II SA/Ke 673/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy w Radkowie z dnia 4 października 2017 r. nr XXVII/163/2017 w przedmiocie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność § 19 pkt 4 załącznika numer 1 do zaskarżonej uchwały. II SA/Ke 673/19 Uzasadnienie Uchwałą z dnia 4 października 2017 r. nr XXVII/163/2017 Rada Gminy w Radkowie, powołując w podstawie prawnej art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016, poz. 446 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2017, poz. 1289), uchwaliła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Radków, stanowiący załącznik nr 1. W § 19 pkt 4 załącznika nr 1 do uchwały postanowiono, że: "W miejscu publicznym psy mogą być wyprowadzone tylko na smyczy. Zwolnienie psa ze smyczy jest dozwolone tylko w miejscach mało uczęszczanych i pod warunkiem, że pies ma kaganiec a właściciel (opiekun) ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem; nie dotyczy to psów ras uznanych za agresywne". Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Rejonowy zarzucając istotne naruszenie przepisów prawa tj. § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016, poz. 283) w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez zamieszczenie w § 19 pkt 4 załącznika nr 1 przepisu regulującego materię wykraczającą poza upoważnienie ustawowe. W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator na podstawie art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wniósł o stwierdzenie nieważności wspomnianej części uchwały. W uzasadnieniu autor skargi powołał się na prezentowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym rada nie jest upoważniona do określenia w regulaminie utrzymania czystości i porządku obowiązku wyprowadzania psa na smyczy, czy w kagańcu, jak również wskazywania miejsc czy sytuacji, w których psy mogą zostać zwolnione z uwięzi. Ogólnie problematyka wyprowadzania psów została uregulowana w przepisach ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2019, poz. 123 ze zm.). Zgodnie z art. 10a ust. 3 tej ustawy zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna, zaś ust. 4 stanowi, że zakaz, o którym mowa w ust. 3 nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście. Uwzględniając powyższe, zdaniem skarżącego, Rada Gminy Radków w § 19 pkt 4 załącznika nr 1 do uchwały z dnia 4 października 2017 r., nr XXVII/163/2017, powielając materię regulowaną ustawowo, a nadto modyfikując rozwiązania ustawowe, wykroczyła poza zakres upoważnienia ustawowego co w konsekwencji powoduje konieczność stwierdzenia nieważności tej części zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. podkreślając, że zgodnie z uwagami Prokuratora organ w zakresie swych kompetencji dokonał zmiany skreślając pkt 4 § 19 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, podejmując na sesji w dniu 30.08.2019 r. uchwałę nr XII/72/2019 w sprawie zmiany uchwały nr XXVII/163/2017 Rady Gminy w Radkowie z dnia 4.10.2017 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Radków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Skarga Prokuratora Rejonowego zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim nie ma racji organ twierdząc, że istnieją przesłanki do umorzenia postępowania na zasadzie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. z uwagi na zmianę treści załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, zgodnie ze stanowiskiem skarżącego. Okoliczność, że na sesji w dniu 30.08.2019 r. została podjęta nowa uchwała w sprawie zmiany uchwały nr XXVII/163/2017 Rady Gminy w Radkowie z dnia 4.10.2017 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Radków, nie pociąga za sobą skutku w postaci bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego toczącego się kiedy uchwała w pierwotnym brzmieniu już nie obowiązuje. Od momentu bowiem, gdy zaskarżona uchwała weszła do obrotu prawnego, do chwili kiedy przestały obowiązywać jej poszczególne regulacje, funkcjonowała ona w obrocie prawnym i wywołała określone skutki prawne. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia (por. postanowienie NSA z 2 lutego 2010 r., sygn. I OSK 97/10). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc) i wówczas taką uchwałę (bądź jej część) należy traktować tak jakby nigdy nie została podjęta, natomiast zmiana uchwały wywołuje skutki ex nunc czyli dopiero od wprowadzenia tej zmiany. Nie budzi wątpliwości Sądu, że uchwała, zaskarżona w części dotyczącej załącznika nr 1 – stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia uchwały i powoływanej dalej jako: u.s.g.), na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania. Konstytucja RP udziela organom samorządu terytorialnego w przepisie art. 94 stosunkowo szeroki zakres swobody w stanowieniu prawa miejscowego. Niemniej akty te powinny być wydawane "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie". Oznacza to, że podejmowane w uchwałach rozwiązania nie mogą być dowolne. Nie są one dowolne, gdy mieszczą się w zakresie upoważnienia ustawowego. W przypadku aktów prawa miejscowego podejmowanych w drodze uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, nie stosuje się zasady, że to co nie jest zabronione jest dozwolone, ale zasadę, że dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje (zob. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1449/17, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Postanowienia zaskarżonej uchwały, jako aktu prawa miejscowego, nie powinny zatem wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia zawartego w ustawie, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, tudzież powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów skutkuje, co do zasady, nieważnością wadliwego postanowienia uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2009 r., II OSK 1077/09; dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei w świetle art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Istotne naruszenie prawa uzasadnia stwierdzenie nieważności tego aktu. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem. W orzecznictwie sądowoadminstracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 452/17, Lex nr 2312916 oraz przywołane tam wyroki i pozycje z doktryny: wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813; Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały Sąd stwierdził, że brak było podstaw prawnych (upoważnienia ustawowego) do zawarcia regulacji określonej w § 19 pkt 4 załącznika nr 1. W rozpoznawanej sprawie delegację ustawową dla analizowanej kwestii stanowił art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym, Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego (ust. 1); Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (ust. 2 pkt 6). Z przekroczeniem upoważnienia ustawowego Rada Gminy w Radkowie w § 19 pkt 4 załącznika nr 1 do Uchwały - Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Radków, nałożyła na posiadaczy psów prowadzenie psa w miejscu publicznym tylko na smyczy, dopuszczając zwolnienie ze smyczy tylko w miejscach mało uczęszczanych i pod warunkiem, że pies ma kaganiec, a właściciel (opiekun) ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem; oraz wprowadzając ograniczenie, że nie dotyczy to psów ras uznanych za agresywne. Przede wszystkim należy wskazać, że ustalone obowiązki jako określone bezwarunkowo, są zbyt daleko idące. Kategoryczne brzmienie postanowień § 19 pkt 4 Regulaminu, które nie pozwalają na odstąpienie, w mogących wystąpić szczególnych sytuacjach, od wprowadzonego nim generalnego nakazu wyprowadzania psów w miejscu publicznym tylko na smyczy i zwalniania w miejscach mało uczęszczanych tylko pod warunkiem, że pies ma kaganiec, stanowi przekroczenie delegacji ustawowej i narusza prawa utrzymujących psy właścicieli nieruchomości. Pogląd, zgodnie z którym, generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań ( w tym choroby) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych, został wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni to stanowisko podziela (por. wyrok z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1492/12, z dnia 14 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 443/16). Pojęcie "humanitarne traktowanie zwierząt" – zostało określone w ustawie o ochronie zwierząt z dnia 21 sierpnia 1997 r., i rozumie się przez nie: "traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę"(art. 4 pkt 2 cyt. ustawy). Ponadto jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia Regulaminu czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne, niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego. Zgodnie z postanowieniami art. 10a ust. 3 i 4. ustawy o ochronie zwierząt - zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikacje właściciela lub opiekuna - zakaz ten nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście. Treść § 19 pkt 4 w oczywisty sposób modyfikuje powyższe unormowania ustawowe i w swoim zapisie jest bardziej rygorystyczna. Powyższe oznacza, że również w takim kontekście w analizowanym przepisie Rada Gminy w Radkowie przekroczyła swoje upoważnienie ustawowe ( wyrok WSA w Gliwicach z 14 sierpnia 2014 II SA/G1 482/14, wyrok WSA w Poznaniu z 16.12.2013 II SA/Po 916/13, wyrok NSA z 13.09.2012 II OSK 1492/12; wyroki WSA w Kielcach z 05.08.2015 II SA/Ke 597/15 i z 27.07.2015 II SA/Ke 576/15; wyrok WSA w Olsztynie z 14.03.2019 IISA/O1 130/19 ). Z podniesionych wyżej względów Sąd uznał, że skarga jest zasadna i na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części opisanej w sentencji wyroku.