II SA/Ke 678/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Armański, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 kwietnia 2020 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. II SA/Ke 678/20 Uzasadnienie Decyzją z dnia 21.04.2020 r. znak: [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) z dnia 25.11.2019 r. znak: [...] umarzającą postępowanie w sprawie sposobu użytkowania rozbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego w m. S. przy ul. P. 3A. Powyższe orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W wyniku przeprowadzonych oględzin na okoliczność użytkowania rozbudowy budynku mieszkalnego w S. przy ul. P. 3A jako pomieszczeń agroturystycznych, inspektorzy PINB nie stwierdzili nieprawidłowości. Po sprawdzeniu, że w obiekcie prowadzona jest działalność na podstawie wpisu do Gminnej Ewidencji Innych Obiektów Świadczących Usługi Hotelarskie pod nr [...] – Pokoje do wynajęcia "E.", okazanych do wglądu aktualnych protokołów z przeglądów kominowych, instalacji gazowej i elektrycznej oraz "Protokołu ustaleń z czynności kontrolno-rozpoznawczych" Komendanta Powiatowej Straży Pożarnej z dnia 27.09.2019, – organ I instancji po ustaleniu braku podstaw do uzyskania zmiany sposobu użytkowania w oparciu o art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, wydał decyzję z dnia 25.11.2019 r., znak: [...]. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł M. R. – jeden ze współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, zarzucając organowi dokonanie błędnej wykładni art. 71 a ust. 2 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 – dalej jako Pb). Zdaniem strony, w niniejszej sprawie poprzez fakt wynajmowania pokoi w części rozbudowanej budynku mieszkalnego, doszło do zmiany sposobu użytkowania tego budynku. Rozpatrując odwołanie WINB zlecił organowi I instancji uzupełnienie materiału dowodowego o szkice/rzuty pomieszczeń budynku, z zaznaczeniem pomieszczeń przeznaczonych na wynajem oraz osób mających tytuł własności do nieruchomości, Nr Księgi Wieczystej. Przy piśmie z dnia 12.02.2020r., znak: [...] PINB przekazał uzupełniony materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie. Ustalono, że zgodnie z treścią Księgi Wieczystej Nr [...] nieruchomość o Nr ewid. 183/2 usytuowana w m. S. stanowi współwłasność M. R., K. R., E. R. i E. R . Organ I instancji w dniu 11.02.2020 r. przeprowadził kontrolę pomieszczeń użytkowanych jako agroturystyka w budynku mieszkalnym usytuowanym przy ul. P. 3a w m. S. Do sporządzonego protokołu jako załącznik dołączono kserokopię rzutów przyziemia i parteru budynku (załącznik Nr 2 do "Opinii w sprawie o zniesienie współwłasności, S., ul. P. 3a" z zaznaczeniem pomieszczeń przeznaczonych na działalność agroturystyczną). Uczestnicząca w czynnościach kontrolnych E. R. oświadczyła, że "w kondygnacji przyziemia pomieszczenie Nr 09 jest użytkowane jako pomieszczenie agroturystyczne. W kondygnacji parteru pomieszczenia Nr 1.11 i Nr 1.12 są użytkowane jako pomieszczenia agroturystyczne. Pozostałe pomieszczenia w budynku są użytkowane jako pomieszczenia mieszkalne." Potwierdziła również, że w trakcie kontroli wszystkie pomieszczenia użytkowane są jako mieszkalne. PINB wydał dla E. i K. R. na podstawie art. 54 ust, 2 Prawa budowlanego, zaświadczenie o braku sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu rozbudowy budynku mieszkalnego wybudowanego na działce o Nr ewid. 183/2 w m. S., realizowanej na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego przez Starostę decyzją z dnia 1.10.2004 r. znak: [...]. W piśmie skierowanym do organu odwoławczego z dnia 23.02.2020r. M. R. wystąpił z wnioskiem o przeprowadzenie dowodu z umowy dzierżawy zawartej w dniu 1.02.2017 r. na okoliczność jej pozorności oraz dwóch zdjęć z dnia 14.09.2018r. na okoliczność wynajmowania przez E. i K. R. pokoju oznaczonego w inwentaryzacji rzutu budynku jako 2.7. W jego opinii zamieszkiwanie w budynku jednorodzinnym dodatkowo kilkunastu osób powoduje zmianę warunków higieniczno - sanitarnych, a co za tym idzie konieczność dokonania formalnej zmiany sposobu użytkowania obiektu. Przechodząc do merytorycznego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył art. 71 Pb i stwierdził, że współwłaściciele spornego budynku E. i K. R. poprzez sezonowe udostępnianie osobom trzecim trzech pomieszczeń budynku, w którym prowadzą gospodarstwo domowe - nie zmienili sposobu jego użytkowania. W budynku tym nie ma wyodrębnionych prawnie lokali mieszkalnych. W ostatnim czasie budynek ten został rozbudowany i przyjęty do użytkowania przez PINB (pismo z dnia 28.01.2020 r., znak: [...]). W budynku zachowana jest funkcja obiektu jako mieszkalnego, a podnajem pokoi stanowi minimalną część, ma charakter okazjonalny, w związku z tym nie mamy do czynienia z trwałą zmianą wymagającą zgłoszenia. Organ zauważył, że Ustawodawca w Prawie budowlanym nie zdefiniował pojęcia "zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części." Posłużenie się w art. 71 ust. 1 Pb zwrotem "rozumie się w szczególności" wskazuje, że jest to pojęcie niedookreślone, co w ostateczności oznacza, że nie każda zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części będzie prawnie istotna, a tym samym będzie wymagała zgłoszenia organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Zdaniem organu, fakt okazjonalnego wynajmowania 3 pokoi w budynku mieszkalnym jednorodzinnym nie przeklasyfikuje tego budynku na budynek zamieszkania zbiorowego, bowiem nie mieści się w definicji o jakiej mowa w § 3 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. - w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.z 2019r., poz. 1065). Nie będzie to również budynek zakwaterowania turystycznego, jak twierdzi odwołujący się, do których zalicza się m.in.: hotele, motele, pensjonaty, domy wypoczynkowe, schroniska. W tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym WINB uznał rozstrzygnięcie organu I instancji za prawidłowe. Z uwagi bowiem na fakt, że podnajem 3 pokoi w przedmiotowym budynku mieszkalnym jednorodzinnym nie wymagał dokonania zgłoszenia w organie administracji architektoniczno - budowlanej, nie było podstaw do wydania rozstrzygnięcia administracyjnego orzekającego o istocie sprawy przez organ nadzoru budowlanego, a tym samym postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 Kpa, co przesądziło o jego umorzeniu. Jednocześnie WINB odniósł się szczegółowo do pozostałych zarzutów odwołania. Skargę na decyzję organu odwoławczego złożył M. R., podnosząc zarzuty naruszenia przepisów: - prawa materialnego tj. art. 71a ust. 1 pkt 2 Pb w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek i przewodników turystycznych przez co wadliwie ustalił, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku, w sytuacji, gdy prawidłowo oceniony materiał dowodowy (mimo, że niekompletny) prowadzi do wniosku, że doszło do oczywistej zmiany sposobu użytkowania rozbudowy budynku; - postępowania administracyjnego, to jest art. 35 § 2 w zw. z art. 77 § 1 i 4 Kpa, 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 Kpa, art. 107 § 1 pkt 1 i 3 Kpa w zw. z art. 110 § 1 Kpa, art. 12 § 1 Kpa, art. 7 Kpa w zw. z art. 8 § 2 Kpa w zw. z art. 77 § 1 Kpa w zw. z art. 80 Kpa, polegające na wydaniu decyzji z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i błędną jego wykładnię, dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, z pominięciem zasad logiki i doświadczenia życiowego. Zdaniem strony decyzja nie spełnia istotnych wymogów formalnych decyzji administracyjnej ponieważ nie wskazuje stron postępowania, co prowadzi do uznania, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa i nie można jej zakwalifikować jako decyzji administracyjnej. Nadto w uzasadnieniu nie wskazano faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ w ten sposób nie prowadził postępowania w sposób pogłębiający zaufanie do władzy publicznej. W obszernym uzasadnieniu podniesiono, że o kwalifikacji budynku jako budynku zamieszkania zbiorowego nie decyduje liczba osób, które mogą przebywać w spornej części budynku, ale właśnie okresowy charakter pobytu tych osób. Z tego względu, świadczenie usług noclegowych oznacza, spełnienie tej przesłanki. Nadto taki rodzaj działalności prowadzi do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, wpływa na wielkość lub układ obciążeń, zakłóca innym współwłaścicielom budynku prawo do prywatności i spokoju, które powinny być chronione w ramach art. 71 ust. 1 pkt 2 Pb. Skarżący zarzucił organowi brak zawiadomienia go o kontroli w dniu 11.02.2020 r. przez co organ naruszył art. 10 Kpa. Nie zgodził się z przyjęciem jako dowodu w sprawie dotyczącego spełnienia wymagań dotyczących budynku zamieszkania zbiorowego, czy nawet mieszkalnego - protokołu z czynności kontrolnych PSP podnosząc, że w istocie chodziło o butlę gazową na tarasie oraz sprawdzenie innych wymaganych prawem dokumentów, nie zaś faktyczne czynności kontrolne, choćby z kontroli przewodów kominowych. Zauważył, że w aktach sprawy brak jest zaświadczenia o posiadanym przez E. R. i K. R. statusie rolnika indywidualnego. Za gołosłowne, nieznajdujące oparcia w materiale dowodowym Skarżący uznał powoływanie się na przestrzeganie minimalnych wymagań co do wyposażenia, przestrzegania wymagań sanitarnych, przeciwpożarowych w sytuacji, gdy organ I instancji nigdy nie prowadził kontroli co do spełnienia wymagań co do wyposażenia, czy sanitarnych, zaś z materiału dowodowego wynika, że doszło do naruszeń przepisów przeciwpożarowych na co wskazuje protokół z kontroli PINB, w którym znajdują się zdjęcia butli gazowej oraz wzmianka o niej. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o merytoryczne orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie w przypadku uznania, że nie ma dostatecznych podstaw do rozstrzygnięcia co do istoty, o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania przez WINB. Nadto skarżący zwrócił się o dołączenie akt w sprawie sprawności przewodów dymowych i kominowych, zawiadomienia E. i K. R. dotyczącego nieprawidłowości w instalacji elektrycznej w budynku przy ul. P. 3A w S. W trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniósł o przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego z dokumentów i zdjęć wymienionych w treści skargi: protokołu z oględzin, oświadczenia o stanie rodzinnym, majątkowym w sprawie I Ns [...] SR, zdjęcia przedstawiającego blokowanie drogi powiatowej przez osoby wynajmujące pokoje – wyszczególniając okoliczności, na które przywołał wskazane dowody. Na podstawie art. 119 pkt 2 oraz art. 122 p.p.s.a. wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym lub rozpoznanie sprawy także pod nieobecność stron. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 119 pkt 2 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Kontrolowana sprawa została na tej podstawie rozpoznana w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. Powołany przepis pozwala sądowi administracyjnemu na zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji i wskazanie sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2). Przepis ten nie pozwala na zobowiązanie w sytuacji, gdy przesłanką tego rozstrzygnięcia jest wyłącznie naruszenie przepisów postępowania. Z uwagi na treść przedstawionych wyżej regulacji, skierowane do Sądu żądanie skarżącego o merytoryczne orzeczenie co do istoty sprawy nie mogło zostać uwzględnione. Z tego samego względu Sąd uznał za nieuzasadnione prowadzenie postępowania dowodowego w oparciu o zgłoszone przez skarżącego w skardze wnioski dowodowe. Brak możliwości zastosowania art. 145 a § 1 p.p.s.a. wyklucza również ustalenie przez Sąd, że powodem uchylenia decyzji jest wyłącznie naruszenie przepisów postępowania. W świetle art. 71 ust. 1 pkt 2 Pb, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy oceniać w porównaniu ze sposobem użytkowania tego obiektu określonego w pozwoleniu na budowę lub zgłoszeniu, bądź w późniejszych zezwoleniach na zmianę sposobu użytkowania. Sąd podziela również wyrażony w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym, do zastosowania art. 71 ust. 1 pkt 2 Pb dochodzi nie tylko na skutek przeprowadzenia robót budowlanych w budynku, lecz także na skutek faktycznej zmiany sposobu użytkowania budynku. Działalność tego rodzaju może bowiem sama w sobie doprowadzić do konieczności wprowadzenia zmian zapewniających dalsze jego bezpieczne użytkowanie (por. wyrok NSA z 15.02.2018 sygn. akt II OSK 3220/17). Nie budzi jednak wątpliwości Sądu, że każda sprawa musi być rozpatrywana indywidualnie. W tej sytuacji zadaniem organów nadzoru powinno być wnikliwe wyjaśnienie, czy podjęcie w budynku mieszkalnym działalności polegającej na wynajmie pokoi zmienia warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź układ obciążeń w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Pb. Podnieść należy, że obowiązek organu podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli wynika z art. 7 k.p.a. Realizację zasady prawdy obiektywnej zapewniają przede wszystkim gwarancje procesowe zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe. Według art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena czy dana okoliczność została udowodniona następuje na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 kpa). Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W orzecznictwie sądowoadministarcyjnym podkreśla się, że jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. W analizowanej sprawie organ II instancji nie sprostał obowiązkom wynikającym ze wskazanych wyżej przepisów regulujących zasady i reguły postępowania administracyjnego. W lakonicznym uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że sezonowe udostępnienie osobom trzecim trzech pomieszczeń budynku, w którym współwłaściciele obiektu prowadzą gospodarstwo domowe nie zmieni przeznaczenia budynku jako służącego celom mieszkalnym, a nadto, że w budynku zachowana jest funkcja obiektu jako mieszkalnego, a podnajem pokoi stanowi minimalną część, ma charakter okazjonalny, w związku z tym nie mamy do czynienia z trwałą zmianą wymagającą zgłoszenia. Wprawdzie organ I instancji wskazał, że E. i K. R. spełniają wymagania przewidziane dla gospodarstw agroturystycznych, w tym odnoszące się do przestrzegania minimalnych wymagań co do wyposażenia, sanitarnych i przeciwpożarowych, jednakże poza "protokołem z czynności kontrolno-rozpoznawczych" Komendanta Powiatowej Straży Pożarnej z 27.09.2019 r., ustalenia organu pozostają gołosłowne i nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Sąd nie podziela także stanowiska organu, że budynek przy ul. P. 3A w S. nie podlega kwalifikacji jako budynek zamieszkania zbiorowego. W świetle § 3 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. – w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065), przez budynek zamieszkania zbiorowego należy rozumieć budynek przeznaczony do okresowego pobytu ludzi, w szczególności hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy, dom wycieczkowy, schronisko młodzieżowe, schronisko, internat, dom studencki, budynek koszarowy, budynek zakwaterowania na terenie zakładu karnego, aresztu śledczego, zakładu poprawczego, schroniska dla nieletnich, a także budynek do stałego pobytu ludzi, w szczególności dom dziecka, dom rencistów i dom zakonny. Wskazać należy, że zawarte w art. 71 ust. 1 pkt 2 Pb sformułowanie "w szczególności" odnosi się do przykładowych obiektów, które obejmuje zbiorcze określenie "budynki zamieszkania zbiorowego", co oznacza, że nie jest to katalog zamknięty i jeszcze inne obiekty, nie wymienione w tym przepisie mogą mieścić się w tej definicji. Jak podkreśla się w orzecznictwie, kluczowe znaczenie ma tutaj stwierdzenie o przeznaczeniu budynku do okresowego pobytu ludzi. NSA w przywołanym wyroku z 15 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 3220/17 uznał, że "prawodawca konstruując definicję budynku zamieszkania zbiorowego nie wprowadził dolnego limitu osób, których przebywanie w określonym budynku warunkuje zaliczenie go do tego rodzaju obiektu. Decydującego znaczenia nie ma zatem liczba osób, które mogą przebywać w spornej części budynku (por. wyrok WSA w Gliwicach II SA/Gl 574/17 z 17 lipca 2017). Uwzględniając użyte w § 3 pkt 5 cyt. rozporządzenia kryterium "przeznaczenia do okresowego pobytu ludzi", a także przykładowe wyliczenie obiektów, którym posłużył się ustawodawca definiując budynki zamieszkania zbiorowego, w aspekcie przepisów prawa budowlanego należy przyjąć, że właśnie taki charakter ma budynek przy ul. P. 3A w S. Bez względu na to, czy współwłaściciele tj. E. i K. R., wynajmują w rozbudowanej części budynku trzy - jak ustalił organ, czy cztery pokoje - jak twierdzi skarżący - to nadal trzykondygnacyjny budynek mieszkalny mieści się w definicji zawartej w § 3 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., z uwagi na okresowy charakter pobytu ludzi, którzy korzystają z wynajmowanych w nim pokoi. Powyższa konstatacja zdaniem Sądu, nie pozwala jednak na jednoznaczną ocenę, że w analizowanej sprawie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania budynku przy ul. P. 3A w S. Poza sporem jest, że rozbudowa przedmiotowego budynku mieszkalnego była realizowana na podstawie udzielonego przez Starostę pozwolenia na budowę znak: [...] z dnia 1.10.2004 r. oraz projektu budowlanego stanowiącego załącznik do ww. decyzji. Pismo PINB z dnia 28.01.2020 r. potwierdza, że budynek został przyjęty do użytkowania. Organy prawidłowo też ustaliły, że E. R. i K. R. mają status rolników, o czym świadczą znajdujące się w aktach decyzje w sprawie wymiaru podatku rolnego od nieruchomości za 2016 r., 2018 r., 2019 r. skierowane do ww. osób jako współpodatników. W tym zakresie organy nadzoru budowlanego nie mogą dokonywać odmiennych ustaleń, jak twierdzi skarżący. Nie jest rolą organów nadzoru budowlanego weryfikowanie kwalifikacji rolników jako podmiotów prowadzących wynajem pokoi, skoro z materiału dowodowego wynika, że podstawę do prowadzenia tej działalności stanowił zgodnie z prawem, wpis do Gminnej Ewidencji Innych Obiektów Świadczących Usługi Hotelarskie. Przepis art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek i przewodników turystycznych (t.jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 2211), umożliwia rolnikom wynajmowanie m.in. pokoi w prowadzonych przez nich gospodarstwach rolnych, jeżeli obiekty te spełniają minimalne wymagania co do wyposażenia, o których mowa w art. 45 pkt 4, oraz wymagania określone w ust. 1 pkt 2 (t.j. wymagania sanitarne). Powołany przepis określa pokoje wynajmowane przez rolników w ich gospodarstwach jako inne obiekty, w których mogą być świadczone usługi hotelarskie. Wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 45 tej ustawy rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 19 sierpnia 2004 r. w sprawie obiektów hotelarskich i innych obiektów, w których są świadczone usługi hotelarskie (t. jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2166) reguluje m.in. sposób dokumentowania spełnienia wymagań budowlanych, przeciwpożarowych i sanitarnych (§ 1). Zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia, spełnianie w innych obiektach, w których są świadczone usługi hotelarskie, wymagań określonych w art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych dokumentuje się w zakresie wymagań: 1) budowlanych - książką obiektu budowlanego, o której mowa w art. 64 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, przedstawioną do wglądu organowi dokonującemu kontroli obiektu budowlanego, w przypadku obiektów budowlanych, w stosunku do których obowiązek posiadania książki obiektu budowlanego istnieje na podstawie tej ustawy, a w przypadku gdy obiekt nie posiada książki obiektu budowlanego - protokołem z kontroli obiektu budowlanego; 2) przeciwpożarowych - opinią właściwego miejscowo komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej lub osoby wykonującej czynności z zakresu ochrony przeciwpożarowej, o której mowa w art. 4 ust. 2a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2017 r. poz. 736 i 1169); 3) sanitarnych - opinią właściwego miejscowo państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, a w obiektach, które znajdują się na terenie jednostki organizacyjnej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych lub przez niego nadzorowanej lub na terenie administrowanym przez organ podległy ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych lub przez niego nadzorowany - opinią właściwego miejscowo państwowego inspektora sanitarnego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji. W materiale dowodowym brak jest dowodów wskazujących na spełnianie warunków sanitarnych w przedmiotowym budynku. Ta bowiem okoliczność pozwala na ustalenie sposobu użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego jako "innego obiektu, w którym są świadczone usługi hotelarskie", a następnie jego porównania ze sposobem użytkowania tego obiektu określonego w pozwoleniu na budowę. Dopiero wówczas tak ustalony stan faktyczny daje organowi możliwość oceny, czy na skutek podjęcia działalności doszło do zmiany warunków sanitarnych, a w konsekwencji zmiany sposobu użytkowania obiektu w świetle art. 71 ust. 1 pkt 2 Pb. Wadliwością jest również brak odniesienia się do kwestii "wielkość lub układ obciążeń", jako kolejnego z warunków wymienionych w tym przepisie, który podlega weryfikacji organu. Niezbędnym byłoby także ustalenie przez organ, czy opinia PSP w zakresie przestrzegania przepisów pożarowych wydana dla budynku mieszkalnego jest aktualna dla takiego budynku, w którym prowadzona jest agroturystyka. Chybiony natomiast pozostaje zarzut dotyczący rażącego naruszenia prawa poprzez brak wskazania w osnowie decyzji, jej adresata. Abstrahując od prawidłowości jej rozstrzygnięcia należy zauważyć, że postępowanie w sprawie sposobu użytkowania rozbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce w S. przy ul. P. 3A, zgodnie z art. 61 Kpa zostało wszczęte z urzędu (zawiadomienie organu I instancji z dnia 9.10.2019 r.), a decyzja nie nakłada na nikogo żadnego obowiązku, ani nie daje żadnych uprawnień. W sytuacji, gdy zdaniem organu, nie ma możliwości załatwienia sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty, organ umarza postępowanie w konkretnej sprawie, zaś adresatami decyzji pozostają strony, którym decyzja zostaje doręczona. Takie działanie organ podjął, a w konsekwencji zarzut podniesiony w skardze nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Brak pełnych ustaleń w zakresie wyżej wskazanym prowadzi do wniosku, że organy nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego w sposób, który pozwoliłby na właściwą jego ocenę, czym naruszyły art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. W tym kontekście co najmniej przedwczesne jest stwierdzenie WINB, że podnajem 3 pokoi w budynku mieszkalnym jednorodzinnym nie wymagał dokonania zgłoszenia w organie architektoniczno-budowlanym, a tym samym postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania w oparciu o art. 71 ust. 1 pkt 2 Pb jako bezprzedmiotowe należało umorzyć. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji rozważy konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, kierując się wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Dopiero całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i jego wnikliwa ocena pozwoli organowi w sposób niebudzący wątpliwości ustalić, czy w aspekcie art. 71 ust. 1 pkt 2 Pb w zw. z art. 105 Kpa występują przesłanki do umorzenia postępowania. Mając na uwadze powyższe względy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.