złożonych przez inwestora nie wynikało, aby projektowana nadbudowa znajdowała się bezpośrednio na murze ogrodzeniowym (na całej jego szerokości), wręcz przeciwnie, ze szkiców wynika, że blacha trapezowa będzie zamontowana przy istniejącym ogrodzeniu, od strony działki inwestora, do słupków stalowych, która to blacha spowoduje podwyższenie istniejącego ogrodzenia i tym samym zamierzone roboty będą stanowić nadbudowę istniejącego ogrodzenia. Biorąc powyższe pod uwagę, organ odwoławczy stwierdził, że inwestor nie dopuścił się samowoli budowlanej, jak również nie wykonał robót budowlanych niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem. Fakt, że konstrukcja wykonanej nadbudowy odbiega w sposób znaczący od pierwotnego ogrodzenia - muru nie ma znaczenia dla sprawy. W treści przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 ze zmianami), dalej rozporządzenia, w Rozdziale 9 zatytułowanym "Ogrodzenia" nie ma bowiem dyspozycji podającej z jakiego materiału mogą być wykonane ogrodzenia. Ustawodawca w tym zakresie pozostawił samodzielność decydowania inwestorom wskazując, że ogrodzenie nie może stwarzać zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i zwierząt oraz, że nie wolno umieszczać na ogrodzeniach, na wysokości mniejszej niż 1,8 m, ostro zakończonych elementów, drutu kolczastego, tłuczonego szkła oraz innych podobnych wyrobów i materiałów. Organ zaznaczył, że dwukrotne czynności kontrolne nie wykazały aby wykonana nadbudowa ogrodzenia stwarzała zagrożenie bezpieczeństwa dla ludzi. Odnosząc się do samego trybu w jakim zostało wydane zaskarżone postanowienie tj. art. 49b Prawa budowlanego, organ odwoławczy zauważył, że przepis ten ma zastosowanie do obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ. W sytuacji gdy działka budowlana, na której usytuowane jest ogrodzenie, jest zabudowana, to ogrodzenie takiej działki stanowi urządzenie techniczne związane z istniejącymi na działce zabudowaniami, a nie samodzielny obiekt budowlany, do którego zastosowanie miałby art. 49b Prawa budowlanego. Ogrodzenie działki już zabudowanej jest urządzeniem budowlanym, zaś niezabudowanej - obiektem budowlanym. Niezależnie od tego, czy ogrodzenie takie zostanie zakwalifikowane do urządzeń budowlanych czy obiektów budowlanych, w sytuacji, gdy jego wysokość przekracza 2,20m, wymaga ono zgłoszenia. W związku z powyższym organ odwoławczy podniósł, że ogrodzenie będące przedmiotem niniejszego postępowania usytuowane jest pomiędzy działkami zabudowanymi, a tym samym stanowi urządzenie budowlane zapewniające użytkowanie obiektów budowlanych/budynków zgodnie z ich przeznaczeniem. Tym samym w sprawie nie znajdzie zastosowania art. 49b Prawa budowlanego, jak twierdzi organ I instancji, lecz art. 50-51, które odnoszą się do inwestycji budowlanych innych niż wymienione w art. 48 i 49b, w tym do urządzeń budowlanych. Błędna kwalifikacja wykonanej budowy skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia i umorzenia postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie wstrzymania robót budowlany w trybie art. 49b Prawa budowlanego. Odnosząc się do treści pisma B.B. dotyczącego przyjętego przez Starostwo zgłoszenia robót budowlanych, Inspektor Wojewódzki zauważył, że organ zobowiązany jest do przeanalizowania zgłoszonej inwestycji, a w przypadku zaistnienia konieczności uzupełnienia zgłoszenia, do zobowiązania inwestora do jego uzupełnienia, co w tej sprawie nie miało miejsca. Ponadto organ nie widział przesłanek do zobowiązania inwestora do uzyskania pozwolenia na budowę. Organ odpowiedzialny jest za formę przyjętego zgłoszenia w kontekście widniejącej w jego treści poprawki bez podpisu osoby jej dokonującej. Dlatego wszelkie zarzuty w tym zakresie należy kierować do tego organu. Z kolei co do kwestii zacieniania pomieszczeń budynku w związku z nadbudowaniem ogrodzenia, to w niniejszej sprawie nie występuje naruszenie § 13 rozporządzenia, gdyż wysokość przesłaniająca ogrodzenia przy maksymalnej wysokości 1,90m (w odniesieniu do dolnej krawędzi okien budynku mieszkalnego), jest mniejsza niż odległość pomiędzy ogrodzeniem, a budynkiem mieszkalnym, która wynosi ok. 2,90-3,00 m. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia, B.B. zarzuciła naruszenie: 1. art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. e Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy ogrodzenie zostało zaprojektowane i wykonane w taki sposób, że hałas odbierany przez osoby znajdujące się w pobliżu tego obiektu przekracza poziom stanowiący zagrożenie dla ich zdrowia a w szczególności nie pozwala im spać, odpoczywać i pracować w zadowalających warunkach; 2. § 41 ust 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy blaszana konstrukcja w zależności od warunków atmosferycznych powoduje uciążliwy hałas w czasie wiatru oraz deszczu; 3. § 13 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy parametry płotu, który po dobudowie blaszanej części, mierząc od strony nieruchomości należącej do skarżącej w najwyższym punkcie osiąga wysokość 2,93 m, natomiast odległość ogrodzenia od okien frontowej ściany budynku mieszkalnego wynosi 2,90m. W uzasadnieniu skargi jej autor podał, że w toku postępowania skarżącą podnosiła zarzut zagrożenia, jakie stwarza ogrodzenie dla bezpieczeństwa ludzi, jednak kwestia ta nie była przedmiotem merytorycznej oceny żadnego z organów. Podobnie żaden organ nie rozpatrzył kwestii zagrożenia dla zdrowia jakie powoduje hałas, który ogrodzenie emituje przy wietrznych warunkach atmosferycznych lub przy okazji każdych opadów deszczu. Ogrodzenie blokuje także przepływ powietrza, gdyż nie jest w żadnej części ażurowane. Ta okoliczność powoduje, oprócz dźwięków wydawanych w związku z rozprężaniem się blachy, także nienaturalne nagrzewanie powietrza do bardzo wysokich temperatur przed wejściem do domu. Skarżąca zarzuciła także, że sam fakt demontażu ogrodzenia do wysokości maksymalnej 2,70 m oraz poinformowanie o tym WINB nie ma w tym kontekście żadnego znaczenia. To nie bowiem pismo informujące WINB o zmianie rzeczywistych wymiarów nadbudowy ogrodzenia, ale wymiary wskazane w zgłoszeniu dokonania nadbudowy w Starostwie, na których wykonanie inwestor ma wyznaczony okres 3 lat, decydują o niezgodności budowy z przepisami prawa. Znamiennym jest także fakt, że błędy poprawiane przez inwestora były dokonywane w czasie rozpatrywania odwołania, a więc zmieniały stan faktyczny sprawy. Ponadto przy wykonywaniu pomiarów wysokości ogrodzenia pominięto okoliczność dokonania przez inwestora podsypania ziemią istniejącego wcześniej ogrodzenia w postaci kamiennego muru, które to podsypanie spowodowało podwyższenie terenu i znaczną różnicę w poziomie nieruchomości inwestora oraz skarżącej, około 20 - 30 cm. W konsekwencji wysokość ogrodzenia wraz z dobudowaną częścią od strony inwestora w początkowej fazie wynosiła 2,90m a po demontażu jego części 2,70m. Natomiast patrząc od strony skarżącej wysokość ta wynosiła ponad 3 metry, a po demontażu wynosi 2,93m. Skarżąca zarzuciła, że mimo, że wyraźnie wskazywała, że pomiary wysokości ogrodzenia winny być dokonane przede wszystkim od strony jej działki, bo odpowiedni dostęp promieni słonecznych dotyczy budynku mieszkalnego usytuowanego na jej nieruchomości, prośby te zostały zignorowane. Analizując powyższe wyliczenia w kontekście przepisów dotyczących zaciemnienia pomieszczeń mieszkalnych poprzez blaszaną konstrukcję zamontowaną przez inwestora, skarżąca podniosła, że zarówno wysokość wskazana w zgłoszeniu jak i wysokość po zdemontowaniu części konstrukcji, w świetle aktualnego stanu prawnego uniemożliwia naturalne oświetlanie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, gdyż odległość ogrodzenia od ściany frontowej domu i umieszczonych w niej otworów okiennych wynosi 2,90m, otwory okienne znajdują się natomiast na wysokości 196 cm. Niezależnie od powyższego autor skargi zgodził się z organem I instancji, że zgłoszenie dotyczyło nadbudowy istniejącego już ogrodzenia, a nie budowy nowego ogrodzenia. Cechą charakterystyczną nadbudowy jest brak jej związania z gruntem i powstanie nowej części obiektu ponad już istniejącą. W niniejszej sprawie bezspornie wzniesiona przez inwestora konstrukcja zamocowana jest na słupach stalowych i żelbetonowych prefabrykowanych w stopach betonowych. Inwestor winien zatem dokonać zgłoszenia budowy, a nie nadbudowy ogrodzenia. Ponadto w świetle obowiązujących przepisów nie jest możliwe, aby dom mieszkalny mógł być usytuowany w odległości mniejszej niż 4 metry od ogrodzenia znajdującego się w granicy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Jej przedmiotem jest postanowienie WINB uchylające postanowienie wydane na podstawie art. 49b Prawa budowlanego przez organ I instancji i umarzające postępowanie w przedmiocie wstrzymania robót w trybie art. 49b Prawa budowlanego. Powodem, dla którego organ I instancji w tym trybie, a dokładnie na podstawie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego wydał postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych i nakazaniu dostarczenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, rysunków, projektu zagospodarowania działki i terenu oraz zaświadczenia o zgodności "przedmiotowej budowy" z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, było uznanie, że ogrodzenie stanowi budowlę. Istnienie samowoli organ I instancji uzasadnił tym, że inwestor zgłosił zamiar nadbudowy istniejącego ogrodzenia, a zamiast tego wybudował ogrodzenie przy istniejącym ogrodzeniu wsparte nie na tym ogrodzeniu, ale na stalowych słupach umocowanych w betonowych stopach, do których przymocowana jest blacha trapezowa na wysokości powyżej istniejącego ogrodzenia z kamienia. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, że w sytuacji, gdy inwestor dokonał zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru wykonania robót, dołączając do zgłoszenia projekt opisujący dokładnie takie roboty jakie zostały wykonane, okoliczność, że w samym zgłoszeniu inwestor określił te roboty jako nadbudowę ogrodzenia, podczas gdy polegały one na umocowaniu blachy trapezowej na wysokości ponad istniejącym ogrodzeniem do metalowych słupów, a nie do istniejącego ogrodzenia (co zostało przedstawione na rysunku dołączonym do zgłoszenia), a więc faktycznie stanowiło budowę ogrodzenia, nie może skutkować uznaniem, że doszło do samowoli budowlanej. Najprawdopodobniej organ architektoniczno - budowlany, z uwagi na to, że bez względu, czy byłaby to nadbudowa sensu stricte istniejącego ogrodzenia czy też wykonanie takich robót jakie zostały wykonane zgodnie z projektem (budowa ogrodzenia tuż przy istniejącym ogrodzeniu w celu podwyższenia jego wysokości), uznał za zbędne wzywanie inwestora do skorygowania zgłoszenia z uwagi na to, że oba rodzaje robót wymagały takiej samej procedury zgłoszeniowej. W każdy bądź razie zaniechanie przez organ architektoniczno - budowlany wyjaśnienia nieścisłości w samym określeniu rodzaju prowadzonych prac przez inwestora nie może skutkować negatywnymi dla niego konsekwencjami w postaci uznania, że dopuścił się on samowoli budowlanej. Inwestor działał bowiem w zaufaniu do organu, od którego otrzymał zaświadczenie o niewniesieniu sprzeciwu do tak dokonanego zgłoszenia. Po drugie, w świetle definicji zawartej w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przez urządzenia budowlane należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki, w sytuacji gdy działka inwestora jest zabudowana domem mieszkalnym, wybudowane ogrodzenie nie jest obiektem budowlanym, do którego mógłby mieć zastosowanie art. 49b ust. 1 (a co za tym idzie i kolejne jego ustępy) Prawa budowlanego, zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Słusznie organ odwoławczy w tej sytuacji uchylił postanowienie organu I instancji i postępowanie w tej części umorzył wskazując, że przepisy art. 49b Prawa budowlanego nie mają zastosowania, a co za tym idzie, że w tym trybie nie można prowadzić postępowania ( które zostało wszczęte z urzędu), w związku z czym powinno ono ulec umorzeniu. Jak bowiem wyżej wskazano, po pierwsze nie można przypisać inwestorowi działania w warunkach samowoli budowlanej skoro roboty wykonał zgodnie z dokonanym wcześniej zgłoszeniem, do którego organ nie wniósł sprzeciwu, a po drugie, budowa ogrodzenia (jego nadbudowa) nie stanowi wykonania obiektu budowlanego ale urządzenia technicznego, do którego ewentualnie mogłyby mieć zastosowanie przepisy art. 51 Prawa budowlanego, gdyby zostało ono wykonane w warunkach określonych w art. 50 Prawa budowlanego. Przepisy te przewidują odrębny tryb postępowania. Skarżąca zarzuca, że patrząc od strony jej działki ogrodzenie ma w najwyższym miejscu 2,93 m. Jednakże od strony działki inwestora jego wysokość wynosiła od 2,25 cm do 2,90 m jak ustaliły organy w toku dwukrotnych kontroli, a poza tym, co nie jest kwestionowane przez skarżącą, ogrodzenie to zostało częściowo zdemontowane. Nie ma racji skarżąca zarzucają, że nie jest istotne jakie roboty zostały wykonane i że ogrodzenie obecnie ma 2,70 m ale wymiary podane w zgłoszeniu. Jeśli bowiem inwestor wykonuje prace zgodnie ze zgłoszeniem, przepisy art. 49b Prawa budowlanego nie mają zastosowania. Organ I instancji zajmował się tylko wstrzymaniem prowadzonych robót i nałożeniem na inwestora pewnych obowiązków, zgodnie z art. 49b ust.2 tej ustawy. Organ II instancji z przyczyn wyżej wskazanych postanowienie organu I instancji uchylił i postępowanie w tej części umorzył. Dlatego też rozpoznając sprawę w takim zakresie żaden z organów nie miał obowiązku zajmować się kwestią hałasu, zacienienia czy też ogrzewania powietrza przez blachę, z której zostało wykonane ogrodzenie. Kwestie te podlegałyby badaniu, gdyby organy na podstawie przepisów art. 49b prowadziły postępowanie legalizacyjne. Dlatego też zawarte w skardze zarzuty naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 lit.e Prawa budowlanego oraz § 41 ust. 1 oraz § 13 ust. 1 rozporządzenia są nieuzasadnione. Jedynie na marginesie wskazać należy, że zgodnie z § 13 ust. 2 rozporządzenia, wysokość przesłaniania, o której mowa w ust. 1 pkt 1, mierzy się od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części. Skoro, jak wskazał pełnomocnik skarżącej, prostując skargę w tej części, okna w jej budynku usytuowane są na wysokości 156 cm, od takiej właśnie wysokości należy liczyć wysokość przesłaniania. Nawet więc jeśli od strony nieruchomości skarżącej ogrodzenie ma 2,90 (2,93) m wysokości, to wysokość przesłaniania nie przekracza 137 cm (293 cm minus 156 cm). Skoro zaś odległość budynku skarżącej od ogrodzenia z kamienia wynosi 290 cm (licząc zaś od ogrodzenia z blachy odległość ta jest jeszcze większa - o grubość ogrodzenia z kamienia), to nie może być wątpliwości, że ogrodzenie to nie narusza wymogów § 13 rozporządzenia. Skarżąca jest właścicielką domu jednorodzinnego, dwukondygnacyjnego, w którym z pewnością jest więcej niż jeden pokój, tak więc nie jest również naruszony § 60 rozporządzenia, do którego odwołuje się § 13 w ust. 1 pkt 2. Na koniec zauważyć należy, że skarżąca nie może czynić zarzutu z tego, że jej budynek usytuowany jest ścianą z otworami okiennymi i drzwiami w odległości mniejszej niż 3 metry od granicy. Mając powyższe na uwadze skargę jako niezasadną należało oddalić, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.