II SA/Ke 679/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka,, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Sekretarz sądowy Andrzej Stolarski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2008r. sprawy ze skargi D.Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na rzecz adwokata T. G. kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa i 80/100) złotych, w tym 52,80 (pięćdziesiąt dwa i 80/100) złotych VAT, oraz kwotę 21,30 (dwadzieścia jeden i 30/100) złotych – tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję wydaną w dniu [...] przez działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta, Kierownika Rejonu Opiekuńczego "[...]" Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie, w sprawie odmowy przyznania pomocy społecznej w formie specjalnego zasiłku celowego w kwocie [...], z przeznaczeniem na pokrycie wydatków związanych z wymianą okien i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W motywach swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż w wyniku rozpatrzenia wniosku D. Ż. z dnia 7 maja 2007 r., organ I instancji decyzją z dnia [...] orzekł o odmowie przyznania pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego w kwocie [...] z przeznaczeniem na częściowe pokrycie wydatków związanych z wymianą okien. Decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego, a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji stwierdził, że wymiana okien nie jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem i nie stanowi niezbędnej potrzeby życiowej dającej podstawę do uwzględnienia wnioskowanej pomocy. Ponadto organ ten wyjaśnił, że ograniczone środki finansowe będące w dyspozycji MOPR, uniemożliwiają przyznanie żądanej przez stronę pomocy. W tych okolicznościach organ odwoławczy stwierdził potrzebę uchylenia w całości decyzji organu I instancji, bowiem organ ten w rażącej sprzeczności z zaleceniami zawartymi w poprzedniej decyzji kasacyjnej Kolegium, podjął ponownie tożsame z poprzednim rozstrzygnięcie i w sposób równie ogólnikowy to rozstrzygnięcie uzasadnił. Ponadto organ ten nie przeprowadził żadnego uzupełniającego postępowania, co świadczy o zastosowaniu dowolności w uznaniu administracyjnym. SKO uznało za bezsporne, że samotnie gospodarująca D. Ż. w dacie podejmowania przez organ I instancji pierwotnej decyzji w sprawie, nie spełniała kryterium dochodowego, kwalifikującego do bezzwrotnej, pieniężnej pomocy społecznej przyznawanej na zasadach ogólnych. Jej dochód z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku wynosił bowiem 695,41 zł., podczas gdy ustawowe kryterium dochodowe dla osób samotnie gospodarujących wynosi 477 zł. miesięcznie. Podejmując ostatnią decyzję organ I instancji nie przeprowadził dodatkowego wywiadu środowiskowego w celu uaktualnienia sytuacji dochodowej i życiowej strony. Dlatego nie wiadomo, czy sytuacja ta nie uległa zmianie, a skoro tak, to nie wiadomo również, czy w sprawie będą nadal miały zastosowanie powołane w podstawie prawnej rozstrzygnięcia organu I instancji przepisy art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, dotyczące specjalnego zasiłku celowego, który może być przyznany w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe. Gdyby jednak okazało się, że dochód D. Ż. nadal przekracza kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, to obowiązkiem organu I instancji byłoby wyjaśnienie, czy istotnie wymiana okien w mieszkaniu D. Ż. była niezbędną potrzebą np. ze względu na ich stan techniczny i przede wszystkim, czy taka wymiana okien została przeprowadzona. Tymczasem w uzasadnieniu ponownej decyzji organu I instancji nie ma żadnych ustaleń w kierunku wyjaśnienia tej kwestii. Ponadto organ I instancji uzasadniając swoje stanowisko kolejnym stwierdzeniem, że środki pozostające w jego dyspozycji są ograniczone i uniemożliwiają przyznanie stronie żądanej pomocy, nie wyjaśnił i nie udokumentował, że tak jest w istocie. Tymczasem utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że organ musi konkretnie wykazać, jakimi środkami dysponował w dacie podejmowania decyzji, czy pomocy w tej samej formie, co żądana, udzielał innym osobom i rodzinom, a jeżeli tak, to w jakiej wysokości i w jakich sytuacjach. Skargę na decyzję organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła D. Ż. zarzucając, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze pochopnie zdecydowało, że nie spełnia ona kryterium dochodowego. SKO nie wzięło bowiem pod uwagę, że z powodu choroby zmuszona jest kupować lekarstwa, które musi codziennie zażywać. Te zakupy pochłaniają dużą część jej niskiej renty. Ponadto trzeba jeszcze wziąć pod uwagę, że co miesiąc ponosi koszty w kwocie 150 zł. na córkę, która studiuje dwa kierunki. Skarżąca przedstawiła również stan swojego zdrowia w celu wykazania wysokich kosztów leczenia, jakie ponosi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ dodał, że MOPR w wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku skarżącej, decyzją z dnia [...] przyznał D. Ż. zasiłek celowy specjalny w najwyższej możliwej wysokości, tj. 477 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269) zadaniem sądu administracyjnego jest sprawowanie kontroli zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem obowiązującym w dniu ich wydania, nie zaś ich ocena pod względem słuszności i celowości, bądź zasad współżycia społecznego. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej u.p.p.s.a., sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei stosownie do art. 145 § 1 u.p.p.s.a, decyzja (lub postanowienie) podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi: - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, - naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, - inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd nie stwierdził, aby w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia prawa materialnego bądź procesowego, które mogłoby stanowić podstawę uwzględnienia skargi z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 u.p.p.s.a. Tym samym, kwestionowana przez skarżącego decyzja nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia jej legalności. Stan faktyczny ustalony przez organ II instancji w przytoczonym wyżej zakresie nie był kwestionowany i znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji należało przede wszystkim odnieść się do zasadności zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a., który jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ wyższego stopnia. Stosownie do powołanego przepisu oraz jego powszechnie przyjmowanej wykładni organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy – zdaniem organu odwoławczego – organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone przez ten organ postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcie sprawy i brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a., który przewiduje możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję (por. uchwałę Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 maja 1998 r., ONSA nr 3 z 1998r. poz. 79). Wskazać należy, iż taka właśnie sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie, jako że uchybienia proceduralne w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, na jakie trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy, nie mogły zostać sanowane w postępowaniu odwoławczym poprzez zastosowanie art. 136 k.p.a., gdyż - z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części - pozostawałoby to w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 k.p.a. Istota tej zasady polega bowiem na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej. Skoro zatem decyzja kasacyjna może być wydana tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, to nie może budzić wątpliwości, że organ odwoławczy przy jej wydawaniu ogranicza się do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Organ ten nie przeprowadza wówczas merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ administracji publicznej I instancji. Wynika to z faktu, iż decyzja organu I instancji wydana bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego pozbawiona jest pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot tej kontroli. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy podzielić wszystkie twierdzenia organu II instancji dotyczące uchybień popełnionych przez organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy. W szczególności zasadnie organ odwoławczy zauważył, że mimo wskazania przy poprzednim rozpoznaniu sprawy przez SKO, w trybie art. 138 § 2 zd. 2 kpa, iż przy ponownym rozpoznaniu należy wziąć pod uwagę okoliczności dotyczące zadeklarowanej przez organ I instancji możliwości częściowego dofinansowania wymiany okien strony dokonywanej sukcesywnie oraz należy szczegółowo rozważyć, czy wymiana stolarki nie stanowi jednak niezbędnej potrzeby życiowej – organ I instancji zaniechał dokonania jakichkolwiek ustaleń we wskazanym kierunku. W efekcie istotnie nie wiadomo, czy strona dokonała wymiany okien, czy taka ewentualna wymiana stolarki okiennej rzeczywiście była niezbędna (np. z uwagi na jej stan techniczny), ani też dlaczego zdaniem organu I instancji nie jest to niezbędna potrzeba życiowa stanowiąca szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Zasadnie też organ II instancji zakwestionował nie przeprowadzenie przez organ I instancji jakiegokolwiek uzupełniającego postępowania dowodowego, a w szczególności zaniechanie przeprowadzenia dodatkowego wywiadu środowiskowego w celu uaktualnienia sytuacji dochodowej i życiowej strony, co było niezbędne z uwagi na upływ 6 miesięcy od daty poprzedniego wywiadu, a także ze względu na potrzebę stwierdzenia, czy w sprawie nadal ma zastosowanie art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64/04 poz. 593 ze zm.), dotyczący zasiłku celowego specjalnego. Zasadnie wreszcie SKO zauważyło, że powołując się na ograniczoną ilość środków pozostających w dyspozycji organu pomocy społecznej jako przyczynę odmowy przyznania wnioskowanej pomocy, organ ten ma obowiązek wykazania tej okoliczności w sposób wskazany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W konsekwencji powyższych rozważań należy stwierdzić, że organ II instancji zasadnie uchylił decyzję wydaną w dniu [...] przez działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta, Kierownika Rejonu Opiekuńczego "[...]" Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, gdyż rozstrzygnięcie sprawy istotnie wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Przeprowadzenie przedmiotowego postępowania przez organ II instancji naruszyłoby, określoną w art. 15 k.p.a., zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić, że są one w istotnej części wynikiem niezrozumienia przez skarżącą istoty zaskarżonej decyzji. Odnosiły się one bowiem jedynie do zagadnień merytorycznych zawartych w decyzji organu I instancji, nie zaś do kwestii dopuszczalności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Natomiast na obecnym etapie postępowania kontrola sądowoadministracyjna ograniczyć musiała się do oceny zgodności z prawem decyzji kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego i prawidłowości zastosowania przez nie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Ubocznie więc tylko można wyjaśnić, że skoro SKO uchyliło decyzję organu pomocy społecznej I instancji w całości do ponownego rozpatrzenia, to dopiero ten organ, po przeprowadzeniu ponownego postępowania wyjaśniającego, będzie w I instancji oceniał, czy skarżąca spełnia ustawowe kryterium dochodowe. Ocena dokonana w zaskarżonej decyzji jest bowiem adekwatna do ustaleń faktycznych dokonanych w toku poprzedniego, wadliwego rozpatrzenia sprawy. Nie może więc przesądzać, czy skarżąca spełnia ustawowe kryterium dochodowe, czy też nie, zwłaszcza że organ II instancji polecił przeprowadzenie dodatkowego wywiadu środowiskowego w celu uaktualnienia sytuacji dochodowej i życiowej strony i właśnie stwierdzenia, czy spełnia ona ustawowe kryterium dochodowe. Odnośnie sposobu ustalania dochodów strony w celu stwierdzenia czy spełnia ona ustawowe kryterium dochodowe należy stwierdzić, że obowiązkiem organów administracji jest dokonanie tej czynności ściśle według przepisów ustawy o pomocy społecznej, która w art. 8 szczegółowo określa jak należy obliczać dochód strony oraz jakich świadczeń nie wlicza się do dochodu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 u.p.p.s.a. o oddaleniu skargi D. Ż. Orzeczenie o kosztach zawarte w punkcie II wyroku wydano w oparciu o przepis § 2 ust. 3, § 18 ust.1 pkt 1 c). i § 19 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz.1348 ze zm.) oraz na podstawie art. 250 u.p.p.s.a.