II SA/Ke 680/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 grudnia 2010r. sprawy ze skargi Miejskiego Zarządu Dróg na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Znak: [...] Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania Miejskiego Zarządu Dróg od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 9 lipca 2010r., orzekającej o zwrocie na rzecz M. i M. małżonków S. działki nr 74/1 o pow. 0,0056 ha przy ul. S. 5, której obecnie odpowiada działka nr 411/20 oraz o odmowie zwrotu działki nr 411/19, położonej przy ul. S., stanowiącej część dawnej działki nr hip.17, na podstawie art. 9a w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jedn. Dz. U. Nr 102 z 2010r., poz. 651) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania tego rozstrzygnięcia doszło na tle następujących okoliczności. Wnioskiem z dnia 9 października 2009r. M. i M. małżonkowie S. wystąpili o zwrot: 1/ nieruchomości wywłaszczonej pod budowę ulicy S. decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 9 lutego 1982r., oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr 74/1 o pow. 0,0056 ha oraz 2/ nieruchomości oznaczonej jako działka 411/19, o pow. 0,0082, "wywłaszczonej decyzją deklaratoryjną z dnia 8 października 2008r.", stwierdzającą, że nieruchomość ta, zajęta pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998r., stała się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. własnością Miasta K.. W uzasadnieniu swojego wniosku wskazali, że dotychczas cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, działka 74/1 jest nadal w ich posiadaniu, zaś na działce 411/19 od 1 stycznia 1999r. nie zbudowano drogi, pomimo jej wyznaczenia. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] orzekł o zwrocie nieruchomości, oznaczonej jako działka nr 74/1 o pow. 0,0056 ha, której aktualnie odpowiada działka nr 411/20 o tej samej powierzchni, odmówił zwrotu działki 411/19, ustalił na rzecz Skarbu Państwa jako dotychczasowego właściciela zwaloryzowane odszkodowanie za zwracaną nieruchomość w wysokości 489zł. i zobowiązał małżonków S. do wpłacenia tej kwoty. W odwołaniu Miejski Zarząd Dróg zarzucając, że powołane w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - dalej ugn - przesłanki zbędności nieruchomości nie zostały spełnione oraz przytaczając zawarte w ustawie o drogach publicznych definicje pasa drogowego oraz ulicy, wskazał, że w dniu złożenia wniosku o zwrot nieruchomość znajdowała się w pasie drogowym ulicy S., zaliczonej do kategorii dróg powiatowych, albowiem infrastrukturą związaną z zabezpieczeniem i obsługą pasa drogowego jest także pas zieleni, której częścią jest zwrócona nieruchomość. Rozpoznając odwołanie Wojewoda ustalił, że ostateczną decyzją z dnia 9 lutego 1982r., wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958r.o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, Prezydent Miasta K. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Państwa, na wniosek Dyrekcji Rozbudowy Miasta K. między innymi od małżonków S. nieruchomości, położonej i oznaczonej jako działka nr 74/1 o pow. 56 m2. Postawą wydania tej decyzji była decyzja tego samego organu z dnia 16.10.1981r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego wykonywanych zadań budowy ul. S., zgodnie z planem ogólnym miasta K., zatwierdzonym uchwałą PWRN w dniu 20.06.1977r. W dacie wywłaszczenia na działce znajdowało się stalowe ogrodzenie na cokole betonowym, ogrodzenie z desek, brama stalowa oraz składniki roślinne: jabłoń, 4 śliwy, 2 wiśnie, 2 agresty, 10 krzaków porzeczek, kwiaty wieloletnie oraz chodnik z pyt betonowych. Wysokość odszkodowania została ustalona na kwotę 20.781 zł, w tym za grunt 2016 zł, składniki roślinne 3679 zł oraz budowlane 15.096 zł. Aktualnie w rejestrze gruntów nieruchomość oznaczona jest jako działka 411/20, jako jej właściciel wpisany jest Skarb Państwa, jako zarządca Prezydent Miasta K., a jako użytkownik Miejski Zarząd Dróg. Przeprowadzone w dniu 30 marca 2010r. oględziny wykazały, że działka 411/20 ma kształt trapezu, jej południowa granica nie jest widoczna – przecina ogródek przydomowy i drogę dojazdową ( teren nieutwardzony), natomiast granica wschodnia, zachodnia oraz północna przebiega wzdłuż ogrodzenia wykonanego z metalowych przęseł. Na północnej granicy, która przebiega wzdłuż ulicy S. zamontowana jest furtka oraz brama wjazdowa. Również na granicy zachodniej znajduje się nieutwardzony wjazd na działkę oraz chodnik wykonany z płyt betonowych o szerokości około 1,5 metra. Prostopadle do ul. S. przebiega od połowy działki płot drewniany. Według mapy zasadniczej przez działkę przebiegają przyłącza wody, gazu, kanalizacji oraz znajduje się na niej studzienka kanalizacyjna. Nieruchomość jest użytkowana przez byłych właścicieli jako ogródek przydomowy, porośnięty drzewami owocowymi i ozdobnymi. Na nieruchomości tej od dnia jej wywłaszczenia aż do dnia złożenia wniosku o jej zwrot nie podjęto żadnych prac związanych z przygotowaniem działki pod budowę ulicy S.. Dlatego też zdaniem tego organu zostały spełnione przesłanki z art. 137 ugn. Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda wskazał, że zawarta w ustawie o drogach publicznych ustawowa definicja drogi traktuje drogę jako budowlę przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem. Ustalony stan faktyczny jednoznacznie zaprzecza, aby prowadzony był na niej jakikolwiek ruch drogowy, skoro począwszy od dnia wywłaszczenia działka użytkowana jest jak ogródek przydomowy. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych tylko istniejąca droga publiczna w rozumieniu ustawy o drogach publicznych może stanowić podstawę odmowy zwrotu nieruchomości. Przywoływana przez odwołującą się okoliczność, że wniosek o zwrot został złożony w trakcie przygotowywania dokumentacji o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, dotyczącej budowy m.in. budowy ul. S. nie może zostać uwzględniony, bowiem prowadzenie przygotowań do realizacji celu wywłaszczenia po 28 latach od daty wywłaszczenia jest w świetle art. 137 ugn nieuzasadnione. W oparciu o sporządzony operat szacunkowy organ odwoławczy ustalił, że wartość nieruchomości według stanu na dzień wywłaszczania oraz według stanu na dzień zwrotu wynosi 8.560 zł. Wypłacone odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość po dokonaniu jego waloryzacji wynosi 489 zł, która to kwota nie przekracza 50% aktualnej wartości nieruchomości. Odnośnie działki oznaczonej numerem 411/19 Wojewoda wskazał, że ponieważ ta nieruchomość stała się własnością Miasta K. na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13.10.1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz. U. Nr 133 poz. 872 ze zm.), która to ustawa nie została wymieniona w art. 216 ugn, słusznie organ I instancji odmówił jej zwrotu. Skargę na decyzję, w części orzekającej o zwrocie działki nr 41/20, wniósł Miejski Zarząd Dróg , domagając się uchylenia zarówno tej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K.. Zarzucił, że nie zostały spełnione przesłanki zbędności, zawarte w art. 137 ust. 1 oraz art. 137 ust. 2 ugn. Działka ta bowiem w dajcie złożenia wniosku o zwrot znajdowała się i nadal znajduje w pasie drogowym ulicy S., zaliczonej do dróg powiatowych. Skarżący przytoczył definicję pasa drogowego oraz ulicy, zawartą w ustawie o drogach publicznych w jej brzmieniu obowiązującym do 8 grudnia 2003r. oraz wskazał, że pas został ustalony stosowanie do obowiązujących w latach 80-tych przepisów prawa, określających minimalną szerokość dla danej kategorii drogi oraz przyjętego rozwiązania ulicy, który obecnie zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. wynosi 15 m. Dlatego za niezrozumiałe skarżący uważa, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w wywłaszczeniu tylko dlatego, że nie została zajęta pod jezdnię, chodnik czy też rów. Autor skargi zacytował zawartą w art. 4 pkt 22 ustawy o drogach publicznych definicję pasa zieleni przydrożnej, wskazał, że aktualnie ulica posiada nawierzchnię gruntową i z tego powodu ruch samochodów odbywa się w ograniczonym zakresie, jednakże budowa jej była planowana na lata 80-te. Rozpoczęcie inwestycji uniemożliwiał brak posiadania prawa własności do wszystkich nieruchomości niezbędnych do jej realizacji. Wskazał, że jest to jedna z nielicznych ulic o nawierzchni gruntowej w tej części miasta i że wniosek o zwrot nieruchomości został złożony w trakcie opracowywania dokumentacji do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Budowa ulicy S. na odcinku od ul. 1-Maja do ulicy Średniej wraz z budową odwodnienia i oświetlenia ulicznego oraz przebudowa kolidującej infrastruktury niezwiązanej z funkcjonowaniem drogi". Postępowanie w sprawie wydania tej decyzji zostanie wszczęte w najbliższym czasie. Dlatego też bezzasadne zdaniem skarżącego jest stwierdzenie, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że Sąd rozważał, czy skarga w tej sprawie jest dopuszczalna, a to z uwagi na fakt, że podpisując ją Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg postawił pieczątkę, z której wynikałoby, iż występuje z upoważnienia Prezydenta Miasta K., który wydał decyzję jako organ I instancji. Ostatecznie po wyjaśnieniu tej kwestii pismem z dnia 15 listopada 2010r. Sąd doszedł do przekonania, iż skarżącym w sprawie nie jest Prezydent Miasta K., ale Miejski Zarząd Dróg, który ma interes prawny w rozumieniu art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej P.p.s.a., do wniesienia skargi. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego nie budzą żadnych wątpliwości pod względem ich prawidłowości poczynione przez organy ustalenia, iż od daty wywłaszczenia nieruchomości decyzją z dnia 9 lutego 1982r. do daty orzekania stan zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości nie uległ żadnej zmianie. Nadal stanowi ona bowiem część przydomowego ogródka wraz z nieutwardzonym dojazdem służącym byłym właścicielom. Działka w całości od strony nieutwardzonej ulicy S. oraz od strony wschodniej i zachodniej oddzielona jest trwałym ogrodzeniem, istniejącym jeszcze przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej. W skardze jej autor sam przyznaje, że planowana w latach 80-tych inwestycja, polegająca na budowie ulicy S., do chwili obecnej nie została nie tylko zrealizowana, ale nawet rozpoczęta. Tymczasem zgodnie z art. 137 ust. 1 ugn nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Niewątpliwie oba wymienione wyżej terminy upłynęły. Skoro zaś okolicznością przyznaną chociażby w skardze jest to, że dotychczas nie rozpoczęto prac związanych z budową ulicy S., a więc realizacją celu wywłaszczenia, prawidłowo organy uznały, iż przesłanki z tego przepisu zostały spełnione. Zarzut, iż nie zostały spełnione przesłanki do zwrotu z art. 137 ust. 2 ugn - zgodnie z którym to przepisem jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część - nie może być uwzględniony, gdyż z uwagi na niezrealizowanie celu wywłaszczenia na żadnej części nieruchomości, organy orzekały na podstawie art. 137 ust. 1, nie stosując art. 137 ust. 2. Podnoszone w toku postępowania przed organami, jak i w skardze zarzuty zdają się zmierzać do wykazania, iż nieruchomość nie może być zwrócona z uwagi na to, że stanowi ona zdaniem skarżącego część pasa drogowego. Gdyby taki stan miał miejsce zachodziłaby przeszkoda do zwrotu z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, ( tekst jedn. Dz. U. Nr 19 z 2007r. poz. 115), z którego to przepisu wynika wyłączenie z obrotu nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie brak jest jednak podstaw do uznania, iż do działki będącej przedmiotem sprawy ma zastosowanie powyższy przepis, albowiem nie stanowi ona pasa drogowego. Zgodnie z zawartą w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych definicją pasa drogowego, jest to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z kolei w myśl art. 4 pkt 2 tej samej ustawy pod pojęciem drogi należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno – użytkową, przeznaczone do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. (w tym miejscu podkreślić należy, iż powoływany w skardze przepis art. 4 pkt 2 został zacytowany w brzmieniu nieobowiązującym już od 9 grudnia 2003r.). Tymczasem na nieruchomości będącej przedmiotem sprawy nie ma żadnych urządzeń wymienionych w powyższych przepisach. Odwoływanie się przez skarżącego do rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 43 poz. 430 ze zm.) i zawartych w nim uregulowań dotyczących minimalnej szerokości drogi w niniejszej sprawie jest bezzasadne. Przepisy te będą miały zastosowanie dopiero w sprawie dotyczącej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej – budowy ulicy S. ( § 2 rozporządzenia). Nie można także zgodzić się ze skarżącym, iż działka 411/20 pełni rolę pasa, gdyż jest na niej zlokalizowana zieleń przydrożna. Mając bowiem na uwadze, że zgodnie z art. 4 pkt 22 ustawy o drogach publicznych przez taką zieleń należy rozumieć roślinność umieszczoną w pasie drogowym, mającą na celu w szczególności ochronę użytkowników drogi przed oślepianiem przez pojazdy nadjeżdżające z przeciwnego kierunku, ochronę drogi przez zawiewaniem i zaśnieżaniem, ochronę przyległego terenu przed nadmiernym hałasem, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby, a przedmiotowa działka jest odgrodzona trwałym ogrodzeniem od gruntowej ulicy S. i cała roślinność, posadzona na niej jeszcze przez byłych właścicieli, nie służy żadnemu z wyżej opisanych celów, brak jest podstaw do uznania, iż roślinność ta świadczy o urządzeniu w tym miejscu pasa drogowego. Na zakończenie zauważyć należy, iż ze skargi wynika, że dotychczas nie została wydana decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji polegającej na budowie ulicy S., bowiem skarżący jest dopiero na etapie gromadzenia dokumentacji niezbędnej do złożenia wniosku o jej wydanie. Dlatego też należy uznać, że również przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( tekst jedn. Dz. U. Nr 293 z 2008r. poz. 1194 ze zm.) w związku z art. 2 pkt 12 ugn nie stały na przeszkodzie do wydania decyzji, nakazującej zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności, zawarte w skardze zarzuty należało uznać za nieuzasadnione. Ponieważ przy wydaniu decyzji nie doszło także do naruszenia przepisów postępowania w sposób, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy, skarga podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.