II SA/Ke 68/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza,, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Andrzej Stolarski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 marca 2010r. sprawy ze skargi Powiatu K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 30 listopada 2009r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu K. w sprawie ustanowienia sztandaru oddala skargę. Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] znak: [...] stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Powiatu z dnia [...] w sprawie ustanowienia sztandaru Powiatu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda podniósł, iż w dniu [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji negatywnie zaopiniował projekt wzoru sztandaru Powiatu, opierając się na stanowisku Komisji Heraldycznej, która uznała, że projekt niezgodny jest z zasadami weksylologii. W ocenie Wojewody, Rada Powiatu podejmując uchwałę o ustanowieniu sztandaru mimo negatywnej opinii właściwego organu dotyczącej wzoru sztandaru w istotny sposób naruszyła prawo. Organ nadzoru wskazał, że zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 21 grudnia 1978r. o odznakach i mundurach, jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać własne herby, flagi, emblematy oraz insygnia i inne symbole. Wzory tych symboli powinny jednak być zgodne z zasadami heraldyki, weksylologii i miejscową tradycją historyczną. Wszystkie wzory tych symboli muszą być zaopiniowane przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w oparciu o stanowisko Komisji Heraldycznej, będącej organem opiniodawczo-doradczym Ministra (art. 2a ust. 3 pkt 1 ustawy). W ocenie Wojewody tylko pozytywna opinia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji daje podstawę do podjęcia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwały o ustanowieniu herbu, flagi czy innego symbolu. Uzasadniając swoje stanowisko organ przytoczył szereg orzeczeń sądów administracyjnych, w których zaprezentowano taki sam pogląd (por. wyroki: WSA w Gorzowie Wielkopolskim II SA/Go 630/07, NSA OSK 366/04, NSA I OSK 462/06). Negatywna opinia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazuje, że wzór sztandaru ustanowiony przez Radę Powiatu nie jest zgodny z wymogami określonymi w art. 3 ust. 2 ustawy o odznakach i mundurach. W związku z powyższym organ nadzoru stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały w oparciu o przepis art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Na podstawie uchwały Rady Powiatu nr [...] z dnia [...], Powiat zaskarżył rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wnosząc o jego uchylenie i zarzucając: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 3 ustawy o odznakach i mundurach poprzez przyjęcie, że tylko pozytywna opinia Ministra wydana w oparciu o stanowisko Komisji Heraldycznej umożliwia organowi jednostki samorządu terytorialnego podjęcie uchwały o ustanowieniu herbu, flagi czy innego symbolu; 2) naruszenie art. 3 ust 4 ww. ustawy poprzez przekroczenie przez Komisję Heraldyczną terminu wydania opinii niezbędnej do podjęcia uchwały; 3) naruszenie art. 12 pkt 10 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez zakwestionowanie kompetencji do podejmowania uchwał w sprawach herbu i flagi powiatu; 4) naruszenie zasady samodzielności powiatu (art. 2 ustawy o samorządzie powiatowym). W uzasadnieniu skargi podniesiono, że z art. 3 ustawy o odznakach i mundurach wynika wyłącznie wymóg wystąpienia o opinię do właściwego ministra do spraw administracji publicznej, natomiast przepis nie określa obowiązku uzyskania pozytywnej opinii. Potwierdzeniem takiego stanowiska jest wyrok WSA w Warszawie sygn. II SA/Wa 1894/03, w którym wyrażono pogląd odnośnie możliwości podjęcia przez radę stosownej uchwały, mimo negatywnej opinii co do przedstawionego projektu. Autor skargi stwierdził, że Wojewoda nie uwzględnił okoliczności wydania opinii przez Komisję Heraldyczną po upływie 5 miesięcy od dnia złożenia prośby, zamiast jak przewidują przepisy w zakreślonym terminie 3 miesięcy. Wskazał na "zaskakująco zwięzłe" uzasadnienie negatywnej opinii Ministra i Komisji, które nie przystaje do wcześniejszych opinii tejże Komisji wyrażonych przy opiniowaniu herbu i flagi Powiatu w 2000r. Podkreślił, że prace nad symboliką sztandaru powierzono osobie cechującej się szczególną wiedzą w zakresie heraldyki i weksylologii, będącej członkiem Polskiego Towarzystwa Historycznego oraz autorem i współautorem symboli samorządowych, jak również autorem publikacji naukowych i popularnonaukowych z terenu K. Skarżący podniósł, że ustawa o odznakach i mundurach nie posługuje się pojęciem sztandaru. Ustanowiony sztandar jest pochodną uchwały Rady Powiatu z dnia [...] o ustanowieniu herbu i flagi Powiatu oraz o ustanowieniu patrona Powiatu, który widnieje na lewej stronie sztandaru. Tak zaprojektowany sztandar nie wnosi żadnych nowych elementów heraldycznych, które nie byłyby uprzednio opiniowane przez Ministra i Komisję Heraldyczną. Z tego względu, zdaniem skarżącego stanowisko organu nadzoru, iż negatywna opinia Ministra wskazuje, że wzór sztandaru jest niezgodny z prawem, czyli z zasadami dyscyplin pomocniczych historii, tj. weksylologii i heraldyki jest nieuzasadnione. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Przede wszystkim należy stwierdzić, iż zostały spełnione wymogi formalne, od których zależy skuteczne wniesienie skargi do Sądu, albowiem skarga została wniesiona w przewidzianym prawem terminie i poprzedzona była uchwałą organu, który podjął zaskarżoną uchwałę. Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności zarzutów podniesionych w skardze Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego odnośnie zastosowania wykładni językowej przy interpretacji przepisu art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 grudnia 1978r. o odznakach i mundurach (Dz.U. Nr 31, poz. 130 ze zm. – zwanej dalej jako ustawa). Utrwalona w orzecznictwie i doktrynie zasada pierwszeństwa wykładni językowej nie ma i nie może mieć charakteru bezwzględnego. W pewnych określonych sytuacjach można, a nawet należy od tej zasady odstąpić, dając prymat wykładni systemowej lub funkcjonalnej (por. M.Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, Reguły, Wskazówki, Warszawa 2002, s.228). W ocenie Sądu, całość regulacji normującej ustanawianie w drodze uchwały organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego herbu, flagi i innych symboli określonych ustawą o odznakach i mundurach prowadzi do wniosku, że przy interpretacji przepisu art. 3 ust. 3 tej ustawy należy kierować się wykładnią celowościową, a nie wykładnią językową, albowiem ta ostatnia nie pozwala na ustalenie rzeczywistego znaczenia wskazanej normy prawnej. Przepis art. 3 ust. 1 ustawy upoważnia jednostki samorządu terytorialnego do ustanawiania, w drodze uchwały organu stanowiącego danej jednostki własnego herbu, flagi, emblematów oraz insygnii i innych symboli. Wzory tych symboli powinny być ustanowione w zgodzie z zasadami heraldyki, weksylologii i miejscową tradycją historyczną (ust. 2). Wzory symboli, o których mowa w ust. 1 wymagają zaopiniowania przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej (ust. 3). Przepis art. 3 ust. 1 ustawy koresponduje z przepisem art. 12 pkt 10 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001r., nr 142, poz. 1592 ze zm.), zgodnie z którym podejmowanie uchwał w sprawach herbu i flagi powiatu, należy do właściwości Rady Powiatu. Z przedstawionej regulacji wynika zatem, że kompetencje prawodawcze Rady Powiatu, muszą być realizowane przy współudziale ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Symbole stosownie do art. 3 ust. 2 ustawy powinny być zgodne z zasadami heraldyki, weksylologii i miejscową tradycją historyczną. Trafnie organ wskazuje, że Rada Powiatu nie może dowolnie określać wzoru herbu, flagi czy innych symboli o których mowa w ustawie, ale obowiązana jest przy ich ustanawianiu przestrzegać wskazanych wyżej reguł. Zapewnienie ustanowionym symbolom zgodności z zasadami wymienionymi w art. 3 ust. 2 ustawy gwarantuje opinia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji podejmowana w oparciu o stanowisko Komisji Heraldycznej. Celem wprowadzenia przez ustawodawcę wymogu uzyskania przedmiotowej opinii było zapewnienie zachowania, w skali całego kraju, ładu w zakresie heraldyki, a tym samym zapobieganie wprowadzaniu i stosowaniu wzorów czy symboli naruszających reguły heraldyki i weksylologii. Cel taki może zostać osiągnięty jedynie poprzez nadanie odpowiedniej rangi wymaganej opinii właściwego ministra. Stąd też wymóg uzyskania opinii, o której mowa w art. 3 ust. 3 ustawy należy interpretować jako wymóg uzyskania opinii pozytywnej. Komisja Heraldyczna jest, jak przewiduje art. 2a ust. 1 ustawy, organem opiniodawczo-doradczym ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Składa się z osób wyróżniających się wysokim poziomem wiedzy z zakresu heraldyki i weksylologii, przedstawicieli organizacji, których statutowe cele związane są z heraldyką i weksylologią oraz przedstawicieli jednostek samorządu terytorialnego. Zatem wymogi jakim mają sprostać kandydaci Komisji oraz ranga tego organu, który powołany został rozporządzeniem Ministra, w ocenie Sądu dodatkowo przemawiają za przyjęciem, że stanowisko Komisji ma istotne znaczenie merytoryczne dla zgodnego z prawem ustanowienia herbu, flagi i innych symboli przynależnych jednostkom samorządu terytorialnego. Sąd nie neguje wiedzy i kompetencji autora projektu sztandaru, który jak wskazano w skardze jest członkiem Polskiego Towarzystwa Historycznego oraz autorytetem w sprawach symboli z terenu K. Nie mniej jednak stosownie do przepisu art. 3 ust. 2 i 3 w zw. z art. 2a ust. 3 pkt 1 ustawy to wyłącznie Komisja Heralczyczna jest organem uprawnionym i zobowiązanym do opiniowania wzorów insygniów i symboli, o których mowa w art. 3 ust. 1, mogącym zapewnić ustanowionym symbolom zgodność z zasadami wymienionymi w art. 3 ust. 2 ustawy i z tego względu tylko jej merytoryczne stanowisko jest miarodajne i wiążące. Skarżący podnosi aspekt nieterminowego wydania opinii, jednakże nie wskazuje jakie znaczenie miałaby ta okoliczność dla rozstrzygnięcia organu nadzoru. Zgodnie z art. 3 ust. 4 ustawy opinia, o której mowa w art. 3, wydawana jest w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia wniosku o jej wydanie. Skoro ustawodawca nie przewidział skutku naruszenia terminu do wydania opinii, to oznacza, że termin zawarty w powołanym przepisie ma charakter instrukcyjny, dyscyplinujący Komisję do merytorycznego ustosunkowania się do przedłożonych wzorów i symboli. Uchybienie temu terminowi nie skutkuje więc pominięciem opinii przy podejmowaniu uchwały jednostki samorządu terytorialnego zarówno, gdy nie została wydania w terminie, jak również i w sytuacji negatywnego stanowiska wyrażonego w jej treści. Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżący poddają w wątpliwość konieczność opiniowania wzoru sztandaru, który jak podnoszą nie jest wymieniony w ustawie o odznakach i mundurach. Podkreślają, że sztandar jest pochodną uchwał Rady Powiatu z [...] o ustanowieniu herbu i flagi powiatu, został zaprojektowany bez wnoszenia żadnych nowych elementów heraldycznych, które nie były by uprzednio już opiniowane przez ministra, Komisję Heraldyczną i organ nadzoru. W ocenie Sądu brak jest podstaw do akceptacji takiego poglądu. Przede wszystkim wskazać należy, że wyliczenie zawarte w art. 3 ust. 1 wskazujące, że herby, flagi, emblematy oraz insygnia mogą być ustanawiane w drodze uchwały organu stanowiącego i podlegają opiniowaniu - jest tylko przykładowe. Świadczy o tym końcowa część tego przepisu dopuszczająca ustanawianie również innych, niż wymienione symboli. Ze sformułowania tego wynika zarazem, że ustawodawca zaliczył herby, flagi, emblematy i insygnia, do szerszej kategorii symboli. Odpowiedzi na pytanie, jakie jeszcze inne symbole objęte są dyspozycją analizowanego przepisu, a ściślej czy można do nich zaliczyć również sztandary, można znaleźć w analizie językowej określenia symbol, a także w innych przepisach tej ustawy. Zgodnie z występującymi w języku polskim definicjami, symbol to: 1. Odpowiednik pojęcia postrzegany zmysłowo. Najbardziej ogólnie jest to zastąpienie jednego pojęcia innym, krótszym, bardziej wyrazistym lub najlepiej oddającym jego naturę, albo mniej abstrakcyjnym. Jest to znak odnoszący się do innego systemu znaczeń, niż do tego do którego bezpośrednio się odnosi (portal internetowy Wikipedia. Wolna encyklopedia). 2. umowny znak czegoś, postać, przedmiot będący uosobieniem jakichś cech (Słownik Języka Polskiego pod red. Witolda Doroszewskiego, Państwowe Wydawnictwo - Wiedza Powszechna, Warszawa 1958). Symbolem w tak rozumianym znaczeniu tego słowa jest również sztandar, który jest definiowany jako chorągiew odpowiedniej barwy, często z wyhaftowanym godłem, będąca znakiem państwa, oddziału wojskowego lub organizacji cywilnej (tamże). Istotną wskazówkę pozwalającą odpowiedzieć na pytanie, czy w kategorii innych symboli, o jakich mowa w art. 3 ustawy o odznakach ustawodawca zawarł również sztandary, zawiera art. 3 ust. 2 tej ustawy. Nakazuje on, aby wzory symboli ustanawiane były w zgodzie m. in. z zasadami weksylologii (z łac. vexillum - sztandar, chorągiew), czyli dyscypliny pomocniczej historii, zajmującej się chorągwiami jako rzeczywistymi i symbolicznymi znakami wojskowymi, państwowymi, terytorialnymi, organizacji i grup społecznych czy wyznaniowych. Należy też zauważyć, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało wyjaśnione analogiczne do rozważanego zagadnienie dotyczące odznak. W wyroku z dnia 5 maja 2005 r. NSA stwierdził, że z wykładni językowej art. 2 i 3 ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach jednoznacznie wynika, iż "odznaka" mieści się w pojęciu szerszym i do tego wieloznacznym, jakim jest symbol. Tym samym odznaka jest "innym symbolem", o jakim mowa w art. 3 ust. 1 tej ustawy (sygn. akt OSK 1916/04, LEX nr 168094). Uwzględniając wskazane argumenty należy stwierdzić, że opiniowaniu o jakim mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o odznakach podlegają co do zasady również sztandary. Bez znaczenia zatem dla wymogu opiniowania sztandaru pozostaje okoliczność, że dla zaprojektowanego sztandaru zostały użyte tylko te elementy, co do których Komisja Heraldyczna wyraziła już pozytywną opinię. Nie można również podzielić zarzutu skarżącego odnośnie nie przeprowadzenia przez organ nadzoru oceny zgodności symboli z wymaganymi zasadami weksylologii. Ocena ta jak wynika wprost z regulacji należy do ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydającego opinię w oparciu o stanowisko Komisji Heraldycznej zawierające merytoryczną ocenę nadesłanych projektów wzorów symboli. Rola organu nadzoru sprowadza się do weryfikacji materiału dowodowego pod względem sprawdzenia czy przed podjęciem uchwały uzyskano pozytywną opinię właściwego organu i czy opinia jest logiczna i spójna, organ nie ma zaś możliwości wyprowadzania wniosków co do walorów merytorycznych opinii. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organ nadzoru nie dysponując specjalistyczną wiedzą w zakresie weksylologii nie może dokonywać oceny zgodności symboli z jej zasadami. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia samodzielności powiatu, albowiem jak słusznie podniesiono w odpowiedzi na skargę, skoro zaistniały w sprawie przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały to prawna ochrona samodzielności powiatu nie obejmuje działań bezprawnych. W świetle powyższych rozważań nie może budzić wątpliwości, że tylko pozytywna opinia ministra właściwego do spraw administracji wydana w oparciu o stanowisko kompetentnego w tej dziedzinie organu jakim jest Komisja Heraldyczna, stwierdzająca, że wzory przedstawionych do zaopiniowania symboli są zgodne z zasadami heraldyki, weksylologii i tradycją historyczną daje organowi stanowiącemu danej jednostki samorządu terytorialnego podstawę do podjęcia uchwały o ustanowieniu herbu, flagi czy innych symboli. Powyższy pogląd znajduje potwierdzenie w licznych orzeczeniach zarówno Wojewódzkich Sądów Administracyjnych jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego, i który również podziela Sąd rozpoznający niniejszą sprawę (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2006r. I OSK 462/06, wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2004r. OSK 366/04). Stanowisko WSA w Warszawie, na które powołuje się autor skargi, z przyczyn wskazanych powyżej, nie znalazło akceptacji składu orzekającego i co wymaga podkreślenia, jest odosobnione. Reasumując należy uznać, że jeżeli Rada Powiatu mimo negatywnej opinii Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji podjęła uchwałę w sprawie ustanowienia sztandaru to w sposób istotny naruszyła prawo, ponieważ symbol ten został ustanowiony wbrew wymogom art. 3 ust. 2 ustawy. W tych okolicznościach podjęte przez Wojewodę rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu, a wniesiona na nie skarga podlega oddaleniu. Z podniesionych wyżej względów Sąd na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.