II SA/Ke 679/05

Sygnatura akt: II SA/Ke 679/05 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 27 kwietnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie: Asesor WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant: Ref. staż. Dorota Pawlicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] numer [...] w przedmiocie : choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz stwierdza nieważność poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. II SA/Ke 679/05 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] wydaną w przedmiocie stwierdzenia u M.S. choroby zawodowej w postaci gruźlicy naciekowej lewego płuca, bez prątkowania bezpośredniego oraz nie stwierdził u M.S. wskazanej choroby zawodowej objętej pozycją 11 wykazu chorób zawodowych. W uzasadnieniu swej decyzji organ II instancji stwierdził, że w związku ze sprzecznymi ustaleniami organu I instancji dotyczącymi kontaktu M.S. z chorymi na czynną gruźlicę, wszczął z urzędu postępowanie uzupełniające, mające na celu wyjaśnienie tej kwestii. W wyniku podjętych czynności, tj. wizytacji budynków Domu Pomocy Społecznej w Z., przeprowadzenia dowodu z uzupełniającej dokumentacji lekarskiej w postaci badań lekarskich pielęgniarek, opiekunek i pokojowych oraz mieszkańców grupy IV i V DPS w Z., a także przesłuchania stron i świadków, organ II instancji ustalił co następuje. Wszystkie zachorowania na gruźlicę stwierdzone w DPS w Z. miały miejsce wśród mieszkańców grupy IV o znacznym i głębokim upośledzeniu, które uniemożliwiało im uczestniczenie w pracach porządkowych i gospodarczych oraz swobodne poruszanie się po terenie DPS. M.S. była stałą opiekunką grupy V, zakwaterowanej w oddzielnym pawilonie oddalonym o około 100 m. od pawilonu głównego i pracowała jako odpowiedzialny materialnie opiekun grupy. W grupie V mieszkały osoby dorosłe o najmniejszym stopniu upośledzenia, które wykonywały prace w gospodarstwie DPS w Z. oraz prace porządkowe wokół budynków. Opiekunowie stali nie byli kierowani na zastępstwa do innych grup, ani nie mieli z nimi kontaktu. Ponieważ poszczególne grupy dysponowały własnymi trzonami kuchennymi i sanitarnymi, nie było możliwości używania tych samych naczyń, pomieszczeń socjalnych i sanitarnych. Również w czasie wspólnych uroczystości nie został potwierdzony bezpośredni kontakt M.S. z chorymi na czynną gruźlicę, ponieważ były one organizowane wewnątrz poszczególnych grup(Wigilia, Wielkanoc, Dzień Dziecka), albo mieszkańcy grupy IV w nich nie uczestniczyli (comiesięczne Msze Święte). Ponieważ ponadto ustalono, że zachorowania na gruźlicę nastąpiły tylko wśród osób stale ze sobą przebywających i śpiących w tym samym pomieszczeniu, a nie stwierdzono ich u personelu grupy IV, pielęgniarek roznoszących codziennie leki osobom zakażonym, ani wśród mieszkańców i personelu pozostałych grup zakwaterowanych w pawilonie głównym, to nie można było przyjąć w sprawie, aby istniał bezpośredni kontakt M.S. z chorymi na czynną gruźlicę i z materiałem zakaźnym. Brak tego kontaktu nie pozwalał na przyjęcie zawodowej etiologii gruźlicy naciekowej lewego płuca, ponieważ gruźlica jest chorobą zakaźną bakteryjną, szerzącą się drogą powietrzną kropelkową, przez co do jej wystąpienia konieczny jest kontakt z chorym człowiekiem obficie prątkującym. Organ II instancji stwierdził również, że Wojewódzka Przychodnia Gruźlicy i Chorób Płuc w K. , która w dniu 27 marca 2001 r. sporządziła zgłoszenie choroby zawodowej, wystawiła dokument nie mający znamion orzeczenia lekarskiego. Dokument ten został sporządzony z naruszeniem procedury orzeczniczej określonej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych, które wymaga oparcia orzeczenia w sprawie choroby zawodowej na informacji o zagrożeniach, wynikach dochodzenia epidemiologicznego w środowisku pracy, dokumentacji dotyczącej przebiegu pracy zawodowej, badaniach klinicznych i dokumentacji medycznej. Z powodu niespełnienia tych wymogów, dokument ten nie mógł być podstawą stwierdzenia choroby zawodowej. Dlatego organ II instancji w celu wydania orzeczenia lekarskiego, przekazał cały zgromadzony materiał dowodowy (który nie potwierdzał istnienia bezpośredniego kontaktu strony z chorymi na czynną gruźlicę), Wojewódzkiej Przychodni Gruźlicy i Chorób Płuc w K. Ponieważ w orzeczeniu z dnia 13 września 2004 r. Wojewódzka Przychodnia Gruźlicy i Chorób Płuc w K., stwierdziła brak podstaw do rozpoznania u M.S. choroby zawodowej w postaci gruźlicy naciekowej lewego płuca, organ II instancji nie miał podstaw do wydania decyzji stwierdzającej istnienie takiej choroby. W skardze na tę decyzję M.S. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając, że: 1. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny dokonał wybiórczej oceny materiału dowodowego, przyjmując jako miarodajne dla wydanej decyzji zeznania tylko jednej osoby, tj. A. K., która będąc pracownikiem Domu Pomocy Społecznej w Z., mogła, z obawy o utratę pracy, złożyć niezbyt wnikliwe wyjaśnienia. Poza tym jej zeznania zostały błędnie odczytane, gdyż organ w oparciu o nie uznał, że skarżąca nie miała kontaktu z chorymi, podczas gdy A. K. zeznała, że w czasie wakacji chore dzieci były na turnusach rehabilitacyjnych, na których skarżąca była opiekunem. Ponieważ A.K. pracowała na zmiany, nie mogła wiedzieć, czy w czasie gdy miała wolne, do punktu pielęgniarskiego byli doprowadzani chorzy mieszkańcy IV grupy. Ponadto z racji umiarkowanego stopnia upośledzenia, chorzy na gruźlicę, mogli się poruszać i poruszali się po terenie całego ośrodka. Według skarżącej organ II instancji nie uwzględnił innych przeprowadzonych w sprawie dowodów, tj. zeznań byłych pracowników DPS M. G. i W.B., które potwierdziły fakt łączenia różnych grup mieszkańców DPS z powodu remontów i na czas urlopów. 2. Orzeczenie lekarskie Wojewódzkiej Przychodni Gruźlicy i Chorób Płuc w K., nie mogło być korzystne dla skarżącej, skoro Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny przekazał materiał dowodowy z własną oceną, iż nie potwierdza on istnienia bezpośredniego kontaktu skarżącej z chorymi na czynną gruźlicę. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do jednego ze szczegółowych zarzutów skargi organ stwierdził, że wspólny pobyt skarżącej i osób chorych na gruźlicę na wakacyjnym turnusie rehabilitacyjnym, miał miejsce w 2001 r., już po przeprowadzonym leczeniu przeciwprątkowym, które sprawiło, że osoby te nie stwarzały ryzyka zakażenia gruźlicą. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, polegającego na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy i naruszeniu zasad ogólnych postępowania administracyjnego wskazanych w art. 8 i 9 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) ustawy o p.p.s.a.). Ponieważ postępowanie w sprawie rozpoznania choroby zostało w niniejszej sprawie wszczęte na podstawie zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej z dnia 27 marca 2001 r. (k. 3 akt administracyjnych), a decyzja organu I instancji została wydana w dniu [...], z mocy § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132 poz. 1115), zastosowanie miały w sprawie dotychczasowe przepisy, tj. przepisy rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 i z 1989 r. Nr 61, poz. 364). Zgodnie z § 1 tego rozporządzenia, za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Przy ocenie działania czynnika szkodliwego uwzględnia się: rodzaj, stopień i czas narażenia zawodowego, sposób wykonywania pracy, bezpośredni kontakt z chorymi zakaźnie lub z materiałem pochodzącym od tych chorych. Jednostkami organizacyjnymi właściwymi do rozpoznawania chorób zawodowych są poradnie chorób zawodowych, kliniki chorób zawodowych, oddziały chorób zawodowych wchodzące w skład odpowiednich zakładów społecznej służby zdrowia, akademii medycznych lub instytutów naukowo-badawczych. Jednostki organizacyjne wymienione w § 7 ust. 1-3, wydają orzeczenie w sprawie choroby zawodowej na podstawie informacji o zagrożeniach zawodowych, wyników dochodzenia epidemiologicznego w środowisku pracy, dokumentacji dotyczącej przebiegu zatrudnienia, wyników przeprowadzonych badań klinicznych i dokumentacji lekarskiej (§ 7 ust. 1 i 4 cytowanego rozporządzenia). Pracownik, który nie zgadza się z treścią orzeczenia lekarskiego o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania przez właściwy instytut naukowo-badawczy resortu zdrowia i opieki społecznej, a w odniesieniu do chorób zakaźnych i inwazyjnych - również przez akademię medyczną. Wniosek, o ponowne badanie składa się za pośrednictwem jednostki organizacyjnej, która dokonywała ustaleń w sprawie rozpoznania choroby zawodowej (§ 9 ust. 1 cytowanego rozporządzenia). Jednym z typów chorób zawodowych wymienionych w wykazie stanowiącym załącznik do rozporządzenia są choroby zakaźne (poz. 11 załącznika do rozporządzenia z dnia18 listopada 1983 r.). W zaskarżonej decyzji przytoczone przepisy zostały naruszone w istotnych i mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy punktach. Dla stwierdzenia choroby zawodowej konieczne jest wykazanie istnienia u pracownika choroby wymienionej w wykazie, występowanie w środowisku pracy czynnika szkodliwego dla zdrowia oraz związek przyczynowy pomiędzy występowaniem tego czynnika, a istnieniem choroby. Konieczne jest przy tym łączne wystąpienie tych trzech przesłanek. W zaskarżonej decyzji organ II instancji nie wskazał, czy i jaką chorobę stwierdzono u skarżącej, a ograniczył się jedynie do ustalenia, że skoro M.S. nie miała bezpośredniego kontaktu z chorymi na czynną gruźlicę lub z materiałem zakaźnym, to nie ma związku przyczynowego pomiędzy dwiema wskazanymi przesłankami stwierdzenia choroby zawodowej. Organ powołał się przy tym na brak pozytywnego dla skarżącej orzeczenia lekarskiego. Tymczasem w aktach sprawy znajdują się dwa orzeczenia lekarskie o różnej treści, sporządzone przez tą samą jednostkę organizacyjną – Wojewódzki Specjalistyczny Zespół Opieki Zdrowotnej Gruźlicy i Chorób Płuc w K.- Wojewódzka Specjalistyczna Przychodnia Gruźlicy i Chorób Płuc. Pierwsze z nich, oznaczone numerem [...] i datowane na 8 lipca 2004 r., rozpoznaje u M.S. chorobę zawodową – gruźlicę naciekową lewego płuca pochodzenia zawodowego (k. 323-324 akt administracyjnych). Drugie natomiast, oznaczone numerem [...] i datowane na 13 września 2004 r. (k. 327 – 329 akt administracyjnych), stwierdza brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Ogranicza się przy tym w istocie, do opartego na dochodzeniu przeprowadzonym przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego stwierdzenia, że odnośnie skarżącej brak było narażenia na czynnik zakaźny, skoro nie wykazano bezpośredniego kontaktu M.S. z pacjentami, którzy w okresie od 1 stycznia 1998 r. do 12 grudnia 2000 r. zachorowali i byli leczeni na gruźlicę. Do orzeczenia tego dołączony został dokument bez daty, zatytułowany "uzupełnienie do orzeczenia lekarskiego nr [...] ", w którym jego autor prostuje orzeczenie z dnia 13 września 2004 r. stwierdzając, że negatywna opinia zawarta w orzeczeniu nr [...] spowodowana była jedynie brakiem potwierdzenia gruźlicy w badaniach plwociny skarżącej, a nie przekonaniem o braku kontaktu opiekunki grupy tj. M.S. z osobami prątkującymi. Co do braku kontaktów bowiem, lekarz sporządzający uzupełnienie orzeczenia wyraził pogląd, że takie ustalenie nie jest wiarygodne, bo pracownicom DPS w Z. mogło zabraknąć obiektywizmu, a 7 zachorowań na gruźlicę mieszkańców DPS w Z. w przeciągu 2 lat, może świadczyć o dużej zakaźności osób chorych, złych warunkach higienicznych i złej organizacji pracy w placówce w Z. Uzupełnienie to nie zawiera żadnego pouczenia odnośnie możliwości odwołania się od niego, ani też informacji czy zostało doręczone stronom. Pouczenia o treści § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych, nie zawiera zresztą również orzeczenie nr [...] , będące podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Zawarta bowiem w tym orzeczeniu informacja o możliwości złożenia przez stronę wniosku o ponowne badanie lekarskie w katedrze, poradni lub klinice chorób zakaźnych i inwazyjnych akademii medycznej lub, w odniesieniu do gruźlicy, także w jednostce badawczo rozwojowej prowadzącej rozpoznanie i leczenie gruźlicy, a także o sposobie złożenia takiego wniosku - nie została w żaden sposób wyróżniona jako aktualna i znajduje się w treści orzeczenia obok również nie zaznaczonej informacji, że orzeczenie jest ostateczne. Z pouczeń tych nie wynika więc, które z nich jest aktualne. Identycznie wygląda pouczenie zawarte w orzeczeniu nr [...] z dnia 8 lipca 2004 r. W aktach sprawy nie ma ponadto żadnego potwierdzenia wspomnianego w treści obu orzeczeń faktu doręczenia ich stronom. Dodatkowo orzeczenie nr [...] z dnia 13 września 2004 r., będące podstawą wydania zaskarżonej decyzji, w żaden sposób nie odnosi się do całkowicie odmiennego, wcześniejszego orzeczenia z dnia 8 lipca 2004 r., które w dodatku oznaczone jest późniejszym numerem. W zaskarżonej decyzji organ II instancji nie odniósł się w żaden sposób do wskazanych rozbieżności, sprzeczności, wątpliwości i ewidentnych naruszeń zasad postępowania uregulowanych w cytowanym rozporządzeniu z dnia 18 listopada 1983 r., a w zakresie w nim nie unormowanym, w kodeksie postępowania administracyjnego. Nie wyjaśnił w szczególności, dlaczego uwzględnił jako miarodajne orzeczenie lekarskie z dnia 13 września 2004 r., a nie uznał za prawidłowe wcześniejszego orzeczenia. W efekcie tych naruszeń strona została pozbawiona możliwości weryfikacji niekorzystnego dla niej orzeczenia, choć w świetle wskazanych wyżej rozbieżności i sprzeczności, było to ze wszech miar wskazane. Brak, bądź niejednoznaczność pouczeń o możliwości złożenia wniosku o ponowne badanie lekarskie spowodował, że na podstawie znajdującej się w aktach dokumentacji nie można przyjąć, aby organ zapewnił stronie czynny udział w każdym stadium postępowania, konkretnie w stadium postępowania orzeczniczego przed jednostką orzeczniczą uprawnioną do przeprowadzenia ponownego badania według § 9 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Wskazana okoliczność oraz brak zawiadomienia strony przez organ II instancji, o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, świadczy o rażącym naruszeniu ogólnej zasady postępowania administracyjnego wskazanej w art. 10 kpa. Niewyjaśnienie rozbieżności pomiędzy znajdującymi się w aktach orzeczeniami lekarskimi i uzupełnieniem orzeczenia z dnia 13 września 2004 r., doprowadziło do naruszenia przepisów art. 7 i 77 § 1 kpa, polegającego na zaniechaniu zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w konsekwencji nie wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Wskazane naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ wadliwe orzeczenie w sprawie choroby zawodowej, stało się podstawową przyczyną wydania zaskarżonej decyzji. Było to podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c). ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Odnośnie decyzji organu I instancji sąd stwierdził, że została ona wydana z rażącym naruszeniem procedury przewidzianej w rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych z dnia 18 listopada 1983 r. Zgodnie z § 10 ust. 1 tego rozporządzenia, właściwy inspektor sanitarny wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej lub decyzję o braku podstaw do jej stwierdzenia, na podstawie wyników dochodzenia epidemiologicznego oraz orzeczenia w sprawie choroby zawodowej wydanego przez jednostkę organizacyjną właściwą do rozpoznania choroby zawodowej. Jednostka ta wydaje orzeczenie w sprawie choroby zawodowej na podstawie informacji o zagrożeniach zawodowych, wyników dochodzenia epidemiologicznego w środowisku pracy, dokumentacji dotyczącej przebiegu zatrudnienia, wyników przeprowadzonych badań klinicznych i dokumentacji lekarskiej(§ 7 ust. 4 rozporządzenia). Tymczasem w niniejszej sprawie, jedyną podstawą medyczną decyzji stwierdzającej istnienie u strony choroby zawodowej, było zgłoszenie choroby zawodowej dokonane w dniu 27 marca 2001 r., a więc przed wszczęciem jakichkolwiek czynności w sprawie. Zgłoszenie to nie było oparte na jakichkolwiek informacjach o zagrożeniach zawodowych występujących w środowisku pracy strony, ani na podstawie wyników dochodzenia epidemiologicznego w środowisku pracy, ani też na dokumentacji dotyczącej przebiegu zatrudnienia strony, bo taka dokumentacja nie była w tym czasie w ogóle sporządzona. W tej sytuacji należy stwierdzić, że zgłoszenie choroby zawodowej z dnia 27 marca 2001 r. nie miało cech orzeczenia o jakim mowa w § 10 ust. 1 rozporządzenia z dnia 18 listopada 1983 r., a więc decyzja o stwierdzeniu choroby zawodowej została wydana bez koniecznego orzeczenia lekarskiego. Nie była również oparta na wynikach dochodzenia epidemiologicznego, bo takiego dochodzenia do daty jej wydania również nie przeprowadzono. Znajdujące się w aktach sprawy dokumenty, tj. wywiad środowiskowy z uzupełnieniem i wyjaśnieniem, na podstawie których organ I instancji przyjął, że stwierdzona przez niego choroba zawodowa została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy, nie mogły być uznane za sporządzone w wyniku dochodzenia epidemiologicznego, gdyż dochodzenie takie w związku z podejrzeniem choroby zawodowej w środowisku pracy przeprowadza lekarz sprawujący opiekę profilaktyczną nad zakładem pracy zatrudniającym pracownika, u którego podejrzewa się chorobę zawodową lub inspektor sanitarny na wniosek właściwego zakładu społecznej służby zdrowia, w razie gdy zakład pracy zatrudniający pracownika, u którego podejrzewa się chorobę zawodową, nie jest objęty opieką przemysłowej służby zdrowia(§ 5 rozporządzenia z dnia 18 listopada 1983 r.). Tymczasem wskazana dokumentacja została sporządzona przez pracowników Domu Pomocy Społecznej w Z. Uwzględniając powyższe sąd uznał, że decyzja Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stwierdzająca u M.S. chorobę zawodową w postaci gruźlicy naciekowej lewego płuca, bez prątkowania bezpośredniego, została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, skutkowało stwierdzeniem jej nieważności. Rozpoznając sprawę ponownie organ administracji publicznej właściwy do rozpoznania sprawy w I instancji wyda stosowne rozstrzygnięcie mając na względzie wszystkie przedstawione wyżej uwagi i eliminując dotychczasowe naruszenia prawa.